Uchwała SN - III AZP 18/95
Izba:Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
Sygnatura:III AZP 18/95
Typ:Uchwała SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1996/3/36
Data wydania:1995-09-05

Uchwała z dnia 5 września 1995 r.
III AZP 18/95

Przewodniczący SSN: Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Teresa Flemming-
-Kulesza, Adam Józefowicz (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski,

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie
ze skargi Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na decyzję Prezesa Agencji
Własności Rolnej Skarbu Państwa z dnia 18 stycznia 1994 r. [...] w przedmiocie prze-
kazania w zarząd nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w obrębie 20 M. numerem
działki [...] po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 5 września 1995 r. zagadnienia
prawnego przekazanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie
postanowieniem z dnia 28 kwietnia 1995 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 391 k.p.c.
w związku z art. 211 k.p.a.:

Czy Prezes Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa jest naczelnym organem
administracji państwowej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., od którego decyzji nie
przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 127 § 3 k.p.a.) ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Od decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje
odwołanie w administracyjnym toku instancji.

U z a s a d n i e n i e

Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie do
rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne budzące poważne wąt-
pliwości powstało w następującym stanie faktycznym sprawy administracyjnej:
Prezes Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa decyzją z dnia 18 stycznia
1994 r. oddał w zarząd Komendzie Wojewódzkiej Policji w K. nieruchomość zabudo-
waną częścią budynku mieszkalnego, położoną w M., z przeznaczeniem na zaspokoje-
nie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. W decyzji tej określił cenę nieru-
chomości i ustalił pierwszą opłatę roczną z tytułu zarządu w wysokości 25% ceny gruntu
oraz zwolnił Wojewódzką Komendę Policji w K. od pierwszej opłaty rocznej z tytułu
zarządu w części liczonej od ceny budynku. Nadto w decyzji tej ustalono kolejne opłaty
roczne z tytułu zarządu, poczynając od 1995 r. w wysokości 1% ceny nieruchomości.
W uzasadnieniu decyzji podano, że nieruchomość została przejęta przez Agen-
cję Własności Rolnej Skarbu Państwa, Oddział Terenowy w W. po zlikwidowanym
Państwowym Ośrodku Hodowli Zarodowej M. Część budynku znajdująca się na tej
nieruchomości została wybudowana w całości ze środków Ministerstwa Spraw Wew-
nętrznych. Dlatego zwolniono Komendę Wojewódzką Policji z pierwszej opłaty rocznej
w części liczonej od ceny budynku w celu dokonania rozliczeń z tytułu nakładów,
poczynionych przez Komendę na gruncie Skarbu Państwa. W decyzji zamieszczono
stwierdzenie, że jest ona ostateczna oraz podano w jakim terminie i trybie może być
zaskarżona do sądu administracyjnego.
W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego
Komenda Wojewódzka w K. zakwestionowała decyzję w części dotyczącej kolejnych
opłat rocznych podnosząc zarzut, że opłaty te nie powinny być ustalone od wartości
budynku, a tylko od wartości gruntu.
W odpowiedzi na skargę Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa wniosła o jej
oddalenie twierdząc, że przepisy prawa nie regulują sposobu obliczania opłat za zarząd
w sytuacji, gdy znajdujący się budynek na nieruchomości oddanej w zarząd został
wzniesiony ze środków jednostki organizacyjnej, na której rzecz przekazano nie-
ruchomość.
Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny powziął uzasadnioną wąt-
pliwość, czy od decyzji Prezesa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wyda-
wanych w indywidualnych sprawach nie przysługuje środek prawny w postaci odwo-
łania, lecz skarga do sądu administracyjnego. Przepisy ustrojowe dotyczące Agencji
zostały zamieszczone w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr
107, poz. 464 ze zm.). Stanowią one, że Agencja jest państwową osobą prawną, nad
którą nadzór sprawuje Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Agencja działa
na podstawie wymienionej ustawy i statutu nadanego jej przez Prezesa Rady Ministrów.
Organem Agencji jest prezes, który kieruje nią i reprezentuje na zewnątrz. Prezes
