Uchwała z dnia 18 października 2007 r., III CZP 87/07

Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący)
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)
Sędzia SN Krzysztof Strzelczyk

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi "G.G.K." S.A. w K. przy uczestnictwie
"J.S.W." S.A. w J.Z. na wyrok zespołu arbitrów z dnia 13 grudnia 2006 r., po
rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 18 października
2007 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Gliwicach
postanowieniem z dnia 11 czerwca 2007 r.:
,,Czy wniesienie skargi na wyrok zespołu arbitrów w ustawowym terminie do jej
wniesienia lecz po terminie związania ofertą i po zawarciu umowy powoduje utratę
legitymacji do zaskarżenia wyroku, w sytuacji gdy umowa zawarta na czas
określony została częściowo wykonana, bądź czy te okoliczności uzasadniają
uznanie, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania wywołanego skargą?
W razie odpowiedzi przeczącej :
Czy sąd rozpoznając skargę, jest związany ustaleniami dokonanymi przez
zespół arbitrów w wydanym wcześniej, w tym postępowaniu i nie zaskarżonym
wyroku, w którym zespół arbitrów nie stwierdził istnienia okoliczności o których
mowa w art. 191 ust. 3 zd. 2 ustawy P.z.p. zaś zarzuty dotyczące nieważności
postępowania uznał za spóźnione?"
podjął uchwałę:

1. Wykonywanie umowy, zawartej w postępowaniu o udzielenie
zamówienia, po ostatecznym rozstrzygnięciu protestu nie stanowi przeszkody
w rozpoznaniu przez sąd skargi na wyrok zespołu arbitrów (obecnie
orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej).
2. Ustalenie zawarte w zaskarżonym wyroku zespołu arbitrów braku
okoliczności skutkujących unieważnieniem postępowania o udzielenie
zamówienia nie wiąże sądu rozpoznającego skargę.

Uzasadnienie

Zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia powstało przy
rozpoznawaniu skargi spółki z ograniczoną odpowiedzialnością ,,G.G.K." na wyrok
zespołu arbitrów przy Urzędzie Zamówień Publicznych w Warszawie z dnia 13
grudnia 2006 r., oddalający odwołanie skarżącego. Przedmiotem postępowania o
udzielenie zamówienia publicznego był najem nowego przenośnika zgrzebłowego
ścianowego przez "J.S.W." S.A., a okres najmu określono na 31 miesięcy, liczony
od dnia protokolarnego odbioru przedmiotu najmu, przy czym zakończenie jego
dostawy miało nastąpić w trzy miesiące od chwili podpisania umowy.
Sąd Okręgowy ustalił, że umowa z wyłonionym w toku postępowania
wykonawcą ,,T." S.A. została zawarta w dniu 29 grudnia 2006 r. po ostatecznym
rozstrzygnięciu protestu wyrokiem zespołu arbitrów z dnia 13 grudnia 2006 r., a
skarga od tego wyroku została wniesiona w dniu 3 stycznia 2007 r. Za okoliczność
bezsporną Sąd uznał, że termin związania ofertą upływał dnia 2 stycznia 2007 r.
W tym stanie rzeczy Sąd Okręgowy stwierdził, że przedstawione zagadnienie
prawne budzi poważne wątpliwości. Podkreślił m.in. wynikającą z dyrektywy Rady
Wspólnot Europejskich z dnia 21 grudnia 1989 r., 89/665/EWG (Dz.U. EU. L z dnia
30 grudnia 1989 r.) potrzebę interpretacji przepisów krajowych w sposób
gwarantujący realizację jej postanowień. Powołał także uchwałę z dnia 14
października 2005 r., III CZP 73/05 (OSNC 2006, nr 7-8, poz. 121), w której Sąd
Najwyższy zwrócił uwagę na obowiązek zagwarantowania skuteczności środków
odwoławczych przez uznanie potrzeby kontynuowania postępowania wszczętego
wniesieniem skargi, także w sytuacji, w której umowa została już zawarta, ale nie
została jeszcze wykonana. (...)
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W czasie rozstrzygania przedstawionego zagadnienia prawnego
obowiązywały przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm. - dalej ,,ustawa")
w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo
zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 82, poz. 560). Na
podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. m.in. do skarg dotyczących
postępowań o udzielenie zamówienia wszczętych przed dniem wejścia w życie
ustawy, tj. przed dniem 12 października 2007 r. (art. 8 pkt. 1 ustawy zmieniającej)
stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Oznacza to m.in.
stosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo
zamówień publicznych oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny
finansów publicznych (Dz.U. Nr 79, poz. 551), która weszła w życie dnia 26 maja
2006 r. Wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia, którego skarga dotyczy,
przed wymienionym dniem oznacza, że w niniejszym postępowaniu znajdują
zastosowanie przepisy Prawa zamówień publicznych w brzmieniu poprzedzającym
jego nowelizację dokonaną ustawą z dnia 7 kwietnia 2006 r.
Jest okolicznością niekwestionowaną, że wartość zamówienia nie
przekraczała obowiązującego ówcześnie progu określonego w art. 182 ust. 1 pkt 3
ustawy, wobec czego protest został ostatecznie rozstrzygnięty z dniem 13 grudnia
2006 r., tj. z dniem, w którym wydany został wyrok zespołu arbitrów. Wobec tego,
na podstawie art. 182 ust. 1 stosowanego a contrario, zamawiający uprawniony był
do zawarcia umowy po tym dniu; z uprawnienia tego skutecznie skorzystał w dniu
29 grudnia 2006 r.
Zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy w brzmieniu znajdującym zastosowanie w
niniejszej sprawie, na wyrok zespołu arbitrów przysługiwała skarga do sądu, przy
czym ustawodawca nie uzależniał skorzystania z niej od tego, czy doszło do
zwarcia umowy. Innymi słowy, ustawa nie wiązała ani nie warunkowała legitymacji
do wniesienia skargi od zawarcia lub niezawarcia umowy, choć dopuszczalność
samego zawarcia umowy wiązała z ostatecznym rozstrzygnięciem protestu w
rozumieniu art. 182 ust. 2 ustawy. Zawarcie umowy należy więc uznać za obojętne
z punktu widzenia istnienia ustawowego uprawnienia do wniesienia skargi na wyrok
zespołu arbitrów, ponieważ art. 194 ust. 1 ustawy nie jest źródłem współzależności
między wymienionym zdarzeniem a określonym w tym przepisie uprawnieniem.
Wobec tego skuteczne zawarcie przez zamawiającego z wybranym przez niego
wykonawcą umowy nie skutkuje utratą legitymacji do zaskarżenia skargą wyroku
zespołu arbitrów.
Co więcej, w orzecznictwie wyrażono już jednoznaczny pogląd, który Sąd
Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że zawarcie przez
zamawiającego z wykonawcą umowy nie stanowi przeszkody w rozpoznaniu przez
sąd skargi na orzeczenie zespołu arbitrów, chyba że umowa została wykonana
(uchwała Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2005 r., III CZP 73/05, OSNC
2006, nr 7-8, poz. 121). Postępowanie skutecznie wszczęte wniesieniem skargi,
dokonanym także już po zawarciu umowy, może być przez sąd okręgowy
umorzone, ale tylko wówczas, gdy zachodzi do tego podstawa. Stanowi o tym
wyraźnie art. 198 ust. 3 ustawy, który jednak samodzielnie nie określa podstaw do
umorzenia tego postępowania. Ponieważ na podstawie art. 194 ust. 2 ustawy w
postępowaniu toczącym się wskutek wniesienia skargi stosuje się odpowiednio
przepisy kodeksu postępowania cywilnego o apelacji, jeżeli przepisy rozdziału 4
ustawy nie stanowią inaczej, podstaw do umorzenia postępowania wywołanego
wniesieniem skargi należy poszukiwać w art. 355 § 1 w związku z art. 391 § 1 k.p.c.
Sąd Najwyższy w obecnym składzie podziela argumentację zaprezentowaną
w uzasadnieniu uchwały z dnia 14 października 2005 r., III CZP 73/05, na poparcie
tezy, że samo zawarcie umowy między zamawiającym a wykonawcą nie czyni
zbędnym lub wręcz niedopuszczalnym - w rozumieniu art. 355 § 1 k.p.c. -
wyrokowania przez sąd okręgowy rozpoznający skargę; dopiero wykonanie umowy
powoduje bezprzedmiotowość kontroli sądowej i uzasadnia umorzenie
postępowania. (...) Trudno więc zgodzić się z kategorycznie sformułowaną w
piśmiennictwie tezą, że przepisy o skardze do sądu powszechnego w praktyce
mogą się okazać jedynie podstawą do toczenia bezprzedmiotowych sporów,
niemających rzeczywistego wpływu na udzielanie zamówień publicznych.
Należy zważyć, że skarga jest przewidzianym w ustawie środkiem
odwoławczym wprowadzonym do polskiego systemu prawnego w następstwie
wynikających z prawa unijnego zaleceń wprowadzenia efektywnego systemