Uchwała z dnia 25 stycznia 1996 r.
III AZP 32/95

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski
(sprawozdawca), Andrzej Kijowski, Janusz Łętowski, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie
ze skargi Marianny D. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób
Represjonowanych z dnia 23 kwietnia 1993 r., [...] w przedmiocie pozbawienia
uprawnień kombatanckich, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 25 stycznia
1996 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w
Warszawie postanowieniem z dnia 29 maja 1995 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie art.
391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.

Czy można na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4
lit. a i art. 25 ust. 2 pkt 2 i w związku z art. 22 ust. 1 oraz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 24
stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji
wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75 z późniejszymi zmianami)
pozbawić wdowę (wdowca) uprawnień kombatanckich przyznanych pod rządami
przepisów poprzednio obowiązujących, w sytuacji gdy do małżonka, gdyby żył, miałyby
zastosowanie przepisy art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 21 ust. 2 pkt. 4 lit. a i art.
25 ust. 2 pkt 2 powołanej wyżej ustawy ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 25 ust. 4 i ust. 5 ustawy z
dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących
ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75 ze zm.)
można pozbawić uprawnień określonych w art. 20 ust. 2 w związku z ust. 3 tej
ustawy, wdowy lub wdowców - emerytów lub rencistów pozostałych po osobach,
które uzyskałyby uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w
latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie
władzy ludowej".



U z a s a d n i e n i e

Mariannie D. przyznano na podstawie orzeczenia Komisji Weryfikacyjnej Za-
rządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację z dnia 16 listopada
1987 r. prawo przynależności do tej organizacji w charakterze członka podopiecznego
ze względu na to, że jej zmarły mąż brał udział w walce zbrojnej z reakcyjnym
podziemiem.
Decyzją z dnia 23 kwietnia 1993 r., [...], Kierownik Urzędu do Spraw Komba-
tantów i Osób Represjonowanych na podstawie art. 22 ust. 1 w związku z art. 21 ust. 1
oraz art. 20 ust. 3 i art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach
oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego
(Dz. U. Nr 17, poz. 75 ze zm.) pozbawił Mariannę D. uprawnień kombatanckich. W
uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że uprawnienia kombatanckie zostały Mariannie D.
przyznane po zmarłym mężu, który posiadał takie uprawnienia na podstawie
zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych, [...] z dnia 19
października 1987 r., stwierdzającego, że był zatrudniony w organach Służby Bez-
pieczeństwa od dnia 1 października 1947 r. do 31 października 1968 r. w charakterze
funkcjonariusza, a w okresie od 1 października 1947 r. do 31 grudnia 1947 r. brał udział
w walce z "bandami i reakcyjnym podziemiem". Zdaniem organu orzekającego
powołane przepisy stanowią podstawę pozbawienia uprawnień kombatanckich
Marianny D., gdyż jej zmarły mąż gdyby żył, byłby pozbawiony uprawnień kombatanc-
kich zgodnie z tymi przepisami.
Decyzję tę Marianna D. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego,
wnosząc o przyznanie jej uprawnień kombatanckich i stwierdzając, że jej zmarły mąż
brał także udział w walce z Niemcami w okresie od 1944 r. do 1946 r. Okoliczności tej
poprzednio nie podnosiła, gdyż oświadczono jej w momencie podjęcia starań o
uzyskanie uprawnień, że jest to niepotrzebne.
Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Sądowi Najwyższemu rozpatrywane
zagadnienie prawne podnosząc, że w jego orzecznictwie wystąpiła rozbieżność w
zakresie rozstrzygania spraw dotyczących przyznawania wdowom lub wdowcom -
emerytom i rencistom pozostałym po kombatantach, uprawnień o których mowa w art.
