27.

Uchwała z dnia 3 lutego 1994 r.
II UZP 1/94


Przewodniczący SSN: Stefania Szymańska, Sędziowie SN: Krzysztof Ko-
lasiński (sprawozdawca), Maria Tyszel,


Sąd Najwyższy przy udziale prokuratora Witolda Bryndy, w sprawie z wniosku
Gabriela C. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K., o pod-
wyższenie emerytury, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 3 lutego 1994 r.,
zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Apelacyjny w Krakowie,
postanowieniem z dnia 15 grudnia 1993 r., [...] do rozstrzygnięcia w trybie art. 391
k.p.c.


"Czy z dniem 1 stycznia 1991 r. ustało prawo kombatanckie odznaczonych
orderem lub tytułem honorowym do świadczenia przewidzianego rozporządzeniem
Rady Ministrów z dnia 3 maja 1989 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 143) ?"


p o d j ą ł następującą uchwałę:


Prawo kombatantów uprawnionych do emerytury lub renty i odznaczo-
nych orderem lub tytułem honorowym do świadczenia przewidzianego rozpor-
ządzeniem Rady Ministrów z dnia 3 maja 1989 r. w sprawie świadczenia pie-
niężnego przysługującego kombatantom - emerytom i rencistom odznaczonym
orderem lub tytułem honorowym (Dz. U. Nr 27, poz. 143) ustało z dniem 1
stycznia 1991 r.


U z a s a d n i e n i e


Zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu
przez Sąd Apelacyjny w Krakowie jest fragmentem ogólnego problemu zachowania
bądź utraty mocy obowiązującej przez akt prawny Rady Ministrów, który przyznał
określone uprawnienia obywatelom, w przypadku uchylenia ustawy, która udzieliła w
tym przedmiocie delegacji Radzie Ministrów.

Problem prawny powstał w związku z następującym stanem faktycznym. Zak-
ład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w K. odmówił decyzją z dnia 15 marca 1991
r. Gabrielowi C. wypłacenia świadczenia przysługującego kombatantom odznac-
zonym orderem lub tytułem honorowym za lata 1990-1992. Wnioskodawca pobierał
to świadczenie w 1989 r. i 1990 r. jako emeryt i kombatant odznaczony Krzyżem
Kawalerskim, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 maja 1989 r. w
sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego kombatantom-emerytom i rencis-
tom odznaczonym orderem lub tytułem honorowym (Dz. U. Nr 27, poz. 143). Roz-
porządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie z dnia 26
maja 1982 r., o szczególnych uprawnieniach kombatantów (Dz. U. Nr 16, poz. 122
ze zm.). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatan-
tach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powo-
jennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75 ze zm.). Ustawa ta nie uregulowała natomiast kwestii
dalszego obowiązywania bądź utraty mocy obowiązującej wskazanego rozporzą-
dzenia . Organ rentowy odmawiając od 1 stycznia 1991 r. wypłaty spornego
świadczenia zajął stanowisko, iż cyt. rozporządzenie Rady Ministrów, na podstawie
którego przysługiwało ono wnioskodawcy utraciło moc razem z ustawą, która
upoważniła Radę Ministrów do wydania tego rozporządzenia .

Odmiennie Sąd Wojewódzki w Kielcach wyrokiem z dnia 28 lipca 1993 r.
zasądził to świadczenie za sporny okres. Sąd Wojewódzki powołał się w uzasad-
nieniu wyroku na prawomocne rozstrzygnięcia tego Sądu w innych analogicznych
sprawach, a także na wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 1992 r.
(AUr 44/92). W orzeczeniach tych przyjęto stanowisko, iż kombatanci nie utracili po
1 stycznia 1991 r. prawa do świadczenia z tytułu odznaczenia orderem lub tytułem
honorowym. Sąd Apelacyjny w cyt. orzeczeniu wyraził pogląd, że rozporządzenie z
mocy którego przysługuje to świadczenie stanowi lex specialis i nie zostało uchylone
późniejszą ustawą, stanowiącą regulację ogólną uprawnień kombatanckich.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu omawianego wyroku podzielił to stanowisko
akcentując, że rozporządzenie z dnia 3 maja 1989 r. nie jest aktem wykonawczym
lecz samodzielnym i zawiera regulacje szczególne w stosunku do ustawy o kombat-
antach z dnia 3 maja 1991 r.

Sąd Apelacyjny w Krakowie rozpoznając rewizję od tego wyroku powziął wąt-
pliwość wyrażoną w przedstawionym zagadnieniu prawnym. Zdaniem Sądu Apelacy-
jnego za utratą mocy wiążącej przez wskazane rozporządzenie przemawia to, iż
omawiana ustawa uchylając akt normatywny w randze ustawy nie określiła czasu
obowiązywania przepisów wykonawczych.

