Uchwała z dnia 26 września 1995 r.
III AZP 22/95

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Andrzej Kijowski, Maria Mańkowska (sprawozdawca), Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, w sprawie
ze skargi Rady Gminy i Miasta Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia 13
lutego 1995 r., [...] w przedmiocie opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, po
rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 26 września 1995 r. zagadnienia prawnego
przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we
Wrocławiu postanowieniem z dnia 1 czerwca 1995 r., [...] do rozstrzygnięcia w trybie art.
391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.

Czy rada gminy może na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) bądź w drodze aktu
kierownictwa wewnętrznego określać stawki opłat za korzystanie z cmentarza
komunalnego, obejmujące udostępnienie miejsca na pochowanie zwłok, przedłużenie
terminu użycia grobu do ponownego pochowania, rezerwację miejsca na grób, budowę
pomnika nagrobnego i budowę grobowca ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Gmina zarządzająca bezpośrednio cmentarzem komunalnym, może
określać w drodze uchwały opłaty za usługi związane z pochowaniem zwłok.
Uchwała taka nie stanowi przepisów gminnych w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.).

U z a s a d n i e n i e

Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu przekazał
Sądowi Najwyższemu wyżej przytoczone zagadnienie prawne w następującym stanie
faktycznym sprawy. Rada Gminy i Miasta Ż. powołując się na art. 2 ust. 3 ustawy z dnia
31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (jednolity tekst: Dz. U. z 1972 r.,
Nr 47, poz. 298 ze zm.) w uchwale z dnia 30 stycznia 1995 r. ustaliła opłaty za miejsca
grzebalne na cmentarzu komunalnym w R. i wyznaczyła stawki za miejsce na
pochówek stały, za postawienie pomnika i za wybudowanie grobowca.
Wojewoda W., działając w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) stwierdził nieważność tej
uchwały i wskazał, że została podjęta bez podstawy prawnej bowiem art. 2 ust. 3 usta-
wy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych został uchylony przez
art. 74 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła
Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.).
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina i Miasto Ż., nie ne-
gując utraty podstawy prawnej z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. pod-
niosła, że cmentarz komunalny jest obiektem użyteczności publicznej w rozumieniu art.
40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym i w tym przepisie oraz art. 7 ust. 1
pkt 13 tej ustawy znajduje się podstawa prawna do ustalenia przez Radę Gminy opłat
za korzystanie z cmentarza.
Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę zarzucił, że gmina jest obowiązana z
mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. do utrzymywania cmentarzy ko-
munalnych, zatem koszty utrzymania cmentarza, jako zadania własnego gminy, po-
winny być finansowane w całości z budżetu gminy.
Rozstrzygnięcie sprawy nasunęło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu
wątpliwości w kwestiach zakresu stanowienia przepisów gminnych na podstawie art. 40
ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, co w przytoczonym w treści
uzasadnienia pytania prawnego orzecznictwie sądu administracyjnego, a także Sądu
Najwyższego oraz doktrynie, było rozbieżne. W wyrokach Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego z dnia 22 listopada 1990 r., SA/Gd 965/90, z dnia 26 marca 1991 r. SA/Wr
81/91 i z dnia 6 grudnia 1991 r., I SA 1205/91 wyrażony został pogląd, że w zakresie
upoważnienia rad gmin do ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i
urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie
terytorialnym), nie mieści się uprawnienie do wprowadzania opłat za korzystanie z
cmentarzy komunalnych. [...] Opłaty takie może natomiast określać zarząd cmentarza.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się również
odmienny pogląd, że rady gmin mogą w drodze aktów kierownictwa wewnętrznego
określać opłaty za korzystanie z przedszkoli. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 18
grudnia 1992 r., III AZP 30/92 (OSNCP 1993 z. 7-8 poz. 122) podzielił ten pogląd i
uznał, że uchwała gminy ustalająca odpłatność za korzystanie z przedszkoli jest aktem
kierownictwa wewnętrznego wobec zakładu administracyjnego.