20 ust. 2 ustawy o kombatantach. Przeważa pogląd, że art. 22 ust. 1 lub art. 25 ust. 2
pkt 2 tej ustawy mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania uprawnień z art. 20
ust. 3 tejże ustawy wdowie po osobie, która miała przyznane uprawnienia kombatanckie
wyłącznie za "walkę zbrojną o utrwalanie władzy ludowej". W szczególności w
orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedziano pogląd, że do przyz-
nania uprawnień przysługujących wdowom pozostałym po kombatantach niezbędne jest
ustalenie, że zmarły kombatant zachowałby uprawnienia w świetle przepisów ustawy
(wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 1994 r., SA/Lu 729/93;
z dnia 23 marca 1994 r., SA/P 131/93; z dnia 13 maja 1993 r., SA/Ka 1783/92; z dnia
22 kwietnia 1994 r., SA/Wr 1797/92, z dnia 7 listopada 1994 r., V SA 339/93 i z dnia 15
października 1993 r., SA/Wr 1874/94 - nie publikowane).
Jednakże w wyroku z dnia 8 lutego 1995 r., SA/Wr 1891/94 (nie publikowany),
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że o ile zmarły małżonek posiadał uprawnienia
kombatanckie, to obowiązkiem organu jest tylko wydanie potwierdzenia tych uprawnień,
skoro stanowią one uprawnienia pochodne od istniejących. Odmowa przyznania takich
uprawnień może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy wcześniej zmarły współmałżonek
nie uzyskał uprawnień kombatanckich lub zachodzą podstawy wymienione w art. 21 ust.
2 ustawy o kombatantach.
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w uzasadnieniu przedstawionego za-
gadnienia prawnego, że uprawnienia wymienione w art. 20 ust. 2 ustawy o kombatan-
tach przysługują także wdowom po zmarłych kombatantach. Zaświadczenia pot-
wierdzające te uprawnienia wydaje Urząd do Spraw Kombatantów na podstawie udo-
kumentowanego wniosku zainteresowanego (art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o kombatantach).
Przepis art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach stanowi, że Kierownik Urzędu orzeka o
spełnieniu warunków, o których mowa w art. 21 ustawy. Przepis ten dotyczy osób
posiadających uprawnienia pierwotne, a nie pochodne. Przepis art. 20 ust. 3 ustawy o
kombatantach nie zawiera żadnych warunków, od spełnienia których zależy przyznanie
uprawnień pochodnych, ani nie odnosi się do art. 25 ust. 2 ustawy, dotyczącego
pozbawienia uprawnień kombatanckich.
Istnieje wątpliwość w przedmiocie rozumienia sformułowania użytego w art. 22
ust. 2 ustawy o kombatantach, iż orzekanie następuje "w trybie, o którym mowa w art.
22 ust. 1". W szczególności wątpliwość budzi, czy oznacza to, że Kierownik Urzędu
może badać w odniesieniu do osoby zmarłej spełnienie warunków z art. 21 ustawy, czy
też pojęcie "tryb" oznacza jedynie procedurę wydawania zaświadczeń. Wątpliwości te
wzmaga to, że ani przepis art. 22 ust. 2 ani przepis art. 20 ust. 3 ustawy o
kombatantach nie zawierają odesłania do art. 25 ust. 2 tej ustawy. Nie ma natomiast
wątpliwości, że osoby zmarłej nie można pozbawić uprawnień kombatanckich. Przyję-
cie, że sformułowanie "w trybie, o którym mowa w ust. 1", użyte w art. 22 ust. 2 ustawy
o kombatantach, odnosi się do warunków wymienionych w art. 21 tej ustawy
prowadziłoby do wniosku, że Kierownik Urzędu mógłby odmówić przyznania uprawnień
wdowom, jeżeli ich zmarłym małżonkom nie przysługiwałoby uprawnienie z uwagi na
okoliczności wymienione w art. 21 ust. 2 pkt 1-6 omawianej ustawy.
