Uchwała SN - III AZP 21/95
Izba:Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
Sygnatura:III AZP 21/95
Typ:Uchwała SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1996/6/79
Prawo Gospodarcze 1996/2/1
Data wydania:1995-09-26

Uchwała z dnia 26 września 1995 r.
III AZP 21/95

Przewodniczący SSN: Walery Masewicz, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Andrzej Kijowski, Maria Mańkowska, Andrzej Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, w sprawie
ze skargi Urszuli i Kazimierza U. na decyzję Wojewody G. z dnia 29 września 1994 r.,
[...] w przedmiocie zatwierdzenia planu zagospodarowania działki budowlanej i
udzielenia pozwolenia na budowę, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 26
września 1995 r. zagadnienia prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd
Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku postanowieniem z dnia 12 kwietnia
1995 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a.

Czy zrealizowanie inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na
budowę wyłącza jej uchylenie w postępowaniu wznowionym na podstawie art. 145 § 1
pkt 4 k.p.a.?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Wykonanie obiektu budowlanego na podstawie ostatecznej decyzji udzie-
lającej pozwolenia na budowę nie w każdym wypadku wyłącza jej uchylenie w
postępowaniu wznowionym w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.


U z a s a d n i e n i e

Decyzją z dnia 29 czerwca 1993 r. [...], działający z upoważnienia Prezydenta
Miasta G. Kierownik Referatu Architektury Urzędu Miejskiego w G. zatwierdził plan
zagospodarowania działki budowlanej i udzielił pozwolenia na rozbudowę pawilonu
handlowego Jerzemu K., zam. G.-B. ul. Ł. Pismami z dnia 3 i 5 października 1993 r.
małżonkowie Urszula i Kazimierz U., prowadzący na sąsiedniej nieruchomości kwia-
ciarnię, wystąpili o wstrzymanie robót budowlanych podnosząc, że nie brali udziału w
postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę, chociaż posiadają status
strony tego postępowania. Ponadto wskazywali w tych pismach i odwołaniach na to, że
powstały na podstawie pozwolenia obiekt budowlany jest usytuowany zbyt blisko w
stosunku do prowadzonej przez nich kwiaciarni. Decyzją z dnia 15 października 1993 r.
[...] Kierownik Referatu Architektury Urzędu Miejskiego w G. odmówił wznowienia
postępowania w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na
rozbudowę segmentu pawilonu handlowego przy ul. P.w G. W uzasadnieniu decyzji
wskazano, że pismem z dnia 25 marca 1993 r. [...] powiadomiono właścicieli i
zarządców terenów sąsiednich o wszczęciu postępowania w tej sprawie, w tym
użytkownika kwiaciarni położonej na działce nr 141/49, tj. Kazimierza U. Decyzją z dnia
13 stycznia 1994 r. ( [...] Wojewoda G. po rozpatrzeniu odwołania Urszuli U. uchylił
zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez
organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyraził pogląd, że skoro
organ pierwszej instancji uznał Kazimierza U. za stronę zawiadamiając go zgodnie z art.
61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia
pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego, to powinien zapewnić tej stronie
czynny udział w każdym stadium postępowania, a zatem przesłać Kazimierzowi U.
odpis decyzji z dnia 29 czerwca 1993 r. Organ I instancji nie uczynił zadość temu
obowiązkowi, co zdaniem Wojewody stwarza podstawę do wznowienia postępowania w
trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia 18 lutego 1994 r. [...] Naczelnik
Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w G. wznowił
postępowanie administracyjne dotyczące sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 29
czerwca 1993 r. W wyniku wznowienia postępowania organ ten decyzją z dnia 18 lutego
1994 r. [...] odmówił uchylenia wyżej powołanej decyzji, powołując jako podstawę
prawną rozstrzygnięcia art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że
decyzja dotychczasowa nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Wojewoda G.
po rozpatrzeniu odwołania Urszuli i Kazimierza U. decyzją z dnia 19 maja 1994 r. [...]
uchylił decyzję z dnia 18 lutego 1994 r. w całości i sprawę przekazał do ponownego
rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał między
innymi, że zaskarżona decyzja i postanowienie zostały wydane tego samego dnia,
przez co Anie dano odwołującym się żadnej możliwości uczestniczenia we wznowionym
postępowaniu@. W decyzji z dnia 14 lipca 1994 r. [...] organ I instancji ponownie
odmówił uchylenia decyzji z dnia 29 czerwca 1993 r. podtrzymując wcześniejsze
stanowisko w sprawie, zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 lutego 1994 r. Decyzją
z dnia 29 września 1994 r. [...] działający z upoważnienia Wojewody G. Dyrektor
Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania
Urszuli i Kazimierza U. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję z dnia 14 lipca 1994 r. W
uzasadnieniu tej decyzji wyrażono pogląd, że formalna wada decyzji z dnia 29 czerwca
1993 r. polegająca na niezapewnieniu stronie odwołującej się udziału w postępowaniu
została usunięta w postępowaniu wznowionym, natomiast z punktu widzenia
merytorycznego brak jest podstaw do uchylenia tej decyzji.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Gdańsku
przy rozpoznaniu skargi Kazimierza i Urszuli U. na decyzję Wojewody G. nasunęły się
poważne wątpliwości wyrażone w przedstawionym Sądowi Najwyższemu do
rozstrzygnięcia zagadnieniu prawnym.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi
podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do
rozstrzygnięcia istoty sprawy. Należy przyjąć, że pierwotnym i podstawowym celem
wznowionego postępowania jest ustalenie przez właściwy organ administracji
państwowej istnienia względnie nieistnienia przyczyn wznowienia postępowania, wy-
mienionych w art. 145 § 1 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy po przeprowadzeniu postę-
powania wyjaśniającego w tej kwestii, organ administracji państwowej stwierdzi, że nie
zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, wówczas nie może rozpatrzeć sprawy
co do jej istoty, lecz zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. jest zobowiązany do wydania
decyzji, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. W tym przypadku nie
przeprowadza się postępowania w pełnym zakresie, określonym w art. 149 § 2 k.p.a.,
lecz wyłącznie w granicach określonych w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że
podstawą odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej może być jedynie stwierdzenie
braku przyczyn wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., nie zaś inne powody,
np. merytoryczna prawidłowość decyzji.
Natomiast w sytuacji, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego zostanie
stwierdzone, że istnieją podstawy wznowienia postępowania, wówczas organ admi-
nistracji państwowej jest ponadto zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy,
a zatem przeprowadza postępowanie wznowione w zakresie wskazanym w art. 149 § 2
k.p.a. Po przeprowadzeniu takiego postępowania organ administracji państwowej,
stosownie do art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Awydaje decyzję, w której uchyla decyzję
dotychczasową ..., i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy@. Należy
przyjąć, że załatwienie sprawy rozpatrywanej w trybie wznowienia postępowania
następuje w drodze jednej decyzji administracyjnej, w której organ administracji pańs-
twowej uchyla decyzję dotychczasową i rozstrzyga sprawę co do istoty. Zgodnie
bowiem z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej podejmuje decyzję Apo
przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a..@, a zatem postępo-
wania co do przyczyn wznowienia postępowania oraz co do rozstrzygnięcia istoty
sprawy. Gdyby natomiast przyjąć pogląd odmienny, zgodnie z którym merytoryczne
rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy jest uwarunko-
wane uprzednim uchyleniem decyzji dotychczasowej w odrębnej decyzji, wówczas
organ administracji państwowej mógłby przystąpić do merytorycznego rozpoznania
sprawy tylko wtedy, gdyby wcześniej wydał decyzję, w której uchylono by decyzję
dotychczasową z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Stanowisko to nie może
być uznane za prawidłowe ze względu na treść art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2
k.p.a. Zgodnie z zawartą w tych przepisach normą nie jest dopuszczalne uchylenie
decyzji dotychczasowej, mimo stwierdzenia istnienia przyczyn wznowienia postępowa-
nia, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania mogłaby zapaść
wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, przy czym jest
oczywiste, że ocena taka może być dokonana po merytorycznym rozpoznaniu sprawy.
