UCHWAŁA Z DNIA 17 LISTOPADA 2005 R.
I KZP 42/05

W świetle przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu
pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z
nimi w latach 1944 - 1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z
1999 r. Nr 42, poz. 428 ze zm.) nie jest dopuszczalne wszczęcie postępo-
wania lustracyjnego wobec osoby, która nie pełni, nie pełniła w przeszłości,
ani nie kandyduje na funkcję publiczną w rozumieniu art. 3 tej ustawy.

Przewodniczący: sędzia SN P. Hofmański.
Sędziowie SN: A. Siuchniński, F. Tarnowski (sprawozdawca).
Rzecznik Interesu Publicznego: W. Olszewski.

Sąd Najwyższy w sprawie Henryka S., po rozpoznaniu, przedstawio-
nego na podstawie art. 441 § 1 k.p.k. przez Sąd Apelacyjny w W., posta-
nowieniem z dnia 9 sierpnia 2005 r., zagadnienia prawnego wymagającego
zasadniczej wykładni ustawy:

,,Czy na podstawie art. 18a ust. 3 in fine ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r.
o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub
współpracy z nimi w latach 1944 - 1990 osób pełniących funkcje publiczne
(tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 z późniejszymi zmianami)
jest dopuszczalne wszczęcie postępowania lustracyjnego wobec osoby
niepełniącej, aktualnie i w przeszłości, funkcji publicznej, ani niekandydują-
cej na taką funkcję wymienioną w art. 3 ust. 1 i 2 powołanej ustawy?"

u c h w a l i ł udzielić odpowiedzi jak wyżej.


U Z A S A D N I E N I E

Przedstawione przez Sąd Apelacyjny w W. zagadnienie prawne wy-
łoniło się w następującej sytuacji procesowej.
Pismem z dnia 22 czerwca 2005 r. Henryk S. wystąpił do Sądu Ape-
lacyjnego w W. o wszczęcie postępowania lustracyjnego w trybie art. 18a
ust. 3 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w
organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944 -
1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428
ze zm. - zwanej dalej ustawą lustracyjną) i jednocześnie złożył oświadcze-
nie, w którym stwierdził, że nie pracował, nie pełnił służby ani nie był świa-
domym i tajnym współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa. W
uzasadnieniu wniosku Henryk S. podkreślił, że w stosunku do niego za-
chodzi ,,szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 18 a ust. 3
ustawy lustracyjnej, bowiem spowodował tzw. szum medialny i rezygnację
z proponowanego mu przez Prezydenta RP stanowiska ambasadora RP w
USA, a nadto spowodował niekorzystne dla interesów państwowych poru-
szenie w kołach dyplomatycznych innych państw oraz krzywdzące utożsa-
mianie wnioskodawcy z prześladującą go Służbą Bezpieczeństwa.
Sąd Apelacyjny w W., orzekając jako sąd pierwszej instancji, posta-
nowieniem z dnia 14 lipca 2005 r., stwierdził brak podstaw do wszczęcia z
urzędu postępowania lustracyjnego wobec Henryka S.
Postanowienie to zaskarżył pełnomocnik wnioskodawcy wywodząc,
że dobór osób pełniących funkcje publiczne według ustawy lustracyjnej jest
przypadkowy i wybiórczy, o czym świadczy chociażby pominięcie funkcji
ambasadora, niewątpliwie eksponowanej i ważnej dla bytu państwa. Dlate-
go należy umożliwić wnioskodawcy wykazanie niesłuszności zarzutów
zgłaszanych pod jego adresem w postępowaniu lustracyjnym.
Sąd Apelacyjny w W., orzekając jako sąd odwoławczy, na posiedze-
niu w dniu 9 sierpnia 2005 r., uznał, że przy rozpoznaniu zażalenia złożo-
nego przez pełnomocnika wnioskodawcy wyłoniło się zagadnienie prawne,
sformułowane na wstępie, które w trybie art. 441 § 1 k.p.k. przekazał do
rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu.
W świetle wywodów Sądu Apelacyjnego jest to zagadnienie prawne
wymagające zasadniczej wykładni art. 18a ust. 3 in fine ustawy lustracyj-
nej, to jest przepisu, który może być rozmaicie interpretowany w praktyce
sądowej, a wyjaśnienie znaczenia sformułowania ,,w innych szczególnie
uzasadnionych przypadkach" będzie rzutowało na rozpoznanie wniesione-
go zażalenia oraz będzie miało wpływ na kształtowanie przyszłego orzecz-
nictwa, zwłaszcza że o wszczęcie postępowania lustracyjnego wystąpiły
również inne osoby niepełniące funkcji publicznych w rozumieniu tej usta-
wy. Istnieje zatem potrzeba określenia zasięgu lustracji przez rozstrzygnię-
cie kwestii, czy powinna ograniczyć się wyłącznie do osób pełniących aktu-
alnie lub w przeszłości funkcje publiczne wymienione w ustawie lustracyj-
nej, czy też należy objąć również lustracją, gdy Sąd uzna to za celowe,
osoby pełniące funkcje publiczne niewymienione w ustawie, a nawet oso-
by, które nigdy nie pełniły jakiejkolwiek funkcji publicznej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
Gdyby w sprawie niniejszej - jak widzą to strony - problem sprowa-
dzał się do wykładni sformułowania ,,w innych szczególnie uzasadnionych
przypadkach" użytego w art. 18a ust. 3 in fine ustawy lustracyjnej, brak by-
łoby przesłanek do podjęcia uchwały na podstawie art. 441 § 1 k.p.k. Nie
każda bowiem wątpliwość, jaka może się nasunąć przy interpretacji usta-
wy, wymaga zasadniczej wykładni przez Sąd Najwyższy w trybie określo-
nym w art. 441 § 1 k.p.k. Interpretacja prawa w procesie jego stosowania
niezasługująca na miano ,,zasadniczej" może i powinna być dokonywana
przez wszystkie sądy, natomiast do Sądu Najwyższego należy dokonywa-
nie tylko takiej wykładni ustawy, która ma charakter wyjątkowy, często pre-
cedensowy, odnoszący się do zagadnień dotąd niewyjaśnionych, budzą-
cych spory i kontrowersje. Na ten temat wypowiadał się już Sąd Najwyższy
w swoim orzecznictwie (zob.: postanowienie z dnia 11 sierpnia 2000 r., I
KZP 19/2000, OSN Prok. i Pr. 2000, nr 10, poz. 6; postanowienie z dnia 20
listopada 1997 r., I KZP 21/97, OSN Prok. i Pr. 1998, nr 1, poz. 8), w innych
zaś orzeczeniach wskazywał, że przedmiotem pytania prawnego nie może
być sposób rozstrzygnięcia sprawy lub konkretnej sytuacji procesowej
(zob.: postanowienie z dnia 22 listopada 1994 r., I KZP 28/94, OSN Prok. i
Pr. 1995, nr 2, poz. 9; uchwała z dnia 16 marca 1999 r., I KZP 3/99,
OSNKW 1999, z. 5 - 6, poz. 29), a jeśli dany przepis lub jego fragment ma-
jący podlegać wykładni jest sformułowany jasno i nie nastręcza trudności
interpretacyjnych (clara non sunt interpretanda), wówczas zachodzi pod-
stawa prawna do odmowy podjęcia uchwały (zob. m.in.: postanowienie z
dnia 28 lipca 1994 r., I KZP 18/94, OSNKW 1994, z. 7 - 8, poz. 49; posta-
nowienie z dnia 12 marca 1996 r., I KZP 1/96, OSN Prok. i Pr. 1996, nr 6,
poz. 10; postanowienie z dnia 10 grudnia 1998 r., I KZP 19/98, OSP 1999,
nr 2, poz. 41). Taki kierunek orzecznictwa Sądu Najwyższego jest aprobo-
wany w doktrynie (zob. L. Morawski: Wykładnia w orzecznictwie sądów,
Toruń 2002, s. 68 - 70; R. A. Stefański: Instytucja pytań prawnych do Sądu
Najwyższego, Kraków 2001, s. 256; M. Zieliński: Wykładnia prawa. Zasady,
reguły, wskazówki, Warszawa 2002, s. 55 - 57).
Niewątpliwie kontekst językowy sformułowania ,,w innych szczegól-
nie uzasadnionych przypadkach", o którym mowa w art. 18a ust. 3 in fine
ustawy lustracyjnej, jest jasny, nie budzi wątpliwości i nie nadaje się do
zasadniczej wykładni w rozumieniu art. 441 § 1 k.p.k. Posługując się tym
sformułowaniem ustawodawca po prostu zaleca rozważenie in concreto,
czy zachodzi ów wyjątkowy, szczególny przypadek upoważniający do
wszczęcia z urzędu postępowania lustracyjnego w stosunku do konkretnej
osoby oraz do podjęcia decyzji w tym względzie.
W niniejszej sprawie problem sprowadza się jednak do tego, czy art.
18a ust. 3 in fine k.p.k. może być uznany za ogólną podstawę wszczęcia
postępowania wobec osób, które nie pełnią, nie pełniły ani nie kandydują
na funkcję publiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy lustracyjnej. Sąd
Najwyższy zajmuje w tej kwestii stanowisko negatywne. Przemawia za nim
przede wszystkim istota i funkcja postępowania lustracyjnego. Nie może
ulegać wątpliwości, że celem tego postępowania jest badanie prawdziwo-
ści oświadczeń lustracyjnych, ten zaś cel realizowany może być wyłącznie
w odniesieniu do osób, które mają obowiązek lub prawo złożenia oświad-
czenia lustracyjnego. Badanie faktu współpracy nie jest zaś celem samym
w sobie, lecz środkiem pozwalającym na osiągnięcie celu wytyczonego
przez ustawę lustracyjną.
Podmiotowy zakres stosowania ustawy lustracyjnej wyznaczają art. 7
ust. 1 i 2 oraz art. 8, określające krąg osób zobowiązanych do złożenia
oświadczeń, dotyczących pracy lub służby w organach bezpieczeństwa
państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od dnia 22 lipca 1944 r.
do dnia 10 maja 1990 r. Wyznaczenie kręgu tych właśnie osób było ściśle
związane z celami uchwalenia ustawy lustracyjnej i pomimo zgłaszanych
uwag krytycznych na temat pominięcia pewnych osób, które powinny być
potraktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 3
ustawy, ustawodawca nie zostawił raczej miejsca na wątpliwości, kogo
trzeba do nich zaliczyć. Podobne poglądy są wypowiadane przez przed-
stawicieli nauki (zob. A. Gaberle: Postępowanie lustracyjne - dylematy i
niejasności, PS 2001, nr 10, t. 2, s. 4; L. M. Hudała: Ustawa lustracyjna - i
co dalej? Studia Iuridica 1999, tom 35, s. 175).
Osoby spoza tego kręgu nie mają ani obowiązku ani uprawnienia do
składania takiego oświadczenia. Wobec tego, ustawa lustracyjna nie po-
zwala na wszczynanie postępowania lustracyjnego w stosunku do tych
osób mimo złożenia przez nie oświadczenia lustracyjnego. Takie oświad-
czenie lustracyjne nie otwiera bowiem drogi do postępowania lustracyjne-
go, czy to wszczynanego z urzędu, czy też w jakimkolwiek innym trybie.
W szczególności nie sposób uznać, że krąg osób, w stosunku do któ-
rych może toczyć się postępowania lustracyjne, jest rozszerzony poprzez
dyspozycję art. 18a ust. 3 ustawy lustracyjnej. Przepis ten został dodany
przez art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr
131, poz. 860) zmieniającej ustawę lustracyjną w celu uregulowania trybu
wszczęcia postępowania lustracyjnego, czy to na wniosek Rzecznika Inte-
resu Publicznego lub jego zastępcy, czy też z urzędu. Zgodnie z brzmie-
niem art. 18a ust. 3 ustawy lustracyjnej Sąd wszczyna postępowanie z
urzędu w przypadku złożenia oświadczenia przez osobę wymienioną w art.
8, a także w innych szczególnie uzasadnionych przypadkach. O ile osoby
pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 3 oraz ubiegające się o peł-
nienie takiej funkcji mają obowiązek złożenia oświadczenia (art. 6), to oso-
by, które pełniły funkcje publiczne przed dniem wejścia w życie ustawy lu-
stracyjnej, mogą złożyć to oświadczenie, jeśli zostały publicznie pomówio-
ne o fakt pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa bądź
współpracy z nimi w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 10 maja 1990
r. (art. 8). Przepisy art. 6 i art. 8 ustawy lustracyjnej nie były nowelizowane,
mają więc pierwotne brzmienie, natomiast wprowadzony w późniejszym
czasie art. 18a ust. 3, odwołując się do art. 8, nadto stanowi, że wszczęcie
postępowania z urzędu następuje ,,także w innych szczególnie uzasadnio-
nych przypadkach". Przepis art. 8 ustawy lustracyjnej umożliwia złożenie
oświadczenia osobom, które dawniej pełniły funkcje publiczne, nie ma więc
racjonalnych podstaw do przyjęcia, aby ,,inne szczególne uzasadnione
przypadki", o których mowa w art. 18a ust. 3 in fine obejmowały również
osoby niepełniące nigdy funkcji publicznej w rozumieniu ustawy lustracyj-
nej.
Dodać należy, że zarówno w materiałach legislacyjnych, jak i w
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego do podstawowych zadań reali-
zowanych przez ustawę lustracyjną zaliczono badanie związków i zależno-
ści osób zajmujących lub ubiegających się o najwyższe stanowiska pań-
stwowe albo zajmujących inne stanowiska publiczne, z którymi wiąże się
szczególnie wysoki stopień odpowiedzialności i zaufania społecznego.
Określone zaś w trakcie prac legislacyjnych cele tej ustawy polegają
przede wszystkim na uniemożliwieniu użycia faktu współpracy z tajnymi
służbami w przeszłości politycznej dla szantażu, który potencjalnie mógłby
być zastosowany zarówno przez czynniki wewnętrzne, jak i zewnętrzne,
wobec postaci, które zajmują kluczowe stanowiska decyzyjne w państwie
polskim (zob.: sprawozdanie stenograficzne ze 102 posiedzenia Sejmu w
dniu 6 marca 1997 r., s. 105, 110, 117, 119, a także uzasadnienia wyroków
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r. K 39/97, OTK 1998,
nr 6, poz. 99; z dnia 19 czerwca 2002 r., K 11/02, OTK - A 2002, nr 4, poz.
43 oraz z dnia 28 maja 2003 r., K 44/02, OTK - A 2003, nr 5, poz. 44).
