Uchwała z dnia 13 lutego 2003 r., III CZP 95/02

Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący)
Sędzia SN Józef Frąckowiak
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Beaty Z. przeciwko Skarbowi
Państwa - Staroście Powiatowemu w U.D. o zawarcie umowy, po rozpoznaniu w
Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 13 lutego 2003 r., przy udziale
prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego, zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 28
listopada 2002 r.:
"Czy w sytuacji unieważnienia przez wojewodę przetargu przeprowadzonego
stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie
określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargu na zbycie
nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własności gminy (Dz.U.
Nr 9, poz. 30) Sąd jest uprawniony do badania podstaw stanowiących o zasadności
jego unieważnienia przez wojewodę ?"
podjął uchwałę:

W razie unieważnienia przetargu przez wojewodę sąd jest uprawniony do
badania, w procesie o zobowiązanie do zawarcia umowy, zgodności z prawem
ogłoszenia, organizacji i przeprowadzenia przetargu na zbycie nieruchomości
stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy.

Uzasadnienie

Powódka domagała się zobowiązania pozwanego Skarbu Państwa do
złożenia oświadczenia woli koniecznego do zawarcia z nią umowy sprzedaży
działek, będących przedmiotem postępowania przetargowego, w którym nabywcą
tychże działek została wskazana powódka.
Sąd pierwszej instancji oddalił powództwo wyrokiem, zaskarżonym apelacją
powódki. Przy jej rozpatrywaniu powstało budzące poważne wątpliwości
zagadnienie prawne, które Sąd Apelacyjny przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi
Najwyższemu. Sąd odwoławczy stwierdził, że wskazane przez Wojewodę
przyczyny unieważnienia przetargu w postaci błędnego oznaczenia rodzaju
zbywanej nieruchomości oraz sposobu jej zagospodarowania nie łączą się
bezpośrednio z czynnościami przeprowadzenia przetargu, a tylko ich wadliwość
upoważnia Wojewodę do unieważnienia przetargu z powołaniem się na § 11 ust. 3
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie określenia
szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości
stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (Dz.U. Nr 9, poz. 30 -
dalej: ,,rozporządzenie " ).
W ocenie Sądu drugiej instancji, rozstrzygnięcia wymaga określenie rodzaju
uprawnienia organu, skoro w przepisach nie wskazano zarówno podstaw
zaskarżenia czynności, jak i podstaw unieważnienia przetargu. Ponadto Sąd ten
wyraził wątpliwość, czy unieważnienie przetargu łączyć należy z każdą wadliwością
jego przeprowadzenia, czy tylko z wadliwością określonego rodzaju, i czy
weryfikacja tych ocen jest możliwa przez sąd w pełnym zakresie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przepis art. 37 ust. 1 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. 2000 r. Nr 46, poz. 543 - dalej:
"u.g.n.") wyraża zasadę, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa
lub własność gminy są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w
drodze przetargu. Z kolei na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 u.g.n., organizator
przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca
nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży, a jeśli osoba taka
nie stawi się bez usprawiedliwienia w miejscu i terminie podanym w zawiadomieniu,
to organizator przetargu może odstąpić od zawarcia umowy.
Nie ulega wątpliwości, że intencją ustawodawcy było zastosowanie
cywilnoprawnego trybu dysponowania nieruchomościami Skarbu Państwa i
jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadzenie do tego trybu elementów
postępowania administracyjnego, w postaci władczych decyzji organów
administracji, dotyczących m.in. unieważnienia przetargu, byłoby zatem
naruszeniem zasady polegającej na zastosowaniu cywilnoprawnego charakteru
regulacji. Ponadto, przyznanie jednej ze stron porozumienia przetargowego
uprawnienia do skutecznego, jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej innych
podmiotów tego porozumienia byłoby oczywistym złamaniem zasady, że żaden z
podmiotów stosunku cywilnoprawnego nie ma określonej prawem kompetencji do
jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej innych podmiotów takiego stosunku.
W piśmiennictwie na ogół zgodnie podkreśla się, że prawidłowość przeprowadzenia
procedury przetargowej może być zweryfikowana, zarówno w sensie pozytywnym,
jak i negatywnym, także w postępowaniu wszczętym powództwem, którym osoba
ustalona w postępowaniu przetargowym jako nabywca nieruchomości dochodzi
nakazania sprzedawcy złożenia oznaczonego oświadczenia woli. Sąd rozpoznający
takie powództwo zobowiązany jest samodzielne zbadać prawidłowość przebiegu
postępowania przetargowego, niezależnie od stanowiska organu administracji
państwowej w tym zakresie, a przepisy § 11 rozporządzenia nie mogą być
interpretowane jako podstawa wyłączenia drogi sądowej.
Nie sposób aprobować poglądu, aby intencją ustawodawcy, który
jednoznacznie zastrzega w ustawie cywilnoprawny tryb dysponowania
nieruchomościami także publicznych osób prawnych, było przekazanie do
wyłącznej właściwości organu administracji kontroli prawidłowości przebiegu
postępowania przetargowego, ze skutkami takiej kontroli dla praw i obowiązków
wszystkich podmiotów uczestniczących w przetargu. Zważyć bowiem należy, że
jeżeli na cały ciąg działań prawnych i faktycznych składają się różne czynności
postępowania przetargowego, lecz suma tych czynności (lub którakolwiek z nich)
oddziałuje na prawa podmiotowe osoby uczestniczącej w tych czynnościach, to
niezbędny jest system umożliwiający ochronę jej praw podmiotowych. Elementem
tego systemu jest możliwość wytoczenia przez ustalonego w protokole z przetargu
nabywcę powództwa o nakazanie właścicielowi nieruchomości złożenia
oznaczonego oświadczenia woli (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia
1994 r., III CZP 96/94, OSNC 1995, nr 1, poz. 11). Jest przy tym niewątpliwe, że
sąd w takim procesie może badać jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów
prawa regulujących tryb przeprowadzania przetargu, nie jest natomiast władny
dokonywać merytorycznej oceny zasadności rozstrzygnięć komisji przetargowej co
do złożonych ofert (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 25
kwietnia 1996 r., III CZP 36/96, OSNC 1996, nr 9, poz. 115). Wskazany zakres
dopuszczalnej kontroli sądowej jest oczywisty, trudno bowiem przyjąć, aby organ
administracyjny mógł swoim władczym działaniem, opartym na uznaniu
administracyjnym, jednostronnie unieważnić przeprowadzony przetarg. Przy
odmiennej interpretacji rola i funkcja postępowania przetargowego - obligatoryjnego
z woli ustawodawcy - byłaby iluzoryczna.
W orzecznictwie trafnie już podkreślono, że pisma wojewody
unieważniającego przetarg nie można w żadnym razie traktować jako decyzji
wydanej w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a pismo
takie można jedynie uznać za zawierające cywilnoprawne oświadczenie o uchyleniu
się przez Skarb Państwa od skutków prawnych przeprowadzonego przetargu (por.
uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 30 października 1990 r.,
I CZ 265/90, OSNCP 1991, nr 10-12, poz. 132). Również w niniejszej sprawie
pismo Wojewody P. z dnia 16 sierpnia 2001 r. unieważniające przetarg nie zawiera
wszystkich niezbędnych elementów decyzji administracyjnej, wymaganych w art.
107 § 1 k.p.a. Dokonane tym pismem unieważnienie przetargu jest więc jedynie
deklaratywnym wyrazem przekonania organu administracji o wadliwości czynności
postępowania przetargowego. Takie stanowisko Wojewody nie jest więc władczym
(administracyjnym) ani też jednostronnym (cywilnoprawnym) konstytutywnym
rozstrzygnięciem, a może być uznane jedynie jako cywilnoprawne oświadczenie
Skarbu Państwa, złożone przez organ administracji działający jako statio fisci o
nieprawidłowościach w dokonaniu czynności związanych z przeprowadzeniem
przetargu.
Jeżeli więc osoba ustalona w protokole z przeprowadzonego przetargu jako
nabywca nieruchomości nie podzieli zapatrywania wyrażonego w piśmie organu
administracji, to przez wytoczenie stosownego powództwa uruchomi tryb
postępowania, w którym sąd zobowiązany jest samodzielnie ocenić prawidłowość
ogłoszenia, organizacji, i przeprowadzenia przetargu oraz określić skutki prawne
będące rezultatem dokonanej oceny. Tak szeroki przedmiotowo zakres kontroli
sądu w tym postępowaniu wynika z faktu, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami, regulujące przetargi na zbycie
nieruchomości, mają charakter norm imperatywnych, a zatem uchybienia im
powodują bezwzględną nieważność czynności prawnych zdziałanych w każdym z
określonych w art. 38 ust. 1 u.g.n. etapów przeprowadzanego przetargu. Wynik
kontroli sądowej ma zatem bezpośrednie znaczenie dla stwierdzenia istnienia
obowiązku zawarcia umowy, będącego przesłanką uwzględnienia powództwa na
podstawie art. 64 k.c. w związku z art. 1047 § 1 k.p.c. Przedmiotowy zakres kontroli
sądu jest więc znacznie szerszy od tego zakresu, który może być przedmiotem
oceny wojewody w ramach rozpoznawania skargi uczestnika przetargu. Zgodnie z §
11 ust. 1 rozporządzenia, przedmiotem skargi mogą być bowiem tylko czynności
związane z przeprowadzeniem przetargu, a więc w istocie szeroko rozumiane
techniczne czynności licytacyjne, o których mowa m.in. w § 13, powierzone komisji
przetargowej na podstawie § 8 ust. 1.
Jak już wyżej wskazano, wynik przeprowadzonej przez Wojewodę oceny
skargi uczestnika, a mianowicie unieważnienie przetargu, należy kwalifikować
jedynie jako złożone przez stationem fisci cywilnoprawne oświadczenie Skarbu
Państwa o uchyleniu się od wykonania obowiązku zawarcia umowy jako
ustawowego skutku będącego wynikiem przeprowadzonego przetargu.
Skuteczność takiego oświadczenia wymaga jednak zweryfikowania w postępowaniu
sądowym, którego zadaniem powinno być zbadanie i ocena tego, czy wszystkie
etapy postępowania przetargowego przeprowadzone zostały prawidłowo, a w
rezultacie prowadzić do stwierdzenia istnienia albo braku obowiązku zawarcia
umowy przez Skarb Państwa.
Mając powyższe na względzie oraz dostosowując treść odpowiedzi do
okoliczności faktycznych sprawy, Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione
zagadnienie prawne, jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).