Uchwała z dnia 18 października 1995 r.
III AZP 29/95

Przewodniczący SSN: Janusz Łętowski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Adam
Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, w sprawie
ze skargi Jolanty M. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 stycznia 1995 r.
[...] w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z mianowania po rozpoznaniu na
posiedzeniu jawnym dnia 18 października 1995 r. zagadnienia prawnego przekazanego
przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 czerwca
1995 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.

Czy wobec zmiany przepisów ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach
urzędów państwowych (Dz. U. Nr 21, poz. 214 z późn. zmianami), ustawą z 2 grudnia
1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 136, poz.
704) następującej pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy z mianowania, a roz-
patrzeniem odwołania od tej decyzji, organ odwoławczy orzeka na podstawie przepisu
obowiązującego w czasie rozpatrywania odwołania, czy też przepisu obowiązującego w
czasie orzekania przez organ I instancji ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Organ odwoławczy, rozpatrując sprawę rozwiązania stosunku pracy z
mianowanym pracownikiem urzędu państwowego w sytuacji, gdy między wy-
daniem decyzji o tym rozwiązaniu a rozpatrzeniem odwołania nastąpiła zmiana
art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów
państwowych (Dz.U. Nr 31, poz. 214 ze zm.), orzeka na podstawie przepisów obo-
wiązujących w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (art. 2 ust. 3
ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów
państwowych - Dz. U. Nr 136, poz. 704).