W związku z powyższym należy przyjąć, że stwierdzenie przez organ administracji
państwowej istnienia przyczyn wznowienia postępowania nie zobowiązuje tego organu
do wydania odrębnej decyzji, w której jedynie uchyli decyzję dotychczasową. W
przypadku bowiem , gdy po merytorycznym rozpatrzeniu sprawy organ administracji
oceni, że wydana w wyniku wznowionego postępowania Anowa@ decyzja
administracyjna byłaby zgodna z decyzją dotychczasową, wówczas może zastosować
art. 151 § 2 k.p.a., co nie byłoby praktycznie możliwe gdyby wcześniej uchylił decyzję
dotychczasową tylko z tej przyczyny, że wystąpiły przesłanki określone w art. 145 § 1
k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalność uchylenia w
wyniku wznowienia postępowania decyzji zezwalającej na rozbudowę, gdy inwestycja
została już zrealizowana, budzi zasadnicze wątpliwości. W rozpatrywanej przez ten Sąd
sprawie ustalono bezspornie, że pozwolenie budowlane zostało wydane w wyniku
postępowania, w którym jedna ze stron nie brała udziału bez własnej winy, a inwestor
wykonał określony w tym pozwoleniu obiekt budowlany. Należy w związku z tym
stwierdzić, że wykonanie przez stronę według decyzji administracyjnej [...] (art. 145 § 1
pkt 4 k.p.a.) nie może stanowić samodzielnej i wystarczającej przesłanki odmowy
uchylenia takiej decyzji w trybie wznowienia postępowania. Jak bowiem wskazano
wyżej, decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej może być wydana
wyłącznie na podstawie i w granicach art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem tylko wówczas
gdy zostanie bezspornie stwierdzony brak przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a.
Nie może być także uznany za prawidłowy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego,
że wykonanie decyzji administracyjnej polegające na wzniesieniu obiektu budowlanego
co najmniej może wywołać nieodwracalne skutki prawne, przemawiające przeciwko
uchyleniu takiej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Należy bowiem wskazać,
że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do powstania nieodwracalnych skutków
prawnych w wyniku wzniesienia obiektu budowlanego, bowiem zarówno przepisy prawa
budowlanego, jak i przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stwarzają
prawne możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Naczelny Sąd Administracyjny
przy rozpatrywaniu sprawy rozważy, czy stwierdzenie wydania decyzji o udzieleniu
pozwolenia budowlanego bez uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej wymaga
zastosowania przewidzianych prawem instytucji zmierzających do przywrócenia stanu
sprzed wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia budowlanego.
Należy ponadto stwierdzić, że kwestia powstania nieodwracalnych skutków
prawnych w wyniku wykonania pozwolenia budowlanego jest pozbawiona znaczenia
prawnego w świetle ustawowo określonych przesłanek wydania decyzji, o której mowa
w art. 151 k.p.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego regulujące zasady i
tryb wznowienia postępowania nie zawierają bowiem, tak jak czynią to przepisy
dotyczące stwierdzania nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.), zakazu uchylenia
decyzji dotychczasowej, jeżeli decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd
Najwyższy jest zdania, że sformułowanie takiego zakazu w drodze analogii jest
niedopuszczalne, bowiem ta metoda wykładni nie może mieć zastosowania w odnie-
sieniu do przepisów prawnych regulujących instytucje prawne oparte na odmiennych
założeniach i realizujących inne cele. W związku z powyższym nie jest zasadne odwo-
ływanie się do powołanej przez Naczelny Sad Administracyjny uchwały Sądu Naj-
wyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 i zawartych w jej uzasadnieniu argumen-
tów prawnych, jako nie mających powiązania ze sprawą wznowienia postępowania.
W podsumowaniu tej części rozważań należy stwierdzić, że wykonanie przez
stronę decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pole-
gające na wzniesieniu obiektu budowlanego nie może być uznane za przesłankę od-
mowy uchylenia tej decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Pozostaje do rozważenia kwestia, czy przeciwko uchyleniu decyzji dotychcza-
sowej, wydanej z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., mogą przemawiać dyrektywy
wynikające z zasady zaufania obywateli do organów państwa. Należy w związku z tym
stwierdzić, że podstawy odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej są explicite
wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. i brak jest wystarczających argumentów na rzecz
przyjęcia rozszerzającej wykładni, z uwzględnieniem konsekwencji prawnych tej zasa-
dy, [...]. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu wznowionym zasada ochrony
zaufania obywateli do organów państwa nie ma zastosowania. Jak bowiem trafnie
podkreśla się w orzecznictwie sądowym i literaturze przedmiotu istotą wznowionego
postępowania jest powrót do stadium zwykłego postępowania instancyjnego, co oz-
nacza między innymi, że w postępowaniu wznowionym mają zastosowanie zasady
ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący to postępowanie
może zatem uznać, że ochrona interesu strony, która wykonała decyzję dotychczasową
działając w zaufaniu do tej decyzji może w konkretnych okolicznościach sprawy
przemawiać przeciwko uchyleniu decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt
2 k.p.a. i stwierdzić, że ze względu także na wymagania płynące z zasady zaufania
obywateli do organów państwa w wyniku wznowienia postępowania zapadnie decyzja
odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co upoważnia ten organ do
załatwienia sprawy zgodnie z art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 k.p.a.
Sąd Najwyższy jest zdania, że w postępowaniu wznowionym stosowanie
dyrektyw wynikających z zasady zaufania w stosunku do decyzji bezspornie wydanych
z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć miejsce tylko w sytuacjach
wyjątkowych, w których z całokształtu okoliczności sprawy wynika w sposób niewąt-
pliwy, że uchylenie decyzji dotychczasowej naruszałoby oczywiście ważny interes
strony działającej w zaufaniu do takiej decyzji ( por. uzasadnienie wyroku Sądu Naj-
wyższego z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 71/94 - OSNAPiUS 1995 nr 13 poz. 156).
Należy ponadto wskazać, że dla dokonania oceny, czy strona działała w zaufaniu do
zgodności z prawem działań organów państwa zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy
istniało faktyczne poczucie zaufania u strony w świetle stwierdzonych okoliczności
pozwalających na wytworzenie się takiego zaufania ( por. wyrok Sądu Najwyższego z
dnia 4 listopada 1994 r., III ARN 28/94 - OSNAPiUS 1995 nr 10 poz. 115). Do
Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zatem ocena, czy w świetle ustalonych
przez ten Sąd okoliczności sprawy decyzja dotychczasowa może się ostać ze względu
na treść art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 oraz art. 8 k.p.a., czy też konieczne było w
przedmiotowej sprawie zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji uchwały.

========================================
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IA] III AZP 1/02   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2003/12/282 Monitor Podatkowy 2003/6/32-34 Orzecznictwo Sądów Polskich 2003/11/612 Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 2003/6/522
2002-05-15 
[IA] III AZP 4/96   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/4/42
1996-07-05 
[IA] III AZP 3/96   Uchwała siedmiu sędziów SN
Prawo Pracy 1996/12/33 Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/5/60 Orzecznictwo Sądów Polskich 1997/5/257-261
1996-10-22 
[IA] III AZP 2/96   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/1/1 Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1997/5/510 - 515
1996-09-26 
[IA] III AZP 1/96   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1996/21/312
1996-04-03 
  • Adres publikacyjny: