Uchwała z dnia 20 kwietnia 1995 r.
III AZP 7/95

Przewodniczący SSN: Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Adam Józefowicz, Jerzy
Kwaśniewski (sprawozdawca), Janusz Łętowski, Jadwiga SkibińskaAdamowicz

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie ze
skargi Towarzystwa Wspólnego Inwestowania S.A. w E. na decyzję Izby Skarbowej w
E. z dnia 22 grudnia 1993 r., [...] w przedmiocie wymiaru opłaty skarbowej od umów
pożyczek, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 20 kwietnia 1995 r. zagadnienia
prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w
Gdańsku postanowieniem z dnia 17 lutego 1995 r., [...] do rozstrzygnięcia w trybie art.
391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.

1. Czy działalność gospodarczą w zakresie udzielenia i zaciągania kredytów i
pożyczek pieniężnych, zaliczoną w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 stycznia 1989 r. -
Prawo bankowe (tekst jedn. Dz. U. z 1992 r., Nr 72, poz. 359 z późn. zm.) do czynności
bankowych, mogą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej prowadzić poza bankami
oraz spółkami prawa handlowego, legitymującymi się zezwoleniem Prezesa
Narodowego Banku Polskiego (wydanym w porozumieniu z Ministrem Finansów) -
także inne jednostki organizacyjne.
w przypadku odpowiedzi przeczącej
2. Czy wykonywanie takiej działalności w celach zarobkowych podlega opłacie
skarbowej ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

1. Spółce akcyjnej, która w latach 1991-92 udzielała w celach zarobkowych
pożyczek pieniężnych bez zezwolenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego, o
którym mowa w art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. Prawo bankowe
(jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 72, poz. 359 ze zm.), nie przysługuje
zwolnienie od opłaty skarbowej określone w § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia
Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 1992 r. w sprawie opłaty skarbowej (Dz. U.
Nr 53, poz. 253);
2. Odmówił udzielenia odpowiedzi w pozostałym zakresie.


U z a s a d n i e n i e

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w postano-
wieniu z dnia 17 lutego 1995 r. przedstawił, na podstawie art. 391 k.p.c. w związku z art.
211 k.p.a. zagadnienie prawne, przytoczone na wstępie niniejszej uchwały, które
powstało przy rozpoznawaniu skargi Towarzystwa Wspólnego Inwestowania S.A. w E.
na decyzję Izby Skarbowej w E. z dnia 12 grudnia 1993 r. [...]. Decyzja ta będąca
ostateczną decyzją organu odwoławczego utrzymała w mocy decyzję organu skar-
bowego pierwszej instancji ustalającą, że Towarzystwo Wspólnego Inwestowania S.A.
zobowiązane jest do zapłacenia kwoty 403.297.000 zł wraz z odsetkami z tytułu
udzielania oprocentowanych pożyczek w latach 1991-1992. W uzasadnieniu Izba
Skarbowa w E. stwierdziła, że Towarzystwo Wspólnego Inwestowania będąc spółką
handlową udzielało w celach zarobkowych pożyczek bez stosownego zezwolenia
Prezesa NBP i dlatego nie może korzystać ze zwolnienia od opłaty skarbowej, które
przysługiwało spółkom handlowym udzielającym pożyczki w warunkach wymaganych w
Prawie bankowym dla czynności bankowych.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Towarzystwo Wspólnego
Inwestowania zarzuciło naruszenie przepisu § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra
Finansów z dnia 26 czerwca 1992 r. w sprawie opłaty skarbowej (Dz. U. Nr 53, poz.
253), który - według skarżącego - przyznaje zwolnienie od opłaty skarbowej każdemu
podmiotowi gospodarczemu prowadzącemu działalność w zakresie kredytowania oraz
udzielania pożyczek bez jakiejkolwiek zależności od regulacji przewidzianych w Prawie
bankowym.
Z takiego stanu faktycznego i takich różnic w poglądach co do treści powołanego
wyżej przepisu powstało przedstawione zagadnienie prawne. Wątpliwości poważne
nasuwa - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - to, czy przedmiotowe
zwolnienie od opłaty skarbowej odnosi się do wszystkich podmiotów gospodarczych
wykonujących działalność polegającą na zaciąganiu i udzielaniu pożyczek, czy
wyłącznie do podmiotów, które prowadzą taką działalność na warunkach określonych w
przepisach Prawa bankowego. Z kolei to zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy za-
gadnienie zależy od rozstrzygnięcia wątpliwości co do regulacji z art. 11 ust. 1 pkt 4 i
ust. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. Prawo bankowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1992
r., Nr 72, poz. 359), według której czynności bankowe mogą być wykonywane także
przez jednostki organizacyjne nie będące bankami, jeżeli zostały do tego uprawnione
na podstawie ustawy. Nie jest bowiem pewne do jakich ustaw odsyła powołany przepis
Prawa bankowego, a zwłaszcza, czy mogą tu wchodzić w rachubę przepisy kodeksu
cywilnego o pożyczce (art. 720-724). Taką możliwość - jak zauważa NSA - zdaje się
dostrzegać Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 2 lutego 1994 r., III CZP 183/93 (OSNCP
1994 z. 6 poz. 196). Na powagę problemu wskazuje uzyskana od skarżącego na
rozprawie informacja, że na terenie Polski działa już wiele spółek prawa handlowego,
które zajmują się udzielaniem pożyczek w ramach prowadzonej działalności
gospodarczej bez zezwolenia Prezesa Narodowego Banku Polskiego, określonego w
art. 111 Prawa bankowego, gdyż wobec nieskorzystania do tej pory przez Prezesa NBP
z upoważnienia przewidzianego w art. 111 ust. 3 Prawa bankowego do określenia w
drodze zarządzenia trybu wydawania takich zezwoleń jest to możliwość czysto
teoretyczna. Dalsza wątpliwość dotyczy konsekwencji uznania, że czynności zaliczone
do bankowych w art. 11 Prawa bankowego, mogą wykonywać inne, poza bankami,
jednostki organizacyjne tylko za zezwoleniem Prezesa NBP. Chodzi mianowicie o to,
czy wykonywanie działalności gospodarczej bez zachowania warunków określonych
prawem może podlegać opłacie skarbowej od czynności cywilnoprawnych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Kompetencja Sądu Najwyższego do swoistego współudziału w rozpoznawaniu
sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, według zasad określonych w art. 391 § 1 i
§ 2 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a., polega na tym, że Sąd Najwyższy rozstrzyga
zagadnienie prawne, które wyłoniło się w tej sprawie, tj. w jej konkretnym zakresie fak-
tycznym i prawnym. To ograniczenie należało uwzględnić i dostosować rozstrzygnięcie
wynikłych w sprawie wątpliwości prawnych do konkretnych okoliczności tej sprawy, w
której chodzi o ocenę legalności obciążenia opłatami skarbowymi spółki prawa
handlowego, która w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej,
udzielała w celach zarobkowych pożyczek pieniężnych, ale nie dysponowała w tym
zakresie zezwoleniem na wykonywanie czynności bankowych.
Przechodząc, do meritum przedstawionego zagadnienia, zgodzić się trzeba z
Naczelnym Sądem Administracyjnym, że jego istota tkwi w przepisach powołanej usta-
wy - Prawo bankowe, a ściślej sprowadza się do pytania, czy działalność gospodarcza
w zakresie udzielania pożyczek dozwolona jest na zasadzie - jak to określił Naczelny
Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego postanowienia - wolności gospodarczej,
czy też podlega reglamentacji przewidzianej w Prawie bankowym dla czynności
bankowych.
Wspomniana "wolność gospodarcza" została zadeklarowana w art. 1 ustawy z
dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.),
stanowiącym, że podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i
dozwolone każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych
przepisami prawa. Dla ustalenia granic wolności działalności gospodarczej konieczne
jest więc odniesienie konkretnego stanu faktycznego do odpowiadających mu uregulo-
wań prawnych, bo ostatecznie - jak to wynika z art. 4 powołanej ustawy - podmioty
gospodarcze mogą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonywać czyn-
ności oraz działań, które nie są przez prawo zabronione. Istotne jest także zawarte w
art. 10 pkt 4 ustawy o działalności gospodarczej zastrzeżenie, że odrębne ustawy mogą
wprowadzać wymóg uzyskania zezwolenia na niektóre rodzaje działalności. Czy więc
działalność gospodarcza, o którą w sprawie chodzi,podlega warunkom określonym w
Prawie bankowym ?
Przepis art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa bankowego ustala w sposób nie budzący wąt-
pliwości, iż udzielanie i zaciąganie kredytów i pożyczek pieniężnych należy do
czynności bankowych. Z kolei, zgodnie z art. 11 ust. 2 Prawa bankowego, do doko-
nywania czynności bankowych wymienionych w art. 1 (a więc także tych, o które chodzi
w sprawie), są uprawnione banki z dodatkowymi zastrzeżeniami, które co do banków
będą określone w ich statutach, a co do innych podmiotów wynikają m.in. z przepisu art.
11 ust. 5 tego Prawa. Ten ostatnio powołany przepis stanowi, że czynności bankowe, tj.
te które w zasadzie - jak to wyżej wskazano - należą do banków mogą być wykonywane
także przez jednostki organizacyjne nie będące bankami, jeżeli zostały do tego
uprawnione na podstawie ustawy. Tak więc z tych uregulowań wynika, że obejmują one
wykonywanie działalności w zakresie udzielania i zaciągania kredytów i pożyczek
pieniężnych nie tylko przez banki, ale także przez inne jednostki organizacyjne, z tym,
że te ostatnie muszą mieć dodatkowo przewidzianą w ustawie podstawę
upoważniającą. Taką podstawę stanowi przede wszystkim regulacja zawarta
bezpośrednio w ustawie Prawo bankowe, w jej art. 111. Nie może być natomiast uznany
za ustawę uprawniającą do dokonywania czynności bankowych kodeks cywilny w jego
przepisach dotyczących pożyczki, gdyż nie mają one ani podmiotowych, ani
przedmiotowych cech regulacji, do której odsyła art. 11 ust. 5 Prawa bankowego. W tym
przepisie odsyła się do przepisów ustawowych, które ustalają uprawnienie dla jednostek
organizacyjnych nie będących bankami do dokonywania czynności bankowych.
Natomiast wspomniane przepisy kodeksu cywilnego adresowane są do wszystkich
podmiotów prawa cywilnego i regulują umowę pożyczki a nie działalność gospodarczą
w zakresie udzielania i zaciągania kredytów i pożyczek pieniężnych.
W tej sytuacji przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny wątpliwości
powinny być rozwiązywane zgodnie z reglamentacją czynności bankowych określoną w
ustawie Prawo bankowe i w konsekwencji należy przyjąć, iż wykonywanie czynności
bankowych przez spółki prawa handlowego może następować wyłącznie za zez-
woleniem Prezesa Narodowego Banku Polskiego wydanym według zasad i w trybie
określonym w art. 111 Prawa bankowego. Powołane wyżej przepisy Prawa bankowego
wyrażają bowiem intencję ustawodawcy ażeby wykonywanie wszelkich czynności
bankowych zostało poddane szczególnemu reżimowi prawnemu, w tym
rejestracyjno-koncesyjnemu, połączonemu ze sprawowaniem określonej kontroli i
nadzoru.
Stosownie do art. 111 ust. 1 i 2 Prawa bankowego Prezes Narodowego Banku
Polskiego w porozumieniu z Ministrem Finansów może udzielać spółce prawa handlo-
wego zezwolenia na wykonywanie niektórych czynności bankowych, z wyłączeniem
jednakże przyjmowania wkładów oszczędnościowych i lokat terminowych, emitowania
papierów wartościowych i wydawania gwarancji bankowych. W zezwoleniu tym ponadto
muszą być określone szczegółowo warunki wykonywania dopuszczonych nim
czynności bankowych. Regulacja ta wskazuje wyraźnie, że wykonywanie każdej z
czynności bankowych, w tym tych, o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa
bankowego powinno być poddane szczegółowemu określeniu, co jest uzasadnione
działaniem w obszarze, w zasadzie należącym do banków, których tworzenie,
organizacja i działalność poddana jest szczególnej reglamentacji prawnej. Z tego
powodu ustawa w art. 111 ust. 3 przewiduje wydanie przepisów określających tryb