U z a s a d n i e n i e

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art.
211 k.p.a. przedstawił w dniu 3 czerwca 1995 r. Sądowi Najwyższemu do rozs-
trzygnięcia zagadnienie prawne o powołanej wyżej treści. Stan faktyczny sprawy, w toku
rozpatrywania której pojawiło się powyższe zagadnienie, przedstawiał się następująco:
Jolanta M., zatrudniona na podstawie mianowania, jako Kierownik Delegatury
Kuratorium Oświaty w L., decyzją Kuratora Oświaty w L. z 7 maja 1994 r. została zwol-
niona z pracy za wypowiedzeniem z powodu reorganizacji kuratorium, połączonej ze
zmniejszeniem stanu zatrudnienia (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach urzędów
państwowych). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Edukacji
Narodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 23 września 1994 r. uchylił tę decyzję Mi-
nistra Edukacji Narodowej ze względu na konieczność poczynienia niezbędnych ustaleń
co do tego, czy reorganizacja urzędu łączyła się ze zmniejszeniem stanu zatrudnienia.
Po uzupełnieniu dowodów Minister Edukacji Narodowej ponownie utrzymał w
mocy decyzję Kuratora Oświaty o rozwiązaniu ze skarżącą stosunku pracy. Decyzję
odwoławczą wydano 31 stycznia 1995 r., a więc po wejściu w życie ustawy z dnia 2
grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów państwowych, której zno-
welizowany art. 13 ust. 1 pkt. 2 stanowi, że rozwiązanie stosunku pracy z mianowania
może nastąpić w razie likwidacji urzędu lub jego reorganizacji, jeżeli nie jest możliwe
przeniesienie urzędnika państwowego mianowanego na inne stanowisko w tym samym
urzędzie.
Nowa wersja przepisu art. 13 ust. 1 pkt 2 nie zawiera więc wymagania zmniejszenia
stanu zatrudnienia w związku z reorganizacją urzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w takiej sytuacji należy
przede wszystkim uzyskać rozstrzygnięcie kwestii wstępnej, a mianowicie, na podstawie
jakiego przepisu (nowego czy starego) organ odwoławczy wydaje decyzję odwoławczą.
Za przyjęciem, że ma tu zastosowanie przepis znowelizowany, obowiązujący w
czasie orzekania przez organ odwoławczy, mogą przemawiać - zdaniem NSA -
następujące argumenty:
Po pierwsze, konstrukcja odwołania przewidziana w k.p.a. polega na tym, że
kompetencje do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej prze-
chodzą na organ odwoławczy. Organ odwoławczy jest zatem wyposażony w
kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy [...].
Zakres postępowania odwoławczego powinien wobec tego co najmniej odpowiadać
zakresowi postępowania przeprowadzonego w I instancji. W konsekwencji material-
noprawną podstawa decyzji odwoławczej powinien być przepis obowiązujący w czasie
jej wydania.
Drugi argument przemawiający za takim rozwiązaniem zdaje się wynikać z treści
art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach urzędów
państwowych. Według tego przepisu stosunki pracy z mianowania powstałe przed
dniem wejścia w życie ustawy mogą być rozwiązane na zasadach określonych w tej
znowelizowanej ustawie. Jeżeli za ostateczną decyzję o rozwiązaniu stosunku pracy
przyjąć decyzję odwoławczą, podjętą 31 stycznia 1995 r., czyli po wejściu w życie nowej
ustawy, to można wyprowadzić stąd wniosek, że podstawą wydania tej decyzji powinien
być przepis art. 13 ust. 1 pkt. 2 ustawy w nowym brzmieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny powziął jednak wątpliwość, czy ze względu na
zasadę lex retro non agit wypowiedzenie dokonane pod rządem ustawy o pracownikach
urzędów państwowych w brzmieniu przed nowelizacją, dającej mianowanemu
urzędnikowi dalej idącą ochronę przed wypowiedzeniem niż ustawa znowelizowana,
może być oceniane przez organ odwoławczy na podstawie przepisów znowelizowanych.
Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż jeżeli się przyjmuje za
działanie prawa wstecz taki stan, w którym do zdarzeń (sytuacji) powstałych przed
wejściem w życie nowego prawa stosuje się to nowe prawo, można by uznać w tym
konkretnym przypadku zarzut działania prawa wstecz za zasadny. Tym zdarzeniem albo
sytuacją prawną, powstałą pod rządem "starego" prawa, jest sytuacja ukształtowana
wypowiedzeniem stosunku pracy z mianowania.
Nowela do ustawy o pracownikach urzędów państwowych nie zawiera przepisu
międzyczasowego, rozstrzygającego kwestię stosowania prawa do sporów będących w
toku, w chwili wejścia w życie nowych przepisów. Brak przepisu międzyczasowego nie
przesądza jeszcze o stosowaniu zawartych w niej regulacji do czynności
wypowiedzenia, dokonanych przed jej wejściem w życie.
Regułę, zakazującą wstecznego działania prawa, przewiduje art. 3 kodeksu
cywilnego. Nie ulega wątpliwości, że przepis ten ma odpowiednie zastosowanie na
podstawie art. 300 kodeksu pracy do stosunków pracy. Poza sporem jest również, że
stosunek pracy z mianowania należy do ogólnej kategorii stosunków pracy, a więc prze-
pis art. 3 k.c. ma do tego stosunku prawnego zastosowanie.
Z tego wywodu mogłoby zatem wynikać, że wypowiedzenie dokonane pod
rządem ustawy o pracownikach urzędów państwowych, w brzmieniu przed nowelizacją,
powinno być, ze względu na obowiązywanie w stosunkach pracy zasady lex retro non
agit, oceniane przez organ odwoławczy według przepisów tej starej ustawy.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że właściwe
będzie zwrócenie się do Sądu Najwyższego o rozstrzygnięcie powyższej kwestii.
Podobne zagadnienie było już przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd
Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 1995 r. (II SA 699/95) i wypowiedziane w
uzasadnieniu tego wyroku argumenty Sąd Najwyższy uważa za przekonujące. Jeśli
decyzja odwoławcza organu administracji została wydana po wejściu w życie zmiany
odpowiedniego przepisu, szczególnie wówczas, gdy zmiana ta niesie ze sobą nowe
rozwiązania, mniej korzystne dla strony postępowania, trzeba wziąć pod uwagę
fundamentalną zasadę demokratycznego państwa prawnego, jaką jest zasada niedzia-
łania prawa wstecz. Zasada ta wypowiedziana była w orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego, a i Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 lipca 1991 r. (I PRN 34/91)
wyraźnie stwierdził, iż podstawową niekwestionowaną zasadą współczesnego prawa
intertemporalnego jest reguła "tempus regit actum" co oznacza, że zdarzenie prawne
należy oceniać wedle stanu prawnego, obowiązującego w dacie, gdy ono miało miejsce.
Zaś w wyroku z dnia 22 października 1992 r. (III ARN 50/92) Sad Najwyższy stwierdził w
sposób zdecydowany: " W razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustaw, należy
przyjąć, że każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość". Skoro tak, to należy
zgodzić się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedzianym w cyt.
wyżej wyroku z 12 maja 1995 r. (II SA 699/95) iż zasada lex retro non agit odnosi się
także do stosunków pracy z mianowania. (por. art. 3 k.c. w zw. z art. 5 i 300 k.p.).
Zastosowaniu powyższej zasady w niniejszej sprawie nie przeciwstawia się
okoliczność, iż w ustawie z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie ustawy o pracownikach
urzędów państwowych (Dz. U. Nr 136, poz. 704) jest przepis art. 2 ust. 3 mówiący, że
stosunki pracy nawiązane przed dniem wejścia jej w życie na podstawie mianowania
pozostają w mocy i mogą być zmienione na zasadach nadanych ustawie o
pracownikach urzędów państwowych w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą.
Przepis ten [...] dotyczy stosunków pracy istniejących w dacie wejścia w życie ustawy
zmieniającej, a więc w dniu 27 stycznia 1995 r. W niniejszej zaś sprawie stosunek pracy
ze skarżącą został rozwiązany w dniu 7 maja 1994 r.
Biorąc te okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy podjął w niniejszej sprawie
uchwałę o treści jak w sentencji.

========================================