Uchwała z dnia 22 września 2004 r.
I PZP 6/04

Przewodniczący SSN Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Beata
Gudowska, Zbigniew Myszka.

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Iwony Kasz-
czyszyn, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2004 r. sprawy z po-
wództwa Małgorzaty J. przeciwko P.-M. Spółce z o.o. w E. o podwyższenie wyna-
grodzenia, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu
Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Olsztynie z dnia 8 czerwca
2004 r. [...]

,,Czy P.-M. Sp. z o. o. w E. - jako zakład opieki zdrowotnej spełniający warunki
określone w art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej
(Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) i udzielający świadczeń zdrowotnych określonych w
art. 3 tej ustawy, utworzony przez jednostkę samorządu terytorialnego, w którym sa-
morząd powiatowy posiada 100% udziałów oraz utworzone przez tę Spółkę M. Cen-
trum Zdrowia ZOZ w E. są samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej
w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie
kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie
niektórych ustaw (Dz.U. Nr 1 z 1995 r. poz. 2 ze zm.) ?"

p o d j ą ł uchwałę:

Spółka z o.o. utworzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, ma -
w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia - status sa-
modzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, choćby działalność tę
prowadziła przez wewnętrzną jednostkę organizacyjną nazwaną niepublicznym
zakładem opieki zdrowotnej ( art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o
zakładach opieki zdrowotnej Dz.U. Nr 91 poz. 408 ze zm.).

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotowe zagadnienie prawne wyłoniło się na tle następującego stanu
faktycznego. Powódka Małgorzata J. pozwem z dnia 19 stycznia 2004 r. domagała
się na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym sys-
temie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców (Dz.U. z
1995 r., Nr 1, poz. 2 ze zm. - dalej nazywana w skrócie ustawą lub ustawą z dnia 16
grudnia 1994 r. ) zasądzenia od pozwanej ,,P.-M." Sp. z o.o. w E. podwyżki o 313 zł
miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 1
stycznia 2002 r. do dnia 31 grudnia 2002 r. za każdy miesiąc oraz wyrównania wyna-
grodzenia za rok 2003 i 2004 do dnia wydania prawomocnego wyroku w sprawie.
Powódka była zatrudniona u strony pozwanej od dnia 29 lipca 2002 r., przy czym
jako miejsce wykonywania pracy wskazano w umowie M. Centrum Zdrowia - Zakład
Opieki Zdrowotnej w E.
Pozwana Spółka utworzona została przez Powiat E. na podstawie uchwały [...]
Rady Powiatu E. z dnia 1 lipca 2000 r. W § 1 tej uchwały Rada Powiatu wskazała na
konieczność utworzenia spółki prawa handlowego, której zadaniem będzie w szcze-
gólności zapewnienie usług profilaktyczno - medycznych i promocja zdrowia. Zgod-
nie z § 6 aktu założycielskiego Spółki przedmiotem jej działalności jest między innymi
świadczenie usług zdrowotnych, usług diagnostycznych, terapii, prewencji i promocji
zdrowia. Uchwałą zgromadzenia wspólników pozwanej Spółki podjętą w dnia 3
sierpnia 2000 r. postanowiono utworzyć zakład opieki zdrowotnej - M. Centrum
Zdrowia. Decyzją z dnia 5 września 2000r. Wojewoda W.-M. postanowił dla M. Cen-
trum Zdrowia - Zakładu Opieki Zdrowotnej w E. założyć księgę rejestrową. W
związku z uchwałą Rady Powiatu E. [...] z dnia 26 października 2000 r., postawiono z
dniem 1 listopada 2000 r. w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki
Zdrowotnej w E. Przyjęto, że dalsze udzielanie świadczeń zdrowotnych przejmuje
pozwana ,,P.-M." Sp. z o.o. - M. Centrum Zdrowia - Zakład Opieki Zdrowotnej. Na
podstawie umowy z dnia 18 stycznia 2001 r. Powiat E. darował Gminie E. wszystkie
udziały w przedmiotowej Spółce.
Powódka wystąpiła z roszczeniem na podstawie przepisu art. 4a ustawy z
dnia 16 grudnia 1994 r., zgodnie z którym pracownikom samodzielnych publicznych
zakładów opieki zdrowotnej od dnia 1 stycznia 2001 r. przysługuje przyrost przecięt-
nego miesięcznego wynagrodzenia, nie niższy niż 203 zł miesięcznie, w przeliczeniu
na pełny wymiar czasu pracy, łącznie ze skutkami wzrostu wszystkich składników
wynagrodzenia. Jeśli chodzi zaś o 2002 r., to przyrost przeciętnego miesięcznego
wynagrodzenia pracownika, łącznie ze skutkami wzrostu wszystkich składników wy-
nagrodzenia, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy nie może być niższy niż
kwota ustalona według wzoru określonego w ustawie.
Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w Ełku wyrokiem z dnia 10 marca 2004 r. [...] oddalił
powództwo. W ocenie Sądu Rejonowego nawet gdyby założyć, że do pracowników
pozwanej spółki prawa handlowego miałby zastosowanie art. 4a powołanej ustawy,
to powódka i tak nie uzyskałaby prawa do przyrostu przeciętnego miesięcznego wy-
nagrodzenia na tej podstawie, ponieważ zarówno z literalnej, jak i systemowej wy-
kładni przepisów ustawy, wynika, iż przyrost wynagrodzenia w 2001 r. dotyczy pra-
cowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a więc osób po-
zostających w stosunku pracy w tych podmiotach do dnia wejścia w życie nowelizacji
ustawy, tj. do dnia 1 stycznia 2001 r. i pracujących w dalszym ciągu, a przyrost w
2002 r., obok wcześniej wymienionej grupy pracowników, dodatkowo - osób zatrud-
nionych w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2001 r.

Przy rozpoznawaniu apelacji powódki Sąd Okręgowy dostrzegł zagadnienie
prawne budzące w jego ocenie poważne wątpliwości, które sprowadzają się do pyta-
nia, czy pozwana ,,P.-M." Sp. z o.o. - jako zakład opieki zdrowotnej spełniający wa-
runki określone w art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdro-
wotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm. - dalej nazywana w skrócie ustawą o z.o.z.) i
udzielający świadczeń zdrowotnych określonych w jej art. 3, utworzony przez jed-
nostkę samorządu terytorialnego, w którym samorząd powiatowy (a obecnie Gmina
E.) posiada 100 % udziałów, oraz stworzone przez tę Spółkę M. Centrum Zdrowia -
Zakład Opieki Zdrowotnej w E. jest samodzielnym publicznym zakładem opieki zdro-
wotnej w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Zdaniem Sądu Okrę-
gowego wątpliwości objęte przedstawionym zagadnieniem wynikają z wniosków, do
jakich prowadzi interpretacja przepisów regulujących ustrój samodzielnych publicz-
nych i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Chodzi w szczególności o treść
art. 8 ust. 2 ustawy o z.o.z., zgodnie z którym publicznym zakładem opieki zdrowot-
nej jest zakład utworzony przez podmioty wskazane w ust. 1 pkt 1 - 3a tego artykułu,
a zatem między innymi przez jednostkę samorządu terytorialnego. Natomiast niepu-
blicznym zakładem opieki zdrowotnej jest według art. 8 ust. 3 ustawy o z.o.z. zakład
utworzony przez instytucje i osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 4 - 9 tego artykułu, w
tym przez krajową osobę prawną, do której to kategorii należy przykładowo spółka z
ograniczoną odpowiedzialnością. Według Sądu Okręgowego wyodrębnianie niepu-
blicznego i publicznego zakładu opieki zdrowotnej wyłącznie według kryterium formy
organizacyjnej, prowadziłoby do uznania, że strona pozwana w przedmiotowej spra-
wie jest niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej. Tymczasem zgodnie z art. 1
ustawy o z.o.z. możliwe jest również uznanie danego podmiotu za zakład opieki
zdrowotnej ze względu na realizowany przez niego cel i zadania, co z kolei mogłoby
prowadzić do zakwalifikowania pozwanej jako zakładu publicznego.

Prokurator Prokuratury Krajowej uczestniczący w posiedzeniu Sądu Najwyż-
szego wniósł o udzielenie na przedmiotowe pytanie odpowiedzi twierdzącej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Zagadnienie prawne przedstawione przez Sąd Okręgowy sprowadza się do
odpowiedzi na pytanie, czy w rozumieniu art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. za
niepubliczny zakład opieki zdrowotnej może zostać uznany zakład powołany przez
spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, w której wyłącznym udziałowcem jest jed-
nostka samorządu terytorialnego, w tym przypadku gmina.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) do zadań wła-
snych gminy należy ochrona zdrowia. Na szczeblu powiatowym obowiązek wykony-
wania zadań w tej sferze wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r.
o samorządzie powiatowym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze
zm.). W celu wykonywania zadań własnych gmina może tworzyć jednostki organiza-
cyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami. Formy prowadzenia gospodarki
gminnej, w tym również wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności
publicznej, polegających na bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniu zbiorowych po-
trzeb ludności w drodze świadczenia powszechnie dostępnych usług, określa ustawa
z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 3, poz. 43 ze
zm.). Gdyby przyjąć, że zadaniem o charakterze użyteczności publicznej w powyż-
szym rozumieniu jest między innymi ochrona zdrowia mieszkańców gminy, to w
świetle art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej, znajdującego zastosowanie na pod-
stawie normy odsyłającej, należałoby stwierdzić, iż wykonywanie tego zadania od-
bywa się w formie zakładu budżetowego lub spółki prawa handlowego. Wyliczenie
tych form jest jednak w powołanym przepisie tylko przykładową egzemplifikacją, na
co wskazuje użyty w nim zwrot ,,w szczególności". W tym miejscu podkreślenia wy-
maga, że zasady wykonywania zadań własnych przez gminę mogą być i są, poza
ustawą o gospodarce komunalnej, określone również w innych aktach normatyw-
nych. Do takich należy między innymi ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Zgod-
nie z jej art. 1 udzielanie świadczeń zdrowotnych i promocja zdrowia odbywa się w
formie organizacyjnie wyodrębnionego zespołu osób i środków majątkowych nazwa-
nego zakładem opieki zdrowotnej. Z uwagi na konieczność zachowania systemowej
zgodności regulacji odnoszących się do realizowania przez gminę zadań własnych,
trzeba stwierdzić, że w odróżnieniu od promocji zdrowia, jego ochrona, zwłaszcza
pojmowana jako udzielanie podmiotowo zindywidualizowanych świadczeń zdrowot-
nych, sytuuje się poza szerokim zakresem ,,gospodarczo - komunalnej" działalności
gminy, obejmującym w szczególności świadczenie na jednakowych zasadach
wszystkim członkom wspólnoty samorządowej usług w dziedzinie zaopatrzenia w
wodę, gaz, energię, elektryczną i cieplną, wywóz śmieci czy odprowadzanie ścieków,
które to usługi stanowią przedmiot normowania ustawy o gospodarce komunalnej.
W tym kontekście normatywnym, na pytanie, czy gminie wolno dla prowadze-
nia jej działalności powołać do życia spółkę kapitałową, należy odpowiedzieć twier-
dząco. Inną kwestią jest jednak problem, czy gmina może taką spółkę założyć w celu
świadczenia usług zdrowotnych i promocji zdrowia w ramach powołanego następnie
zakładu opieki zdrowotnej. O dopuszczalności udzielania świadczeń zdrowotnych
przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością wypowiadał się Sąd Najwyższy w
uchwale z dnia 22 września 1995 r., III CZP 115/95 (OSNC 1996 nr 1, poz. 6),
stwierdzając, że świadczenia zdrowotne wymienione w art. 3 i 4 ustawy o zakładach
opieki zdrowotnej mogą być również udzielne przez taką spółkę. Orzeczenie to,
oparte przede wszystkim na pierwotnym brzmieniu art. 2 ust. 1 ustawy o z . o. z.,
skądinąd zmienionym od dnia 5 grudnia 1997 r. (Dz.U. Nr 104, poz. 661), nie odnosi
się jednak wprost do problemu analizowanego w niniejszej uchwale i nie będzie dalej
uwzględniane. Zagadnienie sformułowane przez Sąd Okręgowy dotyczy bowiem
oceny prawnego charakteru zakładu opieki zdrowotnej przez pryzmat art. 4a ustawy
z dnia 16 grudnia 1994 r., a nie ogólniejszej kwestii założenia przez jednostkę samo-
rządu terytorialnego spółki kapitałowej w celu świadczenia usług zdrowotnych.
Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej publicznym za-
kładem opieki zdrowotnej jest zakład utworzony przez podmiot wskazany w ust. 1 pkt
1-3a omawianego przepisu, a zatem między innymi przez jednostkę samorządu te-
rytorialnego. Z kolei niepublicznym zakładem opieki zdrowotnej jest zakład utworzony
przez instytucje i osoby, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 4-8 ustawy o z.o.z. Usta-
lanie typu i zarazem charakteru zakładu opieki zdrowotnej (publiczny albo niepu-
bliczny) wyłącznie na podstawie kryterium organizacyjno-prawnej formy podmiotu
założycielskiego nie uwzględnia regulacji art. 1 ustawy o z.o.z., w którym nie doko-
nuje się takiego rozróżnienia, a jedynie określa cel i zadania, jakie powinien on reali-
zować. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowego zagadnienia prawnego istotne znacze-
nie ma również treść art. 8 ust. 1 a w związku z art. 8 ust. 1 pkt 7 in fine ustawy o
z.o.z., zgodnie z którym samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej nie może
utworzyć zakładu opieki zdrowotnej. Dopuszczenie takiej możliwości prowadziłoby do
sytuacji, w której zakład powoływany przez publiczny zakład opieki zdrowotnej uzy-
skiwałby status zakładu niepublicznego. Regulacja art. 8 ust. 1a ustawy o z.o.z. ma
zatem służyć zapobieganiu praktykom zmierzającym do zmiany prawnego statusu
publicznego zakładu opieki zdrowotnej w wyniku określonych przekształceń organi-
zacyjno-prawnych. Dla ustalenia znaczenia normy prawnej wysłowionej w tym arty-
kule istotna jest zarówno jego redakcja językowa, jak i ratio legis odnoszące się nie
tylko do sytuacji wskazanej w omawianym przepisie.
Rozciągnięcie zakresu stosowania przedmiotowej normy prawnej na przypadki
polegające na zmianie przez jednostkę samorządu terytorialnego organizacyjno-
prawnej formy zakładu w następstwie likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowot-
nej, założenia przez tę jednostkę spółki kapitałowej i powołania nowego zakładu
opieki zdrowotnej, pozostaje z punktu widzenia treści art. 4a ustawy z dnia 16 grud-
nia 1994 r. dozwolone w razie zastosowania wykładni rozszerzającej. Posłużenie się
tą regułą inferencyjną możliwe jest w sytuacji, w której wprawdzie językowy sens
przepisu jest jasny, lecz ze względu na przekonywające uzasadnienie aksjologiczne
przyjmuje się, że przepis ten formułuje normę o szerszym zakresie zastosowania lub
normowania, niż przy wykładni ścisłej. Uznanie niepublicznego statusu zakładu
opieki zdrowotnej utworzonego przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, po-
wołaną przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu świadczenia usług zdro-
wotnych, prowadziłoby do możliwości uchylenia się od obowiązku wynikającego z
art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Wpływałoby to również na prawną ocenę
wykonywania zadań z zakresu ochrony i promocji zdrowia przez jednostki samorzą-
du terytorialnego. Argumentacja oparta na założeniu, że w przedmiotowym stanie
faktycznym usługi zdrowotne świadczy powołany przez spółkę prawa handlowego
niepubliczny zakład opieki zdrowotnej zupełnie niezależny pod względem organiza-
cyjno - prawnym od jednostki samorządu terytorialnego, wywoływałaby wątpliwość,
czy w tej dziedzinie jednostka ta realizuje obowiązki wynikające z ustawy o samorzą-
dzie gminnym lub powiatowym.
Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że wolą jednostki samorządu teryto-
rialnego było dalsze udzielanie świadczeń zdrowotnych, ale w innej formie organiza-
cyjno - prawnej. Znalazło to swoje odzwierciedlenie nie tylko w uchwale Rady Po-
wiatu E. [...] z dnia 26 października 2000 r., na podstawie której z dniem 1 listopada
2000 r. postawiono w stan likwidacji Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowot-
nej w E., przy założeniu, że dalsze nieprzerwane udzielanie świadczeń zdrowotnych
przejmuje ,,P.-M." Sp. z o.o. - M. Centrum Zdrowia - Zakładu Opieki Zdrowotnej, ale
również w uchwale zgromadzenia wspólników z dnia 3 sierpnia 2000 r., na mocy któ-
rej utworzono M. Centrum Zdrowia - Zakład Opieki Zdrowotnej. W świetle omawia-
nych regulacji ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oświadczeniu woli o powyższej
treści złożonemu przez wspólnika nie wolno odmawiać normatywnego znaczenia. W
tym kontekście określonej konotacji nabiera sformułowanie ,,utworzony przez". W
celu ustalenia charakteru zakładu opieki zdrowotnej (publiczny albo niepubliczny)
konieczne jest zatem uwzględnienie nie tylko formy organizacyjno-prawnej podmiotu
powołującego zakład, ale również faktycznej pozycji podmiotu dominującego, od któ-
rego woli zależy utworzenie zakładu. Pojęcie podmiotu dominującego, a dokładniej
spółki czy jednostki dominującej znane jest w języku aktów prawnych i pojawia się
najczęściej w kontekście ustalania kapitałowych powiązań określonego podmiotu
gospodarczego z innymi podmiotami, w celu ochrony interesu publicznego lub pry-
watnego wyrażającej się chociażby w ustanawianiu zakazów dokonywania określo-
nych czynności prawnych. W świetle regulacji art. 8 ust. 1a ustawy o z.o.z. w związku
z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. aspekt ten nie może zostać pominięty. W
przedmiotowym stanie faktycznym podmiotem dominującym względem spółki P.-M.
Sp. z o.o. i pośrednio względem M. Centrum Zdrowia - Zakład Opieki Zdrowotnej w
E. jest jednostka samorządu terytorialnego. Oznacza to konieczność potwierdzenia
publicznego charakteru zakładu opieki zdrowotnej powołanego przez spółkę, której
założycielem i jedynym udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego.
Taka wykładnia interpretowanych przepisów ustawy o z.o.z. zgodna jest rów-
nież z ustawodawczą praktyką w zakresie możliwości powoływania przez jednostki
samorządu terytorialnego dla celu świadczenia usług zdrowotnych i promocji zdrowia
innych podmiotów aniżeli publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Warto bowiem przy-
pomnieć, że koncepcje umożliwienia wykonywania jednostkom samorządu terytorial-
nego zadań z tego zakresu w formie tzw. spółek prawa handlowego typu ,,non profit"
lub spółek użyteczności publicznej były i są zgłaszane, lecz nie zostały jednak - jak
dotychczas - urzeczywistnione.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w świetle art. 4a ustawy o
negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przed-
siębiorców spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, która została utworzona przez
powiatową jednostkę samorządu terytorialnego i w ramach wyodrębnionego zakładu
opieki zdrowotnej prowadzi działalność polegającą na udzielaniu świadczeń zdro-
wotnych i promocji zdrowia, należy kwalifikować jako publiczny samodzielny zakład
opieki zdrowotnej. Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści przyto-
czonej w sentencji.
========================================