Uchwała z dnia 13 lutego 2003 r., III CZP 93/02

Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Józef Frąckowiak
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Janiny S. przeciwko Gminie Miasta P.
i Polskiemu Związkowi Działkowców, reprezentowanemu przez Zarząd Wojewódzki
w L. o ustalenie, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 13
lutego 2003 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego,
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Lublinie
postanowieniem z dnia 3 lipca 2002 r.:
"Czy do oddania nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste organizacjom
zrzeszającym działkowców gruntu, stanowiącego własność gminy, przeznaczonego
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody
działkowe, na podstawie przepisu art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz.
127 ze zm.) - w brzmieniu ustalonym przez art. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r.
o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486 ze
zm.) - wymagane było - po wejściu w życie art. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r.
o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486 ze
zm.) - podjęcie przez radę gminy uchwały określającej zasady nabycia, zbycia i
obciążenia nieruchomości gruntowych, przewidzianej w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 9
a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996 r. Nr
13, poz. 74 ze zm.) ?"
podjął uchwałę:


Przepis art. 18 ust. 2, pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o
samorządzie terytorialnym (jedn. tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.)
miał zastosowanie w razie nieodpłatnego oddania gruntu stanowiącego
własność gminy w użytkowanie wieczyste, organizacjom zrzeszającym
działkowców, na podstawie przepisu art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia
1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu
ustalonym przez art. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o
pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486).

Uzasadnienie

Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne wyłoniło się przy
rozpoznawaniu sprawy wszczętej z powództwa Janny S. przeciwko Gminie Miasta
P. i Związkowi Działkowców, Zarządowi Wojewódzkiemu w L. o ustalenie
nieważności czynności prawnej. Czynność ta - umowa sporządzona dnia 4
listopada 1997 r. w formie aktu notarialnego - dotyczyła nieodpłatnego, z
pominięciem przetargu, oddania przez Gminę w użytkowanie wieczyste Polskiemu
Związkowi Działkowców nieruchomości składających się z działek nr 693/6, 693/7,
690/56, stanowiących wcześniej własność powódki i wywłaszczonych w latach
1979-80.
Po zawarciu umowy z dnia 4 listopada 1997 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i
Rozwoju Miast stwierdził, że wywłaszczenie nastąpiło z naruszeniem prawa, lecz
decyzje wywołały skutek nieodwracalny (komunalizacja i oddanie w użytkowanie
wieczyste).
Sąd Rejonowy oddalił powództwo przyjmując, że zasady zbywania
nieruchomości gminnych określała uchwała Rady Miasta Puławy z dnia 2 września
1993 r. Omawiana czynność została pozytywnie zaopiniowana przez właściwą
komisję Rady, a umowa była zgodna z przepisem art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst:
Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm. - dalej "u.g.g.", w brzmieniu
uwzględniającym art. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o
pracowniczych ogrodach działkowych, Dz.U. Nr 99, poz. 486) i planem
zagospodarowania przestrzennego. Sąd odwoławczy wskazał jako kwestię
zasadniczą ustalenie zakresu upoważnienia zawartego we wspomnianej uchwale
Rady Miasta, skoro w dacie jej podejmowania nie było przepisu pozwalającego na
nieodpłatne oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste organizacjom zrzeszającym
działkowców. Uchwała z 1993 r., ze względu na ówczesny stan prawny, określała
tylko zasady przekazywania nieruchomości z zasobu gminnego Skarbowi Państwa
lub innej gminie.
Przedstawione wątpliwości Sądu Okręgowego ogniskują się wokół stosunku
przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
terytorialnym (obecnie - o samorządzie gminnym, jedn. tekst: Dz.U. 1996 r. Nr 13,
poz. 74 ze zm. - dalej "u.s.ter.") do przepisów art. 4 ust. 6 u.g.g. oraz art. 2 ust. 1
ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach
działkowych, oraz zgodności wymienionego przepisu z porządkiem konstytucyjnym
(art. 1, art. 3 ust. 2, art. 73 ust. 2 ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października
1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą
Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz.U. Nr 84, poz. 426
ze zm.). (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przepis art. 4 u.g.g., obowiązujący w dacie zawierania umowy o oddaniu
gruntu Gminy w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców,
ustanawiał materialne podstawy odpłatnego i nieodpłatnego dysponowania
nieruchomościami, m.in. przez gminy. Na podstawie ustawy z dnia 23 czerwca
1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz.
486), w art. 4 ust. 6 u.g.g. upoważniono Skarb Państwa i gminy do nieodpłatnego
oddawania gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania
przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe w użytkowanie wieczyste
organizacjom zrzeszającym działkowców. Jednolite określenie we wszystkich trzech
zdaniach wskazanego przepisu, że chodzi o uprawnienie a nie obowiązek
właściciela gruntów, nakazuje uznać istnienie elementu uznaniowości po jego
stronie.
Wniosek taki znajduje potwierdzenie również w przepisach ustawy z dnia 6
maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (jedn. tekst: Dz.U. 1996 r. Nr
85, poz. 390 ze zm.). Według art. 8 ust. 1, obowiązek przekazania odnosi się tylko
do użytkowania, natomiast uzyskanie przez organizację zrzeszającą działkowców
użytkowania wieczystego wymaga zawarcia umowy na podstawie oświadczenia
woli właściciela. Do treści tego oświadczenia należą zagadnienia wymienione w art.
236 § 1 i art. 239 § 1 k.c., dlatego należy uznać, że nawet przy usprawiedliwionym
żądaniu organizacji zrzeszającej działkowców oddania gruntu w użytkowanie
wieczyste, istotne warunki umowy będą kształtowane przez właściciela
nieruchomości, któremu pozostawiono pewien zakres swobody.
Dysponowanie nieruchomością państwową lub gminną na rzecz określonego
podmiotu, jest gospodarowaniem nieruchomością w rozumieniu przepisów ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami, które stosownie do art. 2 ust. 1, w
odniesieniu do gruntów gminy, należało do właściwości rad gmin i zarządów gmin,
jeżeli przepisy szczególne nie stanowiły inaczej. Ponieważ w obydwu ustawach (o
gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz o
pracowniczych ogrodach działkowych) nie było przepisów szczególnych, a oddanie
gruntu w użytkowanie wieczyste następowało w drodze umowy, sposób jej zawarcia
podlegał przepisom kodeksu cywilnego, co zresztą potwierdzał przepis art. 7 u.g.g.
Istotne znaczenie ma regulacja zawarta w art. 38 k.c., stanowiącym, że osoba
prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i opartym na
niej statucie.
Działalność organów gminy uregulowana została w ustawie z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie terytorialnym. Gospodarowanie mieniem komunalnym
należało do kompetencji zarządu (art. 30 ust. 1 pkt 3 u.s.ter.). Zgodnie z jej
przepisami art. 46 ust. 1 i 2 oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu
mieniem składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba
upoważniona przez zarząd (pełnomocnik), jeżeli statut nie stanowi inaczej, z tym że
zarząd może udzielić wójtowi lub burmistrzowi upoważnienia do składania
jednoosobowo oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności
gminy. Przytoczone przepisy nie wyczerpują jednak regulacji dotyczącej sposobu
działania szczególnej osoby prawnej, którą stanowi gmina jako wspólnota
mieszkańców wraz z zajmowanym terytorium. Należy wskazać, że mienie
komunalne, stanowiąc w ujęciu jurydycznym własność gminy jako wyodrębnionego
podmiotu prawa cywilnego, w znaczeniu ekonomicznym należy także do wspólnoty
mieszkańców, gdyż jego używanie i rozporządzanie pozwala zaspokajać jej
potrzeby. Jeżeli mienie to stanowią grunty, a więc dobro naturalne, nieodnawialne,
zrozumiałe są dalsze ograniczenia w jego rozporządzaniu. Dlatego w oświadczeniu
woli kreującym umowę bierze również udział rada gminy, jako reprezentant
wspólnoty, wybierany w bezpośrednich wyborach, z ograniczeniem swobody
działania zarządu.
Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy stanowi, że do wyłącznej właściwości
rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy,
przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia,
zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu
na okres dłuższy niż trzy lata, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Do
czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za
zgodą rady gminy. Charakter wymienionych uchwał nie jest oczywisty i wywołuje
rozbieżności.
Na podstawie tekstu przepisów art. 40 ust. 2 można zgodzić się z poglądami
wskazującymi, że przepisy w zakresie zasad zarządu mieniem gminy mają
charakter norm wewnętrznego kierownictwa, gdyż ich adresatem jest zarząd
(obecnie wójt). Można je zaliczyć do tzw. prawa statutowego, ponieważ określają
sposób postępowania organów tej osoby prawnej przy dokonywaniu czynności
cywilnoprawnych. Powyższe stwierdzenie nakazuje rozpatrywać znaczenie uchwał,
o których mowa w art. 18 ust. 2, pkt 9, lit. a, w związku z art. 38 k.c. W
konsekwencji, czynność prawna - oddanie gruntu będącego własnością publiczną
w użytkowanie wieczyste organizacji zrzeszającej działkowców - jest regulowana
przez wzajemnie dopełniające się przepisy ustaw o gospodarce nieruchomościami
oraz o pracowniczych ogrodach działkowych i przepisy ustawy z dnia 8 marca
1990 r. o samorządzie terytorialnym, a także przepisy kodeksu cywilnego,
zawierające zespół norm regulujących podstawy i sposób dokonania takiej
czynności. Żaden z przepisów nie zawiera normy kompletnej, wyczerpująco
określającej podstawy materialne, kompetencje i tryb postępowania organów gminy,
dlatego nie ma podstaw do stosowania reguły wykładni pozwalającej wyłączyć
udział rady gminy w postępowaniu o oddanie gruntów przeznaczonych pod ogrody
działkowe w użytkowanie wieczyste (lex specialis derogat legi generali).
Istota samorządu terytorialnego, zgodnie z zasadą pomocniczości, polega na
uznaniu suwerenności wspólnoty zamieszkujących terytorium danej jednostki
terytorialnej, decydującej o podstawowych sprawach związanych z jej
funkcjonowaniem, nie wyłączając gospodarowania mieniem. Nieodnawialność
zasobów gruntu i znaczenie sposobu zagospodarowania ziemi dla rozwoju
wspólnoty nakazuje jednak szczególną troskę o ten składnik mienia. Wymaganie,
aby oświadczenie woli, składane przez zarząd w sposób określony w art. 46 u.s.ter.
musiało być poprzedzone uchwałą rady, ma na celu ochronę interesów wspólnoty
przed skutkami błędu bądź naruszenia prawa przez osoby wchodzące w skład
zarządu. Udział rady wzmacnia kontrolę wspólnoty nad dysponowaniem gruntami
oraz przyczynia się do ich zgodności z prawem. Motywy te nie utraciły znaczenia,
tym bardziej, że na podstawie przepisów art. 26 ust. 1 i 46 ust. 1 ustawy ustrojowej
zmienionych przez art. 43 pkt 37 lit.a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o
bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz.
984) wójt jest jednoosobowym organem wykonawczym, upoważnionym również do
składania oświadczeń woli w zakresie zarządu mieniem komunalnym.
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione
zagadnienie prawne, jak w uchwale (art. 390 k.p.c.).