Zarysowały się również odmienne poglądy w doktrynie w przedmiocie upoważ-
nienia rad gmin do stanowienia przepisów gminnych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4
ustawy o samorządzie terytorialnym. W szczególności koncepcja tzw. prawa
statutowego przedstawiona w glosie prof. E.Ochendowskiego do wyroku NSA z 8
stycznia 1992 r. SA/Wr 1125/91, skłoniła skład sędziowski NSA do sformuowania tego
zagadnienia prawnego. Chodzi bowiem o wyjaśnienie, czy w treści określania zasad
zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń
użyteczności publicznej nie mieści się upoważnienie do ustalania przez rady gmin
związanych z tym opłat.
Uchylenie art. 2 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych przy zacho-
waniu obowiązku utrzymania cmentarzy komunalnych przez gminy oraz wynikający z
art. 8 ust. 1 tej ustawy obowiązek przyjęcia zwłok do pochowania, nasuwa wątpliwości
NSA, czy dopuszczalne jest wprowadzanie opłat za miejsce pochówku na cmentarzu.
Zdaniem NSA, na gruncie przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych,
odróżnić można prawo do pochowania zwłok w grobie ziemnym na okres do lat 20 i
tylko temu prawu odpowiadają obowiązki zarządu cmentarza, określone w art. 2 ust. 1,
art. 7 ust. 1 i art. 12 ust. 3 tej ustawy. Wszelkie pozostałe formy korzystania z cmentarzy
mogłyby zatem być uzależnione od opłaty. Natomiast omawiana ustawa w art. 7 ust. 2
przewiduje wyłącznie dopuszczalność opłaty, w razie zgłoszenia zastrzeżenia przez
osobę uprawnioną do zamiaru ponownego użycia grobu.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zagadnienie prawne przedstawione do rozważenia Sądowi Najwyższemu,
wymaga przede wszystkim ustalenia zakresu prawnych obowiązków gminy, związanych
z utrzymywaniem cmentarzy komunalnych.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i cho-
waniu zmarłych (jednolity tekst: Dz. U. 1972 r., Nr 47, poz. 298 ze zm.) do prezydiów
właściwych rad narodowych należało zakładanie i rozszerzanie cmentarzy komunalnych
(art. 1 ust. 1 i 2), decydowanie o zamknięciu cmentarza (art. 1 ust. 4), utrzymanie
cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi (art. 2 ust. 1) oraz wydawanie decyzji o
użyciu terenu cmentarnego na inny cel po upływie 40 lat od ostatniego pochowania (art.
6 ust. 1). Kompetencje te, z mocy art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale
zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a
organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198
ze zm.), przeszły do właściwości organów gminy, jako zadania własne.
Art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
(Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.) stanowi, że zadania własne gminy obejmują sprawy
cmentarzy komunalnych, które stały się mieniem właściwych gmin na podstawie art. 5
ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samo-
rządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191
ze zm.). Z kolei w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
terytorialnym gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań zarządu gminy.
Zasady zarządu mieniem gminy oraz zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i
urządzeń użyteczności publicznej, a więc także z cmentarzy komunalnych, ustala rada
gminy w formie przepisów gminnych na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ostatnio
powołanej ustawy.
Zdaniem Wojewody W., który rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 lutego
1995 r. stwierdził nieważność uchwały [...] Rady Gminy i Miasta Ż. z dnia 30 stycznia
1995 r. w sprawie opłat za miejsce pochówku na cmentarzu komunalnym w R., uchwała
ta wydana została bez należytego umocowania w prawie. Ustawodawca nie powołał
bowiem w miejsce uchylonego art. 2 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych,
innego przepisu, który dawałby organom gminy kompetencje do ustanawiania takich
opłat. Wykonywanie tych zadań powinno być zatem finansowane wyłącznie z budżetu
gminy.
Ten pogląd wyraził również NSA wywodząc obowiązek gminy do pochowania
zwłok z art. 8 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zwłok, który stanowi o obowiązku
przyjęcia zwłok do pochowania.
Uwadze Wojewody W., jak i NSA, uszedł jednak obowiązujący art. 7 ust. 2
omawianej ustawy o cmentarzach i chowaniu zwłok, w którym jest mowa o opłatach za
pochowanie zwłok. Sformułowanie tego przepisu: "po upływie lat 20 ponowne użycie
grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie
przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok" oznacza, że zarówno
za pochowanie zwłok, jak i za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu do
chowania po upływie 20 lat od poprzedniego pochówku, przewidziana jest opłata, którą
uiszcza się dla zachowania praw do danego grobu. Nieuprawnione jest zatem
twierdzenie, że ustawodawca po uchyleniu art. 2 ust. 3 tej ustawy definitywnie wykluczył
pobieranie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, a koszty pochowania zwłok
powinny być pokrywane wyłącznie z budżetu gminy.
Zauważenia wymaga również, że obowiązek gminy do pochowania zwłok na
cmentarzu komunalnym nie został zaliczony do zadań i kompetencji gminy jako zadanie
własne w art. 1 pkt 3 ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r.
Z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 30 ust. 2 pkt 3
ustawy o samorządzie terytorialnym można wywieść podstawę prawną do podejmo-
wania przez radę gminy uchwał w tym zakresie, to jest dotyczących gospodarowania
cmentarzem i świadczonymi usługami związanymi z pochowaniem zwłok. Brak jest
natomiast normy kompetencyjnej dla ustalania opłat za zezwolenie na postawienie
pomnika i wybudowanie grobowca. Opłat takich nie przewidują bowiem przepisy
omawianej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, a także ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414).
Gospodarowanie mieniem komunalnym, którym jest niewątpliwie cmentarz
komunalny, wymaga podejmowania uchwał organu gminy w zakresie zarządu i utrzy-
mania cmentarzy. Powstaje w związku z tym pytanie, czy uchwała taka ma moc pow-
szechnie obowiązującą, czyli, czy jest przepisem gminnym w rozumieniu art. 40 ustawy
o samorządzie terytorialnym.
W doktrynie przyjmuje się, że według tego przepisu gmina jest uprawniona do
stanowienia przepisów gminnych w następujących formach prawnych: 1) uchwały wy-
dawane na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych, 2) uchwały
wydawane na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym w zakresie wynikającym z
art. 40 ust. 2, oraz 3) uchwały zawierające przepisy porządkowe stanowione na
podstawie art. 40 ust. 3 i 4.
Sąd Najwyższy podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 grudnia 1991 r.,
SA 1205/91 (Wokanda 1992 nr 4, s. 25), że art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie te-
rytorialnym nie stanowi podstawy do ustalania przez radę gminy opłat za korzystanie z
cmentarza komunalnego.
Do ustalenia przepisem gminnym opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych
brak jest bowiem upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, ustalenia takich opłat
nie można również zakwalifikować do gminnych przepisów porządkowych.
Pozostaje zatem do rozważenia, czy opłaty za korzystanie z cmentarzy mogą
być wprowadzone uchwałą rady gminy wydaną na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o
samorządzie terytorialnym. W pkt 3 i 4 tego przepisu jest mowa o zasadach zarządu
mieniem gminy oraz zasadach i trybie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń
użyteczności publicznej.
Uchwały rady gminy wydane w tym zakresie mają więc określać zasady, czyli
mają charakter instrukcyjny, są adresowane do organów podporządkowanych i okreś-
lają reguły, jakimi te organy powinny się kierować przy załatwianiu spraw, nie mogą
natomiast kształtować sytuacji prawnej obywatela. [...]
Warto w tym zakresie odwołać się do poglądu prawnego wyrażonego w uchwale
SN z dnia 18 grudnia 1992 r., III AZP 30/92 (OSNCP 1993 z. 7-8 poz. 122), stwier-
dzającej, że uchwała rady gminy, ustalająca odpłatność za korzystanie z przedszkoli,
nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących. Fragment tego uzasadnienia
brzmi..."Uchwała gminy nakładająca na organ przedszkola obowiązek pobierania opłaty
pozwalającej na prowadzenie działalności wykraczającej poza minimum programowe
nauczania i wychowania będzie aktem kierownictwa wewnętrznego wobec zakładu
administracyjnego. Dyrektor przedszkola, jako organ zakładu będzie obowiązany do jej
realizacji w zakresie swojej właściwości. Uchwała taka nie ustanawia przepisów
powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym.
Jest ona niewątpliwie aktem generalnym, bo obowiązywać będzie nie tylko przedszkola
istniejące w gminie w dacie jej wydania, lecz jej moc obowiązująca będzie się rozciągać
na przedszkola nowo powołane, będzie ona obowiązywać organy przedszkoli przy
zmiennej obsadzie osobowej. Adresatem takiej uchwały nie będą użytkownicy zakładu,
bo wprost do nich ona się nie odnosi, mimo że powstają dla nich nowe warunki
świadczenia usług przez zakład administracyjny...".
Sąd Najwyższy podziela powyższy pogląd. Zakres upoważnień do stanowienia
przepisów gminnych na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym nie
obejmuje uprawnienia do ustalania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych.
Tego uprawnienia nie można też upatrywać i utożsamiać z upoważnieniem do
stanowienia zasad gospodarowania i trybu korzystania z mienia komunalnego. Rea-
sumując, uchwała rady gminy w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy nie usta-
nawia przepisu gminnego, powszechnie obowiązującego.
Przedstawione wyżej rozważania na tle rozbieżności poglądów w orzecznictwie
NSA wskazują na potrzebę podjęcia uchwały przez Sąd Najwyższy w trybie art. 13 pkt 4
ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz. U. z 1994
r., Nr 13, poz. 48 ze zm.), jednakże z ograniczeniem odpowiedzi do stanu faktycznego
rozpoznawanej sprawy.
Na rozprawie przed Sądem Najwyższym pełnomocnik Gminy i Miasta Ż. poin-
formował, że cmentarzem komunalnym w R. zarządza Gmina, sprawując bezpośredni
zarząd nad obiektami cmentarnymi i wykonywanymi usługami związanymi z pocho-
waniem zwłok na tym cmentarzu.
W tej sytuacji faktycznej nie można - w drodze aktu kierownictwa wewnętrznego -
nałożyć obowiązku pobierania opłat za pochówek na zarząd cmentarza, skoro w tej
gminie on nie istnieje. Gospodarowanie cmentarzem komunalnym jako mieniem
komunalnym należy zatem do zarządu (art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie te-
rytorialnym), a Rada Gminy może określić w drodze uchwały opłaty za usługi związane
z pochowaniem zwłok. Adresatem tej uchwały będą obecni i przyszli posiadacze
grobów, uchwała odnosić się będzie do nich wprost, a więc powinna stwarzać ofertę
warunków dla świadczenia usług w zakresie korzystania z cmentarza komunalnego.
Wysokość opłat za korzystanie z miejsca pochówku nie powinna być jednak dowolna,
ale opłata ta powinna uwzględniać planowane, roczne koszty utrzymania cmentarza i
ich rzeczywistą kalkulację, opłaty te będą bowiem stanowiły pewną rewindykację tych
kosztów.
Wysokość tych opłat powinna być zatem różnicowana, nie tylko w zależności od
pochówku osoby dorosłej czy dziecka, jak to przewiduje zaskarżona uchwała Rady
Gminy, ale również ze względu na różne miejsca na cmentarzu i położenie grobu.
Jednocześnie nie można pominąć możliwości finansowych osób, zobowiązanych do
poniesienia opłat w wypadku ich trudnej sytuacji materialnej w kontekście obowiązku
gminy do przyjęcia zwłok do pochowania, wyrażonego w art. 8 ust. 1 ustawy o cmen-
tarzach i chowaniu zmarłych, jak też obowiązku pochowania zwłok nie pochowanych
przez osoby bliskie lub instytucje, o czym mowa w art. 10 ust. 3 tej ustawy.
Taka uchwała rady gminy, w istocie swej, jest ofertą do zawarcia umowy i sta-
nowi propozycję wysokości opłat za usługi związane z pochowaniem zwłok. Może za-
tem być przedmiotem negocjacji umownych przed zawarciem konkretnych już umów
cywilnoprawnych z przyszłymi posiadaczami grobów.
Tak też w uchwale z dnia 13 listopada 1970 r., III CZP 75/70 (OSNCP 1971 z.
7-8 poz. 127), Sąd Najwyższy oceniając prawo posiadania grobu i zakres związanej z
tym prawem ochrony posesoryjnej wskazał, że źródłem tego swoistego posiadania
grobu jest umowa cywilnoprawna z zarządem cmentarza i że prawo to obejmuje między
innymi postawienie pomnika.
Z tych wszystkich względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.

========================================