Agencji jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek
Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w porozumieniu z Ministrem
Przekształceń Własnościowych. Prezes Agencji składa roczny raport Sejmowi i
kwartalny raport z działalności Agencji Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie
nadania statutu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 24, poz. 104 ze
zm.) w zakresie mającym związek ze sprawą, częściowo powtarza przytoczone usta-
wowe zasady ustrojowe Agencji, a nadto reguluje między innymi, że Prezes Agencji
działa przy pomocy zastępców, dyrektorów zespołów Biura Prezesa Agencji oraz
dyrektorów oddziałów terenowych, którzy są wobec niego odpowiedzialni za całość
spraw objętych zakresem ich działania. Statut tworzy 14 oddziałów terenowych Agencji,
przy czym ich strukturę określa regulamin organizacyjny, ustalony przez dyrektorów od-
działów terenowych i podlegający zatwierdzeniu przez Prezesa Agencji.
Na tle tego stanu prawnego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nasunęło
się pytanie, jakiego rodzaju organem administracji państwowej jest Prezes Agencji
Własności Rolnej Skarbu Państwa, a w szczególności, czy jest kierownikiem urzędu
centralnego bądź kierownikiem innego równorzędnego organu, których przepis art. 5 §
2 pkt 4 k.p.a. traktuje jak naczelne organy administracji państwowej. Zakwalifikowanie
Prezesa Agencji jako jednego z tych organów przemawiałoby za stanowiskiem, iż z
mocy art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Agencji
nie przysługuje odwołanie.
Z przytoczonych regulacji ustrojowych zdaje się nie wynikać, że Agencja jest
urzędem centralnym, bowiem w akcie prawnym tworzącym ją nie ma takiego uregulo-
wania. Może to przemawiać za tym, że Agencja mieści się w pojęciu "innych równo-
rzędnych organów" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Ponadto na tle kompetencji
Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wobec Agencji można wyrazić pogląd, że
w administracyjnym toku instancji Minister ten jest organem wyższego stopnia w
stosunku do Agencji (art. 17 pkt 3 k.p.a.).Za tym stanowiskiem przemawia ogólna
zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której
sprzeciwiałaby się interpretacja rozszerzająca odstępstwa od tej zasady, przewidzia-
nego w art. 127 § 3 i 4 k.p.a. Powyższe istotne wątpliwości prawne wymagają rozs-
trzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienie prawne bu-
dzące poważne wątpliwości ma istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia
sprawy. Przepisy ustrojowe Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz jej kom-
petencje i zasady działania szczegółowo przytoczone i trafnie zestawione w uzasad-
nieniu zagadnienia prawnego, nasuwają poważne wątpliwości co do charakteru praw-
nego tej jednostki organizacyjnej. Dlatego ta niejasna regulacja wymaga autorytatywnej
wykładni w celu usunięcia wątpliwości i zapobieżenia niejednolitej interpretacji
przepisów prawa w praktyce sądowej.
Podstawowym zagadnieniem, wynikającym z pytania Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego jest kwestia, czy Prezes wymienionej Agencji jest naczelnym organem
administracji państwowej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., który pozwala traktować w
postępowaniu administracyjnym tak samo jak taki organ również urzędy centralne i inne
równorzędne organy, a także kierowników tych urzędów i organów. W zależności od
treści odpowiedzi na to pytanie, dalszą kwestią jest udzielenie odpowiedzi, czy od
decyzji Prezesa Agencji przysługuje lub nie przysługuje odwołanie w administracyjnym
toku instancji.
Przystępując do rozważań nad normatywną treścią przepisów dotyczących
pierwszego z tych problemów należy stwierdzić, że tworzący Agencję art. 3 ust. 1 i 2
ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi
Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) sta-
nowi, iż jest ona państwową osobą prawną, nad którą nadzór sprawuje Minister
Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Regulacja ta wskazuje, że Agencja jest odręb-
nym od państwa i Skarbu Państwa podmiotem prawa oraz nie jest częścią aparatu
państwowego ani organem administracji państwowej (rządowej) w ścisłym tego słowa
znaczeniu. Nie jest też centralnym organem administracji państwowej, nie będącym
organem naczelnym (bowiem powyższa ustawa nie nadaje jej takiego statusu
