Uchwała z dnia 9 marca 2006 r.
II UZP 1/06

Przewodniczący SSN Jerzy Kuźniar (sprawozdawca), Sędziowie: SN Beata
Gudowska, SA Zbigniew Korzeniowski.

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy
z wniosku Magdaleny S. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddziałowi
w G. o rentę, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Apelacyjny
w Gdańsku postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2005 r. [...]

,,Czy, do kogo oraz jaki środek odwoławczy przysługuje stronie od decyzji or-
ganu rentowego o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 82 ustawy z 13 paź-
dziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze
zm.) ?"

p o d j ą ł uchwałę:

Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zawieszeniu postępowa-
nia wydanej w sprawie o rentę z tytułu niezdolności do pracy służy odwołanie
do właściwego sądu okręgowego - sądu ubezpieczeń społecznych (art. 82 i 83
ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecz-
nych - Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm. oraz art. 4778 k.p.c.).

U z a s a d n i e n i e

Przytoczone w sentencji uchwały zagadnienie prawne powstało na tle nastę-
pującego stanu faktycznego. Decyzją z dnia 31 października 2003 r. Zakład Ubez-
pieczeń Społecznych-Oddział w G., powołując się na art. 82 ustawy z dnia 13 paź-
dziernika 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze
zm.), zawiesił postępowanie w sprawie o prawo do renty z tytułu niezdolności do
pracy z wniosku Magdaleny S., do czasu przedłożenia zaświadczenia o stanie zdro-
wia na wymaganym druku N-9. W odwołaniu skarżąca domagała się uchylenia decy-
zji, wskazując że w dniu 3 grudnia 1996 r. orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekar-
skiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w G. została zaliczona do III grupy inwali-
dów z ogólnego stanu zdrowia z przesądzeniem, że inwalidztwo jest trwałe i istnieje
od okresu niemowlęctwa. W ocenie odwołującej się brak więc podstaw prawnych do
podejmowania przez organ rentowy działań prowadzących ,,do ewentualnej weryfika-
cji przyznanych przez uprawnioną komisję świadczeń o charakterze beztermino-
wym".
Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2004 r. Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych w Gdańsku z siedzibą w Gdyni oddalił odwołanie. Sąd ustalił, że wnio-
skodawczyni urodzona 4 października 1973 r. legitymuje się wyższym wykształce-
niem i zatrudnieniem w okresach od 15 grudnia 1994 r. do 20 listopada 1997 r. w
charakterze pracownika ekonomicznego oraz od 1 kwietnia 1998 r. do 31 marca
2002 r. w charakterze specjalisty. Decyzją z dnia 12 grudnia 1996 r. organ rentowy
odmówił przyznania dochodzonego po raz pierwszy świadczenia wobec braku wy-
maganego okresu ubezpieczenia. Decyzję tę poprzedzało orzeczenie OKiZ (Obwo-
dowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia), stwierdzające trwałe i
istniejące od dzieciństwa inwalidztwo spowodowane przewlekłym atopowym zapale-
niem skóry i stanem po operacji stawów biodrowych. Do ponownego wniosku o rentę
złożonego w dniu 26 września 2003 r. wnioskodawczyni - mimo zobowiązania jej
przez organ rentowy - nie dołączyła zaświadczenia o stanie zdrowia, wobec czego
organ rentowy wydał zaskarżoną decyzję. Sąd uznając tę decyzję za zgodną z pra-
wem przyjął, że odmowa przedłożenia aktualnego zaświadczenia o stanie zdrowia
uniemożliwia organowi rentowemu weryfikację spełnienia przesłanki istnienia nie-
zdolności do pracy jako jednego z warunków prawa do renty. Wskazał na treść aktu-
alnie obowiązujących przepisów definiujących pojęcie niezdolności do pracy i ich
odmienność w stosunku do przepisów obowiązujących w dacie złożenia pierwszego
wniosku o rentę, która w ocenie Sądu dyskwalifikuje możliwość zastąpienia wymaga-
nego zaświadczenie o stanie zdrowia orzeczeniem OKiZ z 1996 r. i tym samym uza-
sadnia decyzję organu rentowego.
W apelacji od powyższego wyroku wnioskodawczyni zarzucając ,,naruszenie
prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", wnio-
sła o jego uchylenie w całości oraz ,,zasądzenie o zmianie decyzji ZUS" i orzeczenie
o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przeka-
zanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Według skar-
żącej, orzeczenie OKiZ świadczy o spełnieniu przesłanek wymienionych w art. 14
ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (jednolity tekst:
Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) i stanowi wystarczającą podstawę do wyda-
nia orzeczenia przez lekarza orzecznika.
W ocenie Sądu Apelacyjnego, art. 82 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o
systemie ubezpieczeń społecznych, zwanej dalej ustawą systemową, upoważniający
organ rentowy do wydania decyzji o zawieszeniu postępowania w sytuacji gdy ubez-
pieczony utrudnia wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, nie zawiera żadnej
regulacji dotyczącej trybu i sposobu zaskarżenia takiej decyzji i nie odsyła do przepi-
sów postępowania cywilnego. Jednocześnie art. 123 ustawy systemowej stanowi, że
w sprawach w niej nieuregulowanych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisy Kodeksu postępowa-
nia administracyjnego przewidują w art. 127 § 2 możliwość odwołania się od decyzji
do właściwego organu ,,wyższego stopnia". Sąd Apelacyjny zauważając brak ,,wła-
ściwego organu wyższego stopnia" dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, będące-
go państwową jednostką organizacyjną posiadającą status organu administracji pu-
blicznej (art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy systemowej), wskazał na zasadę zaskarżalności
orzeczeń o zawieszeniu postępowania wydanych w toku postępowania, a więc nie-
rozstrzygających o istocie sprawy, tak według przepisów procedury cywilnej, jak i
administracyjnej. W art. 82 ustawy systemowej ustawodawca zastrzegł dla tego ro-
dzaju orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym przed organem ren-
towym formę decyzji. Można zatem przyjąć, że jest ona zaskarżalna, bowiem tylko
,,od wydanych w trakcie postępowania innych postanowień Zakładu zażalenie nie
przysługuje" (art. 83b ust. 2), a ponadto przysługuje od niej odwołanie według zasad
określonych w art. 83 ust. 2 ustawy systemowej. Pogląd ten wspiera nadto treść art.
180 i 181 Konstytucji.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Na wstępie warto zauważyć, że status prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecz-
nych uległ zasadniczej zmianie z dniem wejścia w życie tzw. reformy emerytalnej (z
dniem 1 stycznia 1999 r.). O ile przed tą datą ZUS był centralnym organem admini-
stracji państwowej (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i fi-
nansowaniu ubezpieczeń społecznych; jednolity tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz.
137 ze zm.), o tyle po niej jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą
osobowość prawną (art. 66 ust. 1 ustawy systemowej).
Kompetencje ZUS zostały określone w sposób niewyczerpujący przez art. 68
ustawy, według którego Zakład stwierdza i ustala obowiązek ubezpieczenia społecz-
nego, ustala uprawnienia do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wypłaca te
świadczenia, z zastrzeżeniem gdy na mocy odrębnych przepisów, obowiązki te wy-
konują płatnicy składek, a także wymierza i pobiera składki na ubezpieczenia spo-
łeczne.
Nowe akty normatywne istotnie zmieniające obowiązujący dotychczas system
ubezpieczeń społecznych, utrzymały konstrukcję, w myśl której pierwszeństwo przed
regulacją zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego, mają przepisy
postępowania zawarte w ustawie systemowej, stanowiąc w art. 123, że w sprawach
uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjne-
go, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustawa ta nadto przewidziała odrębny niż
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tryb odwoławczy, wskazując w
art. 83 ust. 2, że od decyzji organu rentowego wydanych w zakresie indywidualnych
spraw dotyczących między innymi ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń
społecznych oraz wymiaru tych świadczeń przysługuje odwołanie do właściwego
sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania
cywilnego. Podobną regulację odnoszącą się do postępowania w sprawach o renty i
emerytury zawiera ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Fun-
duszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Według art. 124
tej ustawy w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się
przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że ustawa stanowi ina-
czej. Dotyczy to postępowania przed organem rentowym, ale wywołuje skutki także
w postępowaniu odwoławczym, które regulowane jest przepisami Kodeksu postępo-
wania cywilnego, bowiem sprawy z ubezpieczenia społecznego mają charakter
spraw cywilnych (art. 1 k.p.c.).
Powołana wyżej ustawa systemowa zawiera szczegółowe rozwiązania doty-
czące zasad postępowania w tych sprawach, które jako przepisy odrębne korzystają
z pierwszeństwa przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jed-
nym z takich przepisów szczególnych jest art. 82, stanowiący, że w przypadku gdy
ubezpieczony utrudnia wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, Zakład Ubezpie-
czeń Społecznych może w drodze decyzji, wstrzymać wypłatę świadczenia lub za-
wiesić postępowanie do chwili podjęcia współpracy. Działając na jego podstawie
ZUS w wypadku zaistnienia wskazanych okoliczności może bądź to wstrzymać wy-
płatę świadczenia, bądź też zawiesić postępowanie, co może nastąpić wyłącznie
przez wydanie decyzji administracyjnej. Chodzi w tym przypadku o wydanie tzw. de-
cyzji niemerytorycznej (nierozstrzygającej o istocie sprawy). Należy zauważyć, że
każde rozstrzygnięcie, które przyjmuje kształt decyzji administracyjnej, objęte jest
regułą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), z której wynika, że od każdej decyzji wyda-
nej w pierwszej instancji służy odwołanie bądź jego swego rodzaju substytut w po-
staci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Reguła ta odnosi się do decyzji, o
których mowa w art. 104 k.p.a., a więc decyzji merytorycznie lub formalnie kończą-
cych postępowanie w danej instancji. Decyzja organu rentowego o zawieszeniu po-
stępowania w sprawie prowadzonej przez ten organ taką decyzją nie jest. Nie ozna-
cza to jednak, że nie może być poddawana kontroli sądów ubezpieczeń społecznych.
Postępowanie odwoławcze od decyzji organu rentowego wydanej na podstawie art.
82 jest uregulowane - jak to wyżej zaznaczono - w ustawie o systemie ubezpieczeń
społecznych oraz w przepisach, do których ustawa systemowa odsyła. W myśl art.
83 ust. 1 tej ustawy ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczą-
cych w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpie-
czeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu
składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymia-
ru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, a od tych decyzji przysługuje odwołanie do
właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu po-
stępowania cywilnego (art. 83 ust. 2). Odwołanie do sądu ubezpieczeń społecznych
służy nie tylko od decyzji wymienionych przykładowo w art. 83 ust. 1 ustawy, ale i od
innych decyzji wydawanych przez ten organ (ZUS) poza sytuacjami wyjątkowymi,
wymienionymi enumeratywnie w art. 83 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym od decyzji
przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania
takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu
składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje.
Decyzja organu rentowego w przedmiocie zawieszenia postępowania (art. 82),
,,zamyka" drogę do wydania decyzji merytorycznej i w związku z tym podlega kontroli
sądowej jako decyzja wydana w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Kon-
trolę tę sprawuje sąd ubezpieczeń społecznych właściwy rzeczowo ze względu na
przedmiot sprawy ,,głównej", w której doszło do zawieszenia postępowania, tak więc
w sprawie o rentę z tytułu niezdolności do pracy, właściwy będzie sąd okręgowy -
sąd ubezpieczeń społecznych (art.4778§1 i 2 k.p.c.). Właściwość miejscową określa
art. 461 § 2 k.p.c.
Kierując się powyższymi względami Sąd Najwyższy podjął przytoczoną w
sentencji uchwałę.
========================================