wykonywania nadzoru nad realizacją czynności bankowych dopuszczonych na pods-
tawie zezwolenia jednostkom organizacyjnym nie będącym bankami.
Z przedstawionym wyżej kierunkiem interpretacji przepisów Prawa bankowego
nie pozostaje w sprzeczności powołana przez Naczelny Sąd Administracyjny, uchwała
Sądu Najwyższego z dnia 2 lutego 1994 r., III CZP 183/93 (OSNCP 1994 z. 6 poz. 137)
stwierdzająca, że: "Celem fundacji ustanowionej przez przedsiębiorstwo państwowe
może być udzielanie pracownikom tego przedsiębiorstwa oprocentowanych pożyczek
na zakup materiałów w spółce, mającej wykupić lub wydzierżawić to przedsiębiorstwo
lub w spółkach powstałych w wyniku restrukturyzacji innych, określonych rodzajowo
jednostek". W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wyjaśnił, że brak podstaw do
kwalifikowania działalności określonej fundacji, o której w tej uchwale mowa, na gruncie
Prawa bankowego, wynika ze szczególnych warunków i celów tej działalności nie
nakierowanej na osiąganie zysku, ale związanej ściśle z prywatyzacyjnym
przekształceniem określonego przedsiębiorstwa i działalnością ograniczoną do kręgu
pracowników tego przekształconego przedsiębiorstwa.
Jeżeli chodzi o niewydanie przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego w
porozumieniu z Ministrem Finansów zarządzenia określającego tryb wydawania
zezwoleń, o których mowa w art. 111 ust. 1 Prawa bankowego, to trzeba stwierdzić, że
zawarte w art. 111 ust. 3 upoważnienie należy rozumieć nie tylko jako kompetencyjne
uprawnienie, ale i jako obowiązek zrealizowania wyrażonej w tym przepisie społecznej i
gospodarczej potrzeby. Zwlekanie z wykonaniem tak ustanowionego obowiązku przez
zobowiązany do tego przez ustawę organ nie jest właściwe i powoduje istotne
negatywne następstwa, godzi bowiem w uprawnienia podmiotów gospodarczych, które
nie mogą uzyskać wymaganego prawem zezwolenia na wykonywanie niektórych
czynności bankowych z powodu braku przepisów regulujących zasady i tryb udzielania
takich zezwoleń.
Ponadto - jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny - obserwuje się w prak-
tyce działalność różnych jednostek usługowych w rozważanym zakresie, z pominięciem
wymaganych warunków i bez wykonywania założonego przez ustawodawcę systemu
nadzoru. Negatywna ocena powstrzymania się od wydania przepisów wykonawczych
(co godzi w spójność systemu prawnego), nie stwarza jednakże w rozważanym
zagadnieniu luki prawnej, uzasadniającej jej wypełnienie w indywidualnych aktach
stosowania prawa. Według bowiem zasadniczego uregulowania ustawowego, nie jest
dopuszczalne prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie czynności bankowych
przez jednostki organizacyjne nie będące bankami, bez wymaganego zezwolenia
właściwego organu.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w obecnej sytuacji spółka prawa
handlowego, która prowadziła w 1991-1992 r. działalność gospodarczą w zakresie
udzielania pożyczek pieniężnych, bez koniecznego w tym zakresie zezwolenia
właściwego organu, czyniła to z naruszeniem prawa, co pozbawiało ją uprawnienia
przewidzianego w § 68 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26
czerwca 1992 r. w sprawie opłaty skarbowej (Dz. U. Nr 53, poz. 253), a poprzednio w §
67 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 października 1991 r. w
sprawie opłaty skarbowej (Dz. U. Nr 90, poz. 405). Stosownie bowiem do tych przepi-
sów zwolnienie od opłaty skarbowej od umowy pożyczki przysługuje w stosunku do
pożyczek udzielanych przez podmioty gospodarcze prowadzące działalność w zakresie
kredytowania oraz udzielania pożyczek. Nie budzi wątpliwości pogląd wyrażony w
sprawie przez organy skarbowe obu instancji, że w powołanym przepisie chodzi wyłącz-
nie o legalną działalność gospodarczą w zakresie kredytowania oraz udzielania
pożyczek. Ujmując to od strony podmiotowej należy stwierdzić, że za podmiot gospo-
darczy prowadzący działalność w zakresie kredytowania albo udzielania pożyczek w
rozumieniu wskazanych przepisów o opłacie skarbowej nie może być uznana spółka
prawa handlowego, nie będąca bankiem i nie mająca zezwolenia na wykonywanie
takich czynności bankowych, wydanego na zasadach określonych w art. 111 Prawa
bankowego. W konsekwencji braku podstaw do zwolnienia od opłaty skarbowej od
umowy pożyczki, powinny być zastosowane przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r.
o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 4, poz. 23 ze zm.), zwłaszcza jej art. 1 ust. 1 pkt 2 lit. c i
art. 4 oraz odpowiednie przepisy ww. rozporządzeń, według których cywilnoprawne
umowy pożyczki podlegają opłacie skarbowej w określonej wysokości.
Z powyższych przyczyn, Sąd Najwyższy na zasadzie art. 391 k.p.c. w związku z
art. 211 k.p.a. rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w sentencji uchwały.

========================================