Wnioski wynikające z wykładni gramatycznej przepisów art. 7 ust. 1 i
2 oraz art. 8 w związku z art. 18a ust. 3 ustawy lustracyjnej, poparte wyni-
kami z uzupełniającego stosowania wykładni funkcjonalnej i systemowej,
upoważniają przeto do stwierdzenia, że postępowanie lustracyjne wszczy-
na się li tylko wobec osób pełniących funkcje publiczne lub kandydujących
do pełnienia takich funkcji, a nadto może być wszczęte w stosunku do
osób, które pełniły funkcje publiczne przed wejściem w życie tej ustawy. A
zatem tylko wobec osób wyróżniających się wspólną cechą pełnienia funk-
cji publicznej lub aspirujących do pełnienia funkcji publicznej może być
wszczęte postępowanie lustracyjne. Taki kierunek wykładni jest zgodny z
zadaniami i celami ustawy lustracyjnej oraz z tytułem tej ustawy, a zarazem
nie narusza zasady równości wobec prawa określonej w art. 32 ust. 1 Kon-
stytucji. Prowadzi bowiem do równego traktowania podmiotów odznaczają-
cych się taką samą cechą prawnie relewantną, to jest osób pełniących
funkcję publiczną lub kandydujących na nią oraz podlegających obowiąz-
kowi złożenia oświadczenia lustracyjnego, które z samego założenia usta-
wy lustracyjnej powinny być tak traktowane. W podobny sposób traktować
również trzeba osoby, które pełniły funkcję publiczną w przeszłości, czyli
przed wejściem w życie ustawy lustracyjnej, a zostały publicznie pomówio-
ne o fakt pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współ-
pracy z nimi. Przysługuje im wówczas prawo złożenia oświadczenia lustra-
cyjnego, natomiast Sąd z urzędu wszczyna postępowanie lustracyjne sto-
sownie do treści art. 18a ust. 3 in principio. A wreszcie, taki kierunek wy-
kładni jest zgodny z intencją ustawodawcy wyrażaną w toku debaty sejmo-
wej (zob. sprawozdania stenograficzne z 14 posiedzenia Sejmu w dniu 20
marca 1998 r., s. 221, 230 oraz z 20 posiedzenia Sejmu w dniu 3 czerwca
1998 r., s. 10, 15, 22, 33). Posłużenie się w tym samym przepisie - art. 18a
ust. 3 in fine przez ustawodawcę sformułowaniem ,,a także w innych szcze-
gólnie uzasadnionych przypadkach", nie oznacza jednak, aby w ten spo-
sób, w przepisie o charakterze procesowym, regulującym tryb wszczęcia
postępowania lustracyjnego, został tak znacząco poszerzony krąg podmio-
tów tego postępowania i to z oczywistym naruszeniem reguł, jakie przy-
świecały uchwaleniu ustawy lustracyjnej, jeśli w kręgu owych podmiotów
mogłyby znajdować się osoby niepełniące funkcji publicznej w rozumieniu
art. 3, a więc nieodznaczające się ową relewantną cechą. Sformułowanie
przyjęte w art. 18a ust. 3 in fine ma charakter wyjątkowy, jednakże w zna-
czący sposób uzupełnia normy sformułowane w art. 18a, funkcjonuje w
systemie całej ustawy i daje Sądowi możliwość wszczęcia postępowania
lustracyjnego, pomimo braku wniosku Rzecznika lub jego zastępcy. Nie
odnosi się ono do unormowania przyjętego w art. 8 ustawy lustracyjnej,
lecz do sytuacji, w której osoba należąca do kręgu podmiotów objętych tą
ustawą, a więc pełniąca funkcję publiczną lub kandydująca na taką funkcję,
mając obowiązek złożenia oświadczenia lustracyjnego, oświadczenie to
złożyła, jednakże ani Rzecznik ani jego zastępca nie złożyli wniosku o
wszczęcie postępowania lustracyjnego, pomimo podniesienia pod adresem
tej osoby zarzutów o służbę w organach bezpieczeństwa państwa lub
współpracę z nim. A zatem, art. 18a ust. 3 in fine ustawy lustracyjnej to nie
pusta norma, lecz unormowanie pozwalające Sądowi na wszczęcie postę-
powania lustracyjnego z urzędu w sytuacjach wyjątkowych, szczególnych,
gdy brak inicjatywy ze strony Rzecznika mógłby spowodować wysoce nie-
korzystne konsekwencje.