Za stanowiskiem zaś przeciwstawnym, do którego przychyla się Sąd Apelacy-
jny, przemawia to, że analizowane rozporządzenie zostało wydane nie w celu wyko-
nania ustawy, lecz jedynie na podstawie delegacji ustawowej do przyznania określo-
nych uprawnień w sposób samodzielny, niezależny od regulacji ustawowej. Art. 18
ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. upoważnił Radę Ministrów do przyznania
kombatantom w drodze rozporządzenia dalszych uprawnień i ulg niż przewidziane tą
ustawą. Na podstawie tej delegacji zostało wydane rozporządzenie z dnia 3 maja
1989 r. Nie zawiera ono przepisów wykonawczych do ustawy, gdyż nie zna ona w
ogóle świadczeń z tytułu odznaczeń orderem lub tytułem honorowym dla kombat-
antów-emerytów i rencistów. Rozporządzenie to reguluje więc te uprawnienia
samodzielnie i stanowi lex specialis w stosunku do ustawy. Późniejsze regulacje
generalne nie uchylają regulacji szczególnych chyba, że zawierają specjalne w tej
mierze przepisy. Ustawa o kombatantach z dnia 24 stycznia 1991 r. jednak tego nie
uczyniła, a więc zawarła w art. 20 ust. 5 analogiczne upoważnienie dla Rady Minis-
trów do przyznawania kombatantom dodatkowych uprawnień i ulg.


Sąd Najwyższy rozważył co następuje:


Trafne jest spostrzeżenie Sądu Apelacyjnego, iż akty normatywne Rady Min-
istrów, choć wydawane na podstawie delegacji ustawowej, zawierają przepisy w ró-
żnym stopniu powiązane z regulacjami ustaw, które udzieliły tej delegacji. Na jednym
krańcu znajdują się te akty Rady Ministrów, które uzupełniają regulacje ustawowe o
określone postanowienia szczegółowe, na drugim zaś te, które regulują z mocy
upoważnienia ustawy kompleksowo określone zagadnienia.
Pomiędzy nimi wyróżnić można i takie akty normatywne Rady Ministrów, których
jedne przepisy zaliczyć można do pierwszej, a inne do drugiej grupy. Konstatacja ta
znajduje uzasadnienie w studiach nad zawartością treści aktów normatywnych Rady
Ministrów i ustaw, które udzieliły jej delegacji.

Problem polega zaś na tym, czy z tego zróżnicowania relacji przedmiotu regu-
lacji aktów normatywnych Rady Ministrów do przedmiotowej regulacji ustaw, które
udzieliły jej delegacji, wynikają konsekwencje co do stopnia niezależności mocy
obowiązującej tych aktów normatywnych od zachowania mocy obowiązującej przez
ustawę.

Przepisy aktu normatywnego Rady Ministrów, które dotyczą zagadnień w
ustawie nie uregulowanych mogą być stosowane samodzielnie bez potrzeby
równoległego uwzględnienia postanowień ustawy. Odmiennie, gdy akt normatywny
Rady Ministrów uzupełnia postanowienia ustawy, to przepisy obydwu tych aktów
prawnych muszą być stosowane równolegle, stanowią one łącznie pewną całość.
Uchylenie ustawy w takim przypadku powoduje, iż regulacja aktu normatywnego
wykonawczego staje się bezprzedmiotowa, gdyż akt ten niczego samodzielnie nie
reguluje. Nie zawsze jednak uchyleniu ustawy towarzyszy w takiej sytuacji uchylenie
aktu wykonawczego. Uchyloną ustawę zastępuje bowiem często nowa ustawa, która
może wejść w koegzystencję z dotychczasowymi aktami wykonawczymi. Sytuacja
taka następuje z mocy przepisów przejściowych nowej ustawy, które zachowują w
mocy dotychczasowe akty wykonawcze do czasu wydania nowych. Przepisy in-
tertemporalne stosują się do wszystkich aktów Rady Ministrów bez względu na to,
czy pozostają one w bliższej czy dalszej koegzystencji z przepisami uchylonej
ustawy. Jeżeli natomiast ustawa uchylająca poprzednią nie zawiera wskazanych
przepisów intertemporalnych, to wszystkie akty Rady Ministrów wydane na pod-
stawie delegacji udzielonej przez uchyloną ustawę tracą moc. Z punktu widzenia
utraty lub zachowania mocy obowiązującej przez te akty Rady Ministrów nie ma
znaczenia, w jakim stopniu przepisy tych aktów samodzielnie regulują poszczególne
zagadnienia, a więc w jakim stopniu są faktycznie zdolne do samodzielnej egzys-
tencji. Decydujące znaczenie ma to z jakiego źródła akt ten czerpie moc normaty-
wną. Rozporządzenia wydane przez Radę Ministrów czerpać mogą moc norma-
tywną tylko z upoważnienia ustawy. Uchylenie ustawy, z której delegacji czerpał moc
akt Rady Ministrów, powoduje jego prawne unicestwienie. Jedynie Parlament
upoważniony jest z mocy Konstytucji do samodzielnego stanowienia prawa w formie
ustaw. Rozporządzenia Rady Ministrów mogą mieć jedynie charakter normatywny
aktów wykonawczych. Czerpią one bowiem moc z delegacji ustawowej do regulacji
normatywnej stosunków społecznych w granicach w niej określonych.

Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 listopada 1993 r., sygn. akt II URN 50/93
zajął także stanowisko, iż cyt. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 maja 1989 r.
w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego kombatantom-emerytom i ren-
cistom odznaczonym orderem lub tytułem honorowym utraciło moc z dniem 1
stycznia 1991 r. W uzasadnieniu wyroku zwrócono uwagę na to, iż aktu tego wy-
danego na podstawie delegacji cyt. ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o szczególnych
uprawnieniach kombatantów nie można traktować jako lex specialis w stosunku do
cyt. ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach.., która wyżej wymienioną
ustawę uchyliła.

Z tych względów Sąd Najwyższy podjął na podstawie art. 391 k.p.c. uchwałę
jak w sentencji.
========================================