Natomiast powstaje wątpliwość czy Kierownik Urzędu mógłby odmówić przyz-
nania uprawnień wdowom, których małżonkowie uzyskali uprawnienia kombatanckie
wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o
ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", ponieważ uprawnienie to nie jest objęte
klauzulą z art. 21 ust. 1 ustawy. Problem dotyczy bowiem uprawnień o charakterze
pochodnym, a przepisy przejściowe i końcowe ustawy o kombatantach tej kwestii nie
rozwiązują. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego całościowa analiza ustawy o
kombatantach przemawia za przyjęciem poglądu, że przy uprawnieniach pochodnych
niezbędnym jest ustalenie, iż zmarły kombatant w świetle tej ustawy zachowałby
uprawnienia kombatanckie.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy skonkretyzować przedmiot przedstawionego za-
gadnienia prawnego, gdyż jako zagadnienie przedstawione w rozpoznawanej sprawie
musi ono ściśle odnosić się do jej stanu faktycznego. Podkreślenia wymaga, że
przesłanką pozbawienia Marianny D. uprawnień był w rzeczywistości fakt, że jej zmarły
mąż nabyłby uprawnienia kombatanckie wyłącznie w związku z uczestnictwem w
walkach o utrwalanie władzy ludowej. Wprawdzie organ orzekający powołał się w swojej
decyzji także na przepis art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o kombatantach, czyli na fakt
zatrudnienia zmarłego męża wnioskodawczyni w aparacie bezpieczeństwa publicznego,
ale uczynił to jedynie dodatkowo. Słusznie więc Naczelny Sąd Administracyjny
ogranicza zagadnienie do wątpliwości, czy można pozbawić uprawnień kombatanckich
osobę, której pochodne uprawnienia pochodzą od zmarłego męża, który te uprawnienia
nabyłby wyłącznie jako uczestnik walk o utrwalanie władzy ludowej. W konsekwencji
tego należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie występuje w istocie problem
stosowania art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach ani poprzez art. 22 ust. 1 w
związku z art. 22 ust. 2 tej ustawy (które to zresztą przepisy dotyczą nabycia uprawnień,
a nie ich pozbawiania) ani poprzez art. 25 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. W konsekwencji traci
na znaczeniu wykładnia użytego w art. 22 ust. 2 ustawy o kombatantach zwrotu, że
zaświadczenia potwierdzające uprawnienia dla wdów po kombatantach wydawane są
"w trybie, o którym mowa w ust. 1", a więc tak jak dla spełniania warunków dla
kombatantów z art. 21 ustawy (w szczególności w zakresie przesłanek negatywnych z
ust. 2).
Należy także podkreślić, że zmarły małżonek Marianny D. przed swoją śmiercią
nie miał ustalonych uprawnień kombatanckich (w każdym razie nie wynika to z akt
sprawy). Zainteresowana uzyskała status członka podopiecznego dopiero po śmierci
swojego męża. Tym samym nie można twierdzić, że zaświadczenie jej wydane było
wyłącznie potwierdzeniem istniejących już uprawnień. Wobec tego należy uznać, że
wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia nie mają wprost odniesienia
do stanu faktycznego niniejszej sprawy, co dotyczy w szczególności wyroku z dnia 8
lutego 1995 r., SA/Wr 1891/94. Nie oznacza to oczywiście, że w sprawie nie występuje
zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny
słusznie wywiódł te wątpliwości, a przedstawione rozbieżności orzecznictwa pośrednio
je potwierdzają.
Zgodnie z art. 20 ust. 2 omawianej ustawy kombatantom i innym osobom
uprawnionym - emerytom, rencistom i inwalidom przysługuje:
1) ulga taryfowa w wysokości 50% przy przejazdach koleją i autobusami krajowej
komunikacji samochodowej,
2) zwolnienie z abonamentowych opłat telewizyjnych i radiowych, z opłat za 20
telefonicznych jednostek licznikowych miesięcznie oraz 50% ulga za abonament
telefoniczny,
3) ryczałt energetyczny w wysokości 50% taryfowych opłat za korzystanie z
energii elektrycznej, gazowej i cieplnej na cele domowe, obliczony na podstawie norm
ilościowych ustalonych przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób
Represjonowanych.
Uprawnienia te przysługują również wdowom lub wdowcom - emerytom i ren-
cistom pozostałym po kombatantach i innych osobach uprawnionych (art. 20 ust. 3). O
takie właśnie uprawnienia chodzi w przedmiotowej sprawie.
Według art. 22 ust. 1 omawianej ustawy o spełnieniu warunków, o których mowa
w art. 21, orzeka Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
lub powołani przez niego pełnomocnicy na podstawie udokumentowanego wniosku
zainteresowanej osoby oraz rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego
rodzaju działalności kombatanckiej lub represji.
W takim trybie wydawane są też zaświadczenia potwierdzające uprawnienia
osób, o których mowa w art. 20 ust. 3 (wdowom po zmarłych kombatantach), z tym że w
przypadku gdy zmarły małżonek (małżonka) posiadał potwierdzone uprawnienia,
rekomendacja nie jest wymagana (art. 22 ust. 2).
Jak wyżej zaznaczono przepisy te nie mogą mieć w sprawie bezpośredniego
zastosowania, gdyż dotyczą one nabycia uprawnień, a nie ich pozbawienia.
Pozbawienia uprawnień kombatanckich dotyczy przepis art. 25 ustawy. Zgodnie
z jego treścią osoby, które uzyskały uprawnienia kombatanckie na podstawie dotych-
czasowych przepisów, zachowują te uprawnienia. Jednakże pozbawia się uprawnień
kombatanckich osoby:
1) wymienione w art. 21 w ust. 2:
a) w pkt 1, 3 i 4,
b) w pkt 2, 5 i 6, jeżeli w wyniku postępowania weryfikacyjnego wykazano im
czyny, o których mowa w tych przepisach (art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o kombatantach).
Przepis ten nie mógł być podstawą pozbawienia uprawnień zainteresowanej, gdyż
(pomijając kwestię, że dotyczy on kombatantów, a nie wdów pozostałych po
kombatantach) rzeczywistą przesłanką pozbawienia uprawnień zainteresowanej nie
było stwierdzenie zaistnienia okoliczności wymienionych w art. 21 ust. 2 ustawy
względem jej zmarłego męża.
Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach pozbawia się uprawnień
kombatanckich także osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały up-
rawnienia wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczes-
tników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej". Podkreślenia wymaga, że
pozbawienie uprawnień jest w takiej sytuacji obligatoryjne i nie zależy w żadnym stopniu
od uznania organu (decyzja związana). Gdyby więc zmarły mąż zainteresowanej po
wejściu w życie ustawy o kombatantach wniósł o uzyskanie uprawnień wyłącznie w
oparciu o "uczestniczenie w walkach o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", to
uprawnień tych nie uzyskałby, gdyż nie spełnia pozytywnych przesłanek ustawy. Gdyby
na takiej podstawie uzyskał uprawnienia przed wejściem w życie ustawy, to byłby ich
pozbawiony z mocy jej art. 25 ust. 2 pkt 2.
Słusznie Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że przepis art. 25 ust. 2 pkt 2
ustawy o kombatantach dotyczy wprost pozbawiania uprawnień kombatantów i innych
osób uprawnionych, a nie wdów po nich. Jednakże, co jest w sprawie najważniejsze,
słusznie podkreśla, że uprawnienia wdów po kombatantach nie mają pierwotnego
charakteru. Są to uprawnienia pochodne, a więc zależą od istnienia uprawnień
pierwotnych i braku przesłanek do pozbawienia tychże uprawnień pierwotnych. Z istoty
praw pochodnych wynika, że nie mogą one istnieć bez uprawnień pierwotnych, przy
czym należy to rozumieć nie tylko w tym znaczeniu, że samo prawo pierwotne istnieje,
ale także w ten sposób, że nie może istnieć prawo pochodne jeżeli istnieją przesłanki
do pozbawienia prawa pierwotnego. Należy więc uznać, że jeżeli osoba, od której
wywodzi się uprawnienia pochodne byłaby pozbawiona uprawnień pierwotnych, to także
istnieją przesłanki do pozbawienia uprawnień osoby powołującej się jedynie na
uprawnienie pochodne.
Tym samym przepis art. 25 ust. 2 pkt ustawy o kombatantach należy rozumieć
nie tylko wprost, tzn. w ten sposób, że stanowi on podstawę pozbawienia uprawnień sa-
mego kombatanta, ale także w ten sposób, że daje on podstawę do pozbawienia up-
rawnień osób, które wywodzą swoje prawa wyłącznie z istnienia jego uprawnień.
Istnienie stanu, w którym sam kombatant byłby pozbawiony uprawnień ze względu na
to, że wyłączną podstawą ich nabycia było "uczestniczenie w walkach o utrwalenie
władzy ludowej", daje więc także podstawę do pozbawienia uprawnień wdowy po takim
kombatancie, jako korzystającej z prawa pochodnego.
Wniosek taki należy wyprowadzić także z funkcjonalnej i systemowej wykładni
całokształtu przepisów ustawy o kombatantach. W szczególności z preambuły tej us-
tawy wynika, że jest ona wyrazem uznania szczególnych zasług dla Polski tych wszys-
tkich obywateli, którzy walczyli o suwerenność i niepodległość Ojczyzny. Przyznane tą
ustawą uprawnienia mają więc charakter szczególnych przywilejów nadanych osobom,
których działalność uznana została za wyjątkową zasługę dla Ojczyzny. Wynika z tego
oczywisty wniosek, że szczególne przywileje nie powinny być przyznane osobom, które
nie spełniają przesłanek ustawy, a powinny być ich pozbawione osoby, których
działalność ustawa ocenia negatywnie z punktu widzenia celów jakie realizuje.
Podkreślenia wymaga, że pozbawienie uprawnień kombatanckich nie jest oznaką
dyskryminacji, lecz odmową przyznania szczególnych przywilejów, czyli powrotem do
statusu "zwykłego obywatela" (por. art. 26 ustawy o kombatantach, czy uzasadnienia
uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 1992 r., II UZP 7/91,
OSNCP 1992 z. 10 poz. 174 i wyroku z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 9/95,
OSNAPiUS 1995 nr 20 poz. 244). Rozumowanie to musi dotyczyć także osób powołują-
cych się na uprawnienia pochodne.
Powyższa wykładnia prowadzi do podjęcia uchwały jak w sentencji.
Podkreślić można dodatkowo, że zainteresowana w skardze powołuje się na
nowe okoliczności, tj. uczestniczenie przez jej zmarłego męża "w walkach z Niemcami",
które nie były podstawą przyznania jej uprawnień i nie są przedmiotem rozpoznania w
ramach przedstawionego zagadnienia prawnego. Okoliczności te powinny być
przedmiotem rozpoznania w stosownym trybie z zachowaniem reguł wynikających z
dotychczas wypracowanej w praktyce orzeczniczej wykładni (por. np. uchwałę składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 1993 r., II UZP 25/93, OSNCP
1994 z. 11 poz. 200; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 r., III ARN 6/95,
OSNAPiUS 1995 nr 16 poz. 199 i z dnia 6 kwietnia 1995 r., III ARN 9/95, OSNAPiUS
1995 nr 20 poz. 244 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10
września 1993 r., V SA 205/93, ONSA 1994 z. 2 poz. 83), a także ze stanu prawnego
wynikającego z obwieszczenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września
1994 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 482) o utracie mocy obowiązującej art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a
ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach.

=======================================