prawnego) ani "innym równorzędnym organem" zaliczanym wprost, do wewnątrzre-
sortowych lub pozaresortowych "urzędów centralnych", choć jest podporządkowana
właściwemu resortowo ministrowi.
Z mocy art. 5 tej ustawy Skarb Państwa powierzył Agencji, jako państwowej
osobie prawnej, wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz
w stosunku do nieruchomości rolnych i innych nieruchomości oraz składników mienia
Skarbu Państwa, przejętych przez Agencję. Można się w tej regulacji dopatrywać
konstrukcji powiernictwa lub w relacji do Skarbu Państwa - przedstawicielstwa
uprawnionego do reprezentowania go w stosunkach zewnętrznych w odniesieniu do
przejętego mienia. Stosownie bowiem do przepisu art. 24 wymienionej ustawy, Agencji
powierzono gospodarowanie zasobem własności rolnej Skarbu Państwa w drodze
sprzedaży mienia, oddawania na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom
prawnym lub fizycznym, wniesienia mienia do spółki, oddawania na czas oznaczony
mienia ustanowionemu administratorowi czyli działanie w zasadzie w drodze czynności
cywilnoprawnych, z wyjątkiem czynności prawnej przekazywania w zarząd mienia
rolnego lub innego państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym
osobowości prawnej. Nasuwa się wątpliwość czy ta ostatnia czynność prawna ma
charakter administracyjny, skoro stanowi realizację powierzonego Agencji zadania
wykonywania uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa. Gospodarowanie gruntami, w
tym w drodze oddawania w zarząd, stanowi element wykonywania uprawnień
właścicielskich, a nie władczych czy administracyjnych. W zarząd mogą otrzymać grun-
ty państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej (stationes
fisci), które nie mają odrębnej od Skarbu Państwa podmiotowości prawnej i wydaje się,
że oddanie w zarząd gruntu tym jednostkom nie przenosi i nie zmienia majątkowego
prawa podmiotowego, lecz jest to tylko forma techniczno-prawna przekazania mienia do
bezpośredniego dysponowania i gospodarowania określonym składnikiem mienia.
Jednakże wątpliwości co do charakteru prawnego tej czynności pogłębił przepis
art. 1 pkt 23 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z
1994 r., Nr 1, poz. 3). Przepis ten nadał nowe brzmienie art. 35 ustawy o gos-
podarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i o zmianie niektórych ustaw, z
którego wynika, że przekazanie w zarząd mienia następuje na czas oznaczony lub nie
oznaczony w drodze decyzji Prezesa Agencji lub na podstawie umowy, zawartej za
zgodą Prezesa Agencji, między państwowymi jednostkami organizacyjnymi nie
posiadającymi osobowości prawnej oraz jednostkom Lasów Państwowych. Ponadto ta
ostatnia ustawa przewidziała w art 1 pkt 24, że Prezes Agencji wydaje decyzję o
wygaśnięciu zarządu przysługującego jednostkom organizacyjnym.
Prezes Agencji jest organem państwowej osoby prawnej, nie jest organem admi-
nistracji państwowej i nie wykonuje zadań, które możnaby zaliczyć do zadań zleconych
z zakresu administracji publicznej (por. M. Bednarek, Przemiany własności w Polsce,
Podstawowe koncepcje i konstrukcje normatywne, Wyd. Naukowe Scholar, Warszawa
1994 r, s. 140). Z tego względu powstaje wątpliwość co do natury jurydycznej
wydawanych przez Prezesa Agencji decyzji, a zwłaszcza, czy są to decyzje
administracyjne.
Jak to już zaznaczono wyżej, oddawanie gruntu w zarząd stanowi element
wykonywania uprawnień właścicielskich, a nie władczych. Z tego względu stosowanie
instrumentów administracyjnych w dziedzinie gospodarowania gruntami trudno uznać
za odpowiednie.
Jednakże wydaje się, że Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej traktuje
decyzje Prezesa Agencji o przekazaniu w zarząd i o wygaśnięciu zarządu, jako decyzje
administracyjne w sformułowaniach zawartych w swym wydanym z upoważnienia
ustawowego rozporządzeniu z dnia 6 kwietnia 1994 r. w sprawie trybu przekazywania
mienia wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w razie
ustanowienia lub wygaśnięcia zarządu oraz trybu ustalania i wnoszenia opłat (Dz. U. Nr
51, poz. 208). Taki wniosek nasuwa się z analizy §§ 1, 2 i 4 powołanego
rozporządzenia. Jeżeli tak, to należy uznać, że ustawodawca obok głównych zadań
Agencji w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa powierzył Prezesowi
Agencji, jako organowi państwowej jednostki organizacyjnej, załatwianie wymienionych
czynności prawnych w postępowaniu administracyjnym (rozstrzyganie indywidualnych
spraw dotyczących oddawania gruntu w zarząd i stwierdzania wygaśnięcia zarządu) w
drodze decyzji administracyjnych (art. 1 § 2 pkt 1 k.p.a.). Nie trudno dopatrzeć się w tym
analogii z rozwiązaniami prawnymi, zawartymi w art. 33, 34 i 35 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst:
Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Rozwiązanie takie zmierza do ujednolicenia
formy prawnej uzyskania gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa w drodze
decyzji lub umowy za zgodą właściwego organu oraz do stwierdzenia wygaśnięcia
ustanowionego zarządu również w formie decyzji właściwego organu pierwszej
instancji. Należy uznać, że Prezes Agencji w tym tylko zakresie działa jako organ
administracji państwowej I instancji, co nie zmienia charakteru prawnego podstawowych
funkcji Agencji, jako państwowej jednostki organizacyjnej, choć usytuowanej centralnie i
posiadającej podporządkowane Prezesowi Agencji oddziały terenowe, utworzone w
drodze rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie
nadania statutu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 24, poz. 104 ze
zm.). Stosownie do przepisu § 27 statutu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w
sprawach w nim nie uregulowanych do udzielenia pełnomocnictwa mają zastosowanie
przepisy Kodeksu cywilnego o przedstawicielstwie. Powołując się na to uprawnienie
Prezesa Agencji, dyrektorzy terenowych oddziałów Agencji wydają - jak to nastąpiło w
niniejszej sprawie - decyzje o oddaniu w zarząd gruntu. Nie wdając się w rozważanie
kwestii zasadności i dopuszczalności przekazywania przez Prezesa Agencji
kompetencji do wydania decyzji administracyjnych ze względu na inny przedmiot
przedstawionego zagadnienia prawnego i traktując decyzję dyrektora oddziału
terenowego Agencji, jako decyzję Prezesa Agencji, należy - zdaniem Sądu
Najwyższego - uznać, że zaskarżona decyzja w niniejszej sprawie jest decyzją organu
pierwszej instancji. Od decyzji organu I instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności
postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) przysługuje stronom prawo wniesienia
odwołania do organu wyższego stopnia, którym jest zgodnie z art. 3 ust. 2 wymienionej
wyżej ustawy z dnia 19 października 1991 r. i art. 17 pkt 3 k.p.a. Minister Rolnictwa i
Gospodarki Żywnościowej. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w nie
publikowanym postanowieniu z dnia 22 marca 1995 r., I SA 312/95. Sąd Najwyższy w
składzie udzielającym odpowiedzi na przedstawione zagadnienie prawne podziela ten
pogląd, jak również zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w
końcowej części uzasadnienia przedstawionego zagadnienia prawnego w niniejszej
sprawie, że za takim stanowiskiem przemawia podstawowa zasada ogólna
postępowania administracyjnego, jaką jest zasada dwuinstancyjności tego
postępowania. Z tego względu brak jest uzasadnionych podstaw do rozszerzającej
interpretacji zastrzeżenia zawartego w art. 127 § 2 in fine na tle przepisu art. 5 § 2 pkt 4
k.p.a. Brak też jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 127 § 3
k.p.a.
Mając powyższe rozważania na uwadze Sąd Najwyższy doszedł do przekonania,
że na przedstawione zagadnienie prawne należy na zasadzie art. 13 pkt 4 ustawy z
dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 13,
poz. 48) i art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 211 k.p.a. udzielić odpowiedzi, jak w
sentencji uchwały.

========================================
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IA] III AZP 1/02   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2003/12/282 Monitor Podatkowy 2003/6/32-34 Orzecznictwo Sądów Polskich 2003/11/612 Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 2003/6/522
2002-05-15 
[IA] III AZP 4/96   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/4/42
1996-07-05 
[IA] III AZP 3/96   Uchwała siedmiu sędziów SN
Prawo Pracy 1996/12/33 Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/5/60 Orzecznictwo Sądów Polskich 1997/5/257-261
1996-10-22 
[IA] III AZP 2/96   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/1/1 Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1997/5/510 - 515
1996-09-26 
[IA] III AZP 1/96   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1996/21/312
1996-04-03 
  • Adres publikacyjny: