Uchwała z dnia 18 stycznia 1996 r.
I PZP 35/95


Przewodniczący SSN: Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Adam
Józefowicz, Andrzej Kijowski (sprawozdawca),


Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Stefana Trautsolta,
w sprawie z powództwa Romana W. przeciwko Urzędowi Miasta W. i
Zarządowi Gospodarki Komunalnej W.-F. o wynagrodzenie, po
rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym dnia 18 stycznia 1996 r.
zagadnienia prawnego przekazanego przez Sąd Wojewódzki-Sąd
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu postanowieniem z
dnia 11 października 1995 r. [...] do rozstrzygnięcia w trybie
art. 391 k.p.c.


Czy przepisy zarządzenia Ministra Pracy i Polityki
Socjalnej z dnia 1 lipca 1992 r. w sprawie zasad wynagradzania
pracowników jednostek sfery budżetowej działających w zakresie
budownictwa i gospodarki przestrzennej przy urzędach organów
administracji państwowej i samorządowej (MP nr 24/92, poz.
176) mogą stanowić podstawę uchylenia dotychczas
obowiązującego systemu wynagradzania pracowników Zarządu
Gospodarki Komunalnej obowiązującego strony od 2 września 1991
r. ?


p o d j ą ł następującą uchwałę:


Uprawnienie pracowników Zarządu Gospodarki Komunalnej
W.-F. do jednorazowej odprawy emerytalnej, przysługującej na
podstawie porozumienia płacowego zawartego przed dniem 1
czerwca 1992 r. przez Zarząd Miasta W. ze związkami zawodowymi
nie uległo zmianie z chwilą wejścia w życie zarządzenia
Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 lipca 1992 r. w
sprawie zasad wynagradzania pracowników jednostek sfery
budżetowej działających w zakresie budownictwa i gospodarki
przestrzennej przy urzędach organów administracji państwowej i
samorządowej (M.P. Nr 24, poz. 176 ze zm.). Zmiana tego upraw-
nienia wymagała porozumienia stron stosunku pracy albo
wypowiedzenia warunków pracy lub płacy.


U z a s a d n i e n i e


Zagadnienie prawne będące przedmiotem niniejszej uchwały
wyłoniło się na tle następującego stanu faktycznego.

Powód Roman W. był od dnia 15 lipca 1984 r. pracownikiem
Dzielnicowego Zarządu Budynków Mieszkalnych "F." w W., przy
czym od dnia 1 stycznia 1987 r. zajmował stanowisko zastępcy
dyrektora do spraw ekonomicznych - głównego księgowego.
Uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia 24 lipca 1991 r.
dotychczasowy DZBM został z dniem 1 sierpnia 1991 r.
przekształcony w Zarząd Gospodarki Komunalnej W.-F., w którym
powoda powołano na stanowisko głównego księgowego.

Na podstawie porozumienia zawartego w dniu 2 września
1991 r. pomiędzy Zarządem Miasta W. i związkami zawodowymi
wprowadzono z tymże dniem system wynagradzania pracowników
Zarządów Gospodarki Komunalnej w W.
W porozumieniu tym, zawartym na czas nie określony, ustalono
"zasady wynagradzania i przyznawania innych świadczeń
pracownikom", postanawiając m.in., że "zmiany do porozumienia
mogą być wprowadzone w drodze protokołów odpowiednio na
zasadach określonych w ustawie o zakładowych systemach
wynagrodzeń: a) za zgodą stron, b) na skutek wypowiedzenia
dokonanego przez jedną ze stron w formie pisemnej - co
najmniej z trzymiesięcznym wypowiedzeniem" (§ 3 ust. 2).

Według załącznika nr 15 do tego porozumienia pracownikom
przechodzącym na emeryturę lub rentę inwalidzką przysługiwała
po 20 latach pracy odprawa pieniężna w wysokości
sześciomiesięcznego wynagrodzenia. Powód przeszedł na emery-
turę z dniem 27 grudnia 1991 r, ale tytułem odprawy otrzymał
trzymiesięczne wynagrodzenie, gdyż za podstawę wypłaty
pracodawca przyjął § 14 ust. 1 pkt 3 zarządzenia Ministra
Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 lipca 1992 r. w sprawie
zasad wynagradzania pracowników jednostek sfery budżetowej
działających w zakresie budownictwa i gospodarki przestrzennej
przy urzędach organów administracji państwowej i samorządowej
(M.P. Nr 24, poz. 176).

Powód domagał się więc zasądzenia mu różnicy pomiędzy
tymi odprawami, ale Sąd Rejonowy dla Wrocławia Śródmieścia-Sąd
Pracy, wyrokiem z dnia 10 stycznia 1995 r, [...], oddalił
powództwo bez obciążenia powoda kosztami procesu. W uza-
sadnieniu takiego rozstrzygnięcia Sąd Rejonowy powołał się na
dwie reguły kolizyjne, że norma hierarchicznie wyższa uchyla
normy hierarchiczne niższe oraz że norma późniejsza deroguje
normę wcześniejszą. Na tej podstawie Sąd Rejonowy uznał, że
przepis § 14 ust. 1 pkt 3 wymienionego wyżej zarządzenia
Ministra Pracy i Polityki Socjalnej ma pierwszeństwo
stosowania przed sprzecznymi z nim postanowieniami
porozumienia płacowego.

Rozpoznając rewizję powoda od powyższego wyroku Sąd
Wojewódzki-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych we Wrocławiu
uznał, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od odpowiedzi na
pytanie prawne, które postanowieniem z dnia 11 października
1995 r., [...], przedstawił Sądowi Najwyższemu do
rozstrzygnięcia w trybie art. 391 § 1 k.p.c. W motywach tego
postanowienia Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że zarządzenie z
dnia 1 lipca 1992 r. wydano w oparciu o upoważnienie z art. 79
k.p., wobec czego dotyczy ono pracowników wszystkich jednostek
organizacyjnych wymienionych w § 1 zarządzenia. Przepis § 19
zarządzenia stanowi przy tym, że "w zakresie uregulowanym
zarządzeniem tracą moc dotychczasowe przepisy", lecz przepisów
tych bliżej nie określa, wobec czego rodzi się wątpliwość, czy
chodzi tu o przepisy płacowe regulujące sytuację prawną
pracowników konkretnego zakładu pracy, czy tylko o przepisy
stanowiące wykonanie upoważnienia z art. 79 k.p.?

Biorąc pod uwagę znaczenie zakładowych porozumień
płacowych, ich specjalny tryb zawierania i zmiany, należałoby
zdaniem Sądu Wojewódzkiego twierdzić, że § 19 zarządzenia
dotyczy jedynie przepisów wydanych na podstawie art. 79 k.p. Z
drugiej jednak strony zarządzenie obejmuje jednolitą regulacją
wszystkich pracowników wskazanych w jego § 12, choć
automatyczne odebranie wiążącej mocy postanowieniem
porozumienia powoduje niepewność pracowników co do
przysługujących im uprawnień. Trzeba by zatem przyjąć, że
porozumienie płacowe powinno być wypowiedziane zgodnie z jego
§ 3 i dopiero potem strona pozwana mogła dostosowywać
porozumienie do zasad wynikających z zarządzenia.

Sąd Wojewódzki byłby zatem skłonny uznać, że strony
procesu były związane treścią porozumienia z dnia 2 września
1991 r. Dodatkowo przemawia za tym fakt, że po zmianie
zarządzenia z dnia 1 lipca 1992 r, dokonanej zarządzeniem
Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 grudnia 1992 r.
(M.P. z 1993 r, Nr 2, poz. 7), strona pozwana zmodyfikowała z
dniem 1 kwietnia 1993 r. system wynagradzania pracowników ZGK,
przywracając w nim sześciomiesięczną odprawę emerytalną po 20
latach pracy.

W konkluzji swoich wywodów Sąd Wojewódzki napisał jednak,
że jeśli wziąć pod uwagę "fakt istnienia dwóch różnych norm
prawnych, to można podzielić pogląd Sądu I instancji co do
sposobu usuwania kolizji systemu prawnego".


Sąd Najwyższy zważył, co następuje:


Rozstrzygnięcie wątpliwości przedstawionych przez Sąd
Wojewódzki wymaga w pierwszym rzędzie oceny charakteru
prawnego porozumienia o "wprowadzeniu do stosowania systemu
wynagradzania pracowników Zarządów Gospodarki Komunalnej w
W.", zawartego w dniu 2 września 1991 r. przez związki
zawodowe i Zarząd Miasta W. Otóż, nie jest to w żadnym razie
porozumienie o wprowadzeniu zakładowego systemu wynagradzania
w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. o zasadach
tworzenia zakładowych systemów wynagradzania (jednolity tekst:
Dz. U. z 1990 r., Nr 69, poz. 407). Zakresem zastosowania tej
ustawy zostały bowiem ostatecznie, tzn. po nowelizacji ustawy,
objęte tylko zakłady pracy, do których nie odnosiły się
przepisy o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze
budżetowej (art. 1 ust. 1). Wspomniane przepisy zawierała
ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na
wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz. U. Nr 4, poz. 24 ze
zm.). Wprawdzie ustawa ta nie zdefiniowała pojęcia "sfery
budżetowej", ale stanowiła, że środki na wynagrodzenia
pracowników tej sfery ustala się z uwzględnieniem "normatyw-
nego wskaźnika wynagrodzeń", czyli "proporcji pomiędzy
przeciętnym wynagrodzeniem w sferze budżetowej a przeciętnym
wynagrodzeniem w jednostkach na rozrachunku gospodarczym w
sferze produkcji materialnej, zwanych dalej "sferą produkcji
materialnej" (art. 2).

W kategoriach ustawowego podziału na "sferę produkcji
materialnej" i "sferę budżetową" zarządy gospodarki komunalnej
należało przypisać do sfery budżetowych zakładów pracy. Rada
Miasta W. i organizacje związkowe reprezentujące pracowników
takich zarządów nie miały więc kompetencji do ustanowienia dla
nich zakładowego systemu wynagradzania w rozumieniu ustawy z
dnia 26 stycznia 1984 r. Nie jest zatem kwestią przypadku, że
w porozumieniu płacowym z dnia 2 września 1991 r. nie podano
podstawy prawnej jego zawarcia. Jakkolwiek w § 3 ust. 2 tego
porozumienia napisano, że jego zmiany "mogą być wprowadzone w
drodze protokołów odpowiednio na zasadach określonych w
ustawie o zakładowych systemach wynagrodzeń", to jednak do
"odpowiedniego" stosowania tych przepisów strony musiałyby
mieć ustawowe upoważnienie, więc w jego braku nie mogły
cytowaną klauzulą przyznać swemu porozumieniu kwalifikację
płacowego aktu normatywnego.

Z powyższych wywodów nie wynika bynajmniej, że
porozumienie płacowe z dnia 2 września 1991 r. było pozbawione
jakiejkolwiek doniosłości prawnej. Należy wprost przeciwnie
stwierdzić, że porozumienie Rady Miasta W. zawarte ze związ-
kami zawodowymi stanowiło dla pracowników zarządów gospodarki
komunalnej generalną ofertę odpowiedniego ukształtowania
płacowej treści ich indywidualnych stosunków pracy, przyjętą
przez zainteresowanych co najmniej w dorozumiany sposób niez-
włocznie po rozkolportowaniu oferty.

Do takiego właśnie ukształtowania płacowych elementów
treści stosunków pracy pracowników zarządów gospodarki
komunalnej w W., a więc również w ZGK W.-F., doszło zatem
przed dniem 1 czerwca 1992 r, czyli przed datą, od której obo-
wiązywało, ogłoszone w dniu 30 lipca 1992 r. zarządzenie
Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 1 lipca 1992 r. w
sprawie zasad wynagradzania pracowników jednostek sfery
budżetowej działających w zakresie budownictwa i gospodarki
przestrzennej przy urzędach administracji państwowej i
samorządowej (M.P. Nr 24, poz. 176).

Jako swoją podstawę prawną zarządzenie to wskazało art.
79 k.p., upoważniający Ministra Pracy i Polityki Socjalnej po
porozumieniu z ogólnokrajową organizacją międzyzwiązkową, do
określenia "zasad wynagradzania za pracę oraz przyznawania
innych świadczeń związanych z pracą".Obok zastrzeżeń co do
konstytucyjności podobnie blankietowego upoważnienia, a także
przekroczenia jego ram przez ustalenie w zarządzeniu stawek
wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (co nie
mieści się w pojęciu "zasad" wynagradzania), wysoce wątpliwy
jest ponadto podmiotowy zakres zastosowania art. 79 k.p. Po
wejściu w życie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 96 ze zm.) można by bowiem
twierdzić, że w przedmiotowym zakresie wspomnianego upoważ-
nienia pozostały wyłącznie jednostki organizacyjne państwowej
sfery budżetowej. Twierdzenia tego nie podważa więc
nowelizacja zarządzenia z dnia 1 lipca 1992 r., dokonana z
mocą od dnia 1 listopada 1992 r. przez - ogłoszone w dniu 18
stycznia 1993 r. - zarządzenie Ministra Pracy i Polityki
Socjalnej z dnia 28 grudnia 1992 r. (M.P. z 1993 r., Nr 2,
poz. 7), nawet jeśli dodane wówczas przepisy § 16a i § 16b
zezwalają, aby w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia i
za zgodą rady gminy lub zgromadzenia związku można było w
szerokim zakresie powracać do wynagradzenia pracowników
jednostek i zakładów budżetowych oraz gospodarstw pomocniczych
prowadzonych jako zadania własne gminy, na zasadach
stosowanych przed dniem 1 czerwca 1992 r.

Tezę głoszącą, że pod rządem ustawy samorządowej Minister
Pracy i Polityki Socjalnej stracił kompetencję do regulowania
na podstawie art. 79 k.p. wynagrodzeń pracowników jednostek
organizacyjnych tzw. samorządowej sfery budżetowej zdaje się
potwierdzać nowelizacja kodeksu pracy, dokonana ustawą z dnia
2 lutego 1996 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 110). W ustawie tej
skreślono bowiem art. 79, a będący jego odpowiednikiem przepis
art. 773, przewiduje ustalanie przez Ministra Pracy i Polityki
Socjalnej zasad wynagradzania i przyznawania innych świadczeń
związanych z pracą jedynie dla pracowników zatrudnionych w
państwowych jednostkach sfery budżetowej, i to wówczas, gdy
nie są objęci ponadzakładowym układem zbiorowym pracy.

Z przedstawionego rozumowania wynika, że "porozumienie" z
dnia 2 września 1991 r. nie było aktem normatywnym i nie mogło
utracić mocy na podstawie § 19 zarządzenia Ministra Pracy i
Polityki Socjalnej z dnia 1 lipca 1992 r., uchylającego "do-
tychczasowe przepisy". Wejście tego zarządzenia w życie z mocą
obowiązującą od dnia 1 czerwca 1992 r., nie mogło też
automatycznie zmienić na niekorzyść pracowników warunków
wynagradzania wprowadzonych do stosunku pracy wcześniejszą
ofertą pracodawcy i organizacji związkowych, przyobleczoną w
formę "porozumienia" płacowego. Taka zmiana wymagałaby
porozumienia stron stosunku pracy albo wypowiedzenia warunków
pracy i płacy również wówczas, gdyby zarządzeniu z dnia 1
lipca 1991 r. przypisać powszechnie obowiązującą moc, co
zwłaszcza w odniesieniu do zakładów pracy realizujących
zadania własne gmin budzi podniesione wyżej wątpliwości.

Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści
wskazanej w sentencji.
=======================================