Uchwała SN - III AZP 33/95
Izba:Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
Sygnatura:III AZP 33/95
Typ:Uchwała SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1996/16/216
Prawo Pracy 1996/5/35
Data wydania:1996-02-08

Uchwała z dnia 8 lutego 1996 r.
III AZP 33/95


Przewodniczący SSN: Adam Józefowicz, Sędziowie SN:
Andrzej Kijowski, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski
(sprawozdawca), Andrzej Wróbel,


Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara
Grudzieckiego, w sprawie ze skargi Gminy i Miasta O. na
rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia 12 kwietnia 1995
r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady
Miejskiej w O. w sprawie przyznania i ustalenia sołtysom
ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdu do siedziby gminy, po
rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 8 lutego 1996 r. za-
gadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Ad-
ministracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu postanowieniem
z dnia 4 sierpnia 1995 r., [...] do rozstrzygnięcia w trybie
art. 391 k.p.c. w związku z art.211 k.p.a.


Czy rada gminy może w oparciu o art. 40 ust. 2 pkt 1 i
art.48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) w drodze
przepisów statutowych przyznać sołtysom prawo do zwrotu
kosztów przejazdu i diet w sprawach związanych z pełnioną
przez nich funkcją ?


p o d j ą ł następującą uchwałę:


Rada gminy może w drodze przepisów statutowych przyznać
sołtysom prawo do zwrotu kosztów przejazdu i diet w sprawach
związanych z pełnioną przez nich funkcją.

U z a s a d n i e n i e


Zagadnienie prawne przekazane Sądowi Najwyższemu do
rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek
Zamiejscowy we Wrocławiu powstało na tle następującego stanu
faktycznego:

Burmistrz Gminy i Miasta O. zaskarżył do Naczelnego Sądu
Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu
rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody O. z dnia 12 kwietnia 1995
r. [...], którym stwierdzona została nieważność uchwały [...]
Rady Miejskiej z dnia 27 marca 1995 r. w sprawie przyznania i
ustalenia sołtysom ryczałtu na pokrycie kosztów dojazdów do
siedziby gminy.

Wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie nadzorcze na
poglądzie, że przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) nie
przewidują możliwości przyznawania sołtysom w drodze przepisów
gminnych zwrotu kosztów przejazdów w sprawach związanych ze
sprawowaną przez nich funkcją. Powołana ustawa w art. 25 ust.
4 i 5 prawo do zwrotu kosztów podróży służbowych przyznaje
wyłącznie radnym i członkom komisji spoza rady i wobec tej
regulacji rada gminy nie jest upoważniona do rozszerzenia
wspomnianego uprawnienia na inne, pełniące funkcje samorządowe
osoby, które nie są pracownikami gminy.

Natomiast zdaniem organów gminy sołtys jako przeds-
tawiciel sołectwa wykonuje swoje funkcje bezpłatnie, co jednak
nie oznacza, by miał być zobowiązany do osobistego ponoszenia
kosztów z tym związanych, a w szczególności ponosić koszty
przejazdów służbowych.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu
Administracyjnego wyrażony został pogląd, że sołtysom nie
przysługują ani diety ani zwrot kosztów podróży w razie
wykonywania zadań sołectwa poza jego siedzibą, gdyż przepisy
ustawy o samorządzie terytorialnym nie stwarzają do tego
podstawy prawnej (wyroki NSA z 3 stycznia 1995 r., II SA
1825/94 i z dnia 10 marca 1995 r., II SA 138/95 oraz w sprawie
SA/Ł 34/93).

Pogląd ten jednak, zdaniem składu NSA przedstawiającego
zagadnienie prawne, może budzić istotne wątpliwości.

NSA stwierdza, iż prawo do zwrotu kosztów podróży
służbowych pracowników pomimo braku szczegółowego uregulowania
w kodeksie pracy należy do nie kwestionowanych praw
pracowniczych. Uprawnienie to unormowane zostało zasadniczo w
pragmatykach pracowników państwowych i samorządowych (art. 26
ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach
urzędów państwowych - Dz. U. Nr 31, poz. 214) i art. 22 ustawy
z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych - Dz. U.
Nr 21, poz. 124), a mimo to stosowane jest powszechnie do
wszystkich osób zatrudnionych tak na podstawie powołania i
mianowania, jak również na podstawie umowy o pracę poza
urzędami i instytucjami państwowymi i samorządowymi.

Na podstawie przepisów kodeksu cywilnego ewentualną
wypłatę przez gminę sołtysom poniesionych przez nich kosztów
podróży służbowych, nawet przy braku uchwały rady gminy,
należałoby ocenić co najmniej jako spełnienie świadczenia czy-
niącego zadość zasadom współżycia społecznego [...] (art. 411
pkt 2 k.c.).

NSA zwraca też uwagę, iż przed wejściem w życie ustawy z
dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr
16, poz. 95 ze zm.) sołtysi otrzymywali zwrot kosztów podróży
służbowych na podstawie § 6 ust. 2 uchwały Nr 154 Rady Mi-
nistrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie praw i obowiązków
sołtysów w realizacji zadań z zakresu administracji państwowej
(M.P. Nr 35, poz. 295), a wcześniej na podstawie § 12 ust. 5
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 1972 r. w
sprawie zasad i trybu wyboru, zakresu działania oraz obo-
wiązków i praw sołtysa i podsołtysa (Dz. U. Nr 49, poz. 319 ze
zm.). Właściwość Rady Ministrów do regulowania praw i
obowiązków sołtysów uzasadniona była ówczesną centralizacją
władzy oraz administracji państwowej i tylko szczątkowym, a
później ograniczonym zakresem utrzymania instytucji samorządu
mieszkańców.

Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.)
stanowi o jednostkach pomocniczych gminy, sołectwach oraz
dzielnicach i osiedlach miejskich wyłącznie w art. 5 ust. 1 do
3, art. 35 do 37, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 48. Nie normuje
w ogóle struktur organizacyjnych sołectw i dzielnic (osiedli),
ich zadań i uprawnień, w tym także praw i obowiązków sołtysa.

Z mocy art. 5 ust. 2 i 3, art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt
1 ustawy o samorządzie terytorialnym rada gminy tworzy
jednostki pomocnicze (sołectwa, dzielnice i osiedla) oraz
określa ich organizację i zakres działania w drodze przepisów
statutowych. Sprawa organów jednostek pomocniczych, a więc
również sprawa określenia praw i obowiązków sołtysów pod
rządem ustawy o samorządzie terytorialnym jest zatem sprawą
własną gminy.

W tej sytuacji - zdaniem NSA - nie można bronić poglądu,
że przyznawanie przez radę gminy sołtysom prawa do zwrotu
kosztów podróży pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującymi
ustawami, bądź wkraczałoby w materię zastrzeżoną do
wyłączności ustawowej.


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Należy podzielić przedstawioną wyżej sugestię NSA-Ośrodka
Zamiejscowego we Wrocławiu, iż przyznanie sołtysom prawa do
zwrotu kosztów podróży nie stoi w sprzeczności z
obowiązującymi przepisami prawa ani też nie wkracza w materię
zastrzeżoną dla wyłączności ustawowej. Pogląd, iż jeśli obo-
wiązujące prawo nie przewiduje expressis verbis uprawnienia
rady do uregulowania tej kwestii mocą wydawanych przez nią
przepisów statutowych, oznacza ustawowy zakaz podejmowania
przez radę uchwał w tym zakresie, nie odpowiada fundamentalnym
zasadom ustawy o samorządzie terytorialnym.

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 i 3 tej ustawy gmina
wykonuje powierzone jej zadania w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność, a jej samodzielność (czego dowodzi również
niniejsza sprawa) podlega ochronie sądowej. Zgodnie z wyrażo-
nym wcześniej przez Sąd Najwyższy poglądem (postanowienie SN z
dnia 14 marca 1991 r., III ARN 3/91 "Wspólnota" 1992 nr 11 s.
16) oznacza to m.in., iż samodzielność gminy rozumieć należy
także jako uprawnienie do stanowienia przepisów dotyczących
zasad zarządu mieniem gminy. Art. 6 ustawy ustanawia zasadę
ogólnej kompetencji gminy do rozstrzygania spraw publicznych o
znaczeniu lokalnym, chyba, że ustawy stanowią inaczej (co w
niniejszej sprawie - jak trafnie wywodzi NSA - nie ma
miejsca). W art. 35 ustawa stanowi też, iż organizację i
zakres działania sołectwa (...) określa właściwa rada gminy
odrębnym statutem. Oznacza to, że również zagadnienia związane
z finansowaniem działań sołtysa i rady sołeckiej należą do
właściwości organów gminy, która - z woli ustawodawcy -
rozstrzyga o nich w sposób samodzielny, a granicą tej
samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzyg-
nięcie co do istoty inne, niż tego wymaga obowiązujący
przepis. W tym jednak przypadku tego rodzaju sprzeczność nie
zachodzi. Słusznie zwraca NSA uwagę na okoliczność, iż z
obecnie obowiązujących regulacji prawnych zostały wyelimino-
wane przepisy ustanawiające właściwość organów centralnych do
regulowania praw i obowiązków sołtysów, a także do
rekompensowania im kosztów podróży. Nie oznacza to jednak
wcale, iż podjęcie przez rady uchwały co do zwrotu takich
kosztów powinno być obecnie traktowane jako naruszenie prawa,
lecz wręcz przeciwnie - że wyraźną intencją ustawodawcy było
pozostawienie tej sprawy do rozstrzygnięcia organom gminy.
Uregulowanie przez ustawę o samorządzie terytorialnym
uprawnień radnych i członków komisji co do zwrotu kosztów
podróży (art. 75 ust. 4 i 5) nie oznacza zatem ustawowego
zakazu podjęcia przez radę uchwały co do ich zwracania
sołtysom, oznacza tylko to, że rada nie może odmówić zwrotu
tych kosztów radnym i członkom komisji i że jej uprawnienie co
do swobodnego uregulowania tej kwestii zostało przez
ustawodawcę wyłączone.

W tej sytuacji Sąd Najwyższy postanowił podjąć uchwałę,
jak w sentencji.
=======================================
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IA] III AZP 1/02   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2003/12/282 Monitor Podatkowy 2003/6/32-34 Orzecznictwo Sądów Polskich 2003/11/612 Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 2003/6/522
2002-05-15 
[IA] III AZP 4/96   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/4/42
1996-07-05 
[IA] III AZP 3/96   Uchwała siedmiu sędziów SN
Prawo Pracy 1996/12/33 Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/5/60 Orzecznictwo Sądów Polskich 1997/5/257-261
1996-10-22 
[IA] III AZP 2/96   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/1/1 Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1997/5/510 - 515
1996-09-26 
[IA] III AZP 1/96   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1996/21/312
1996-04-03 
  • Adres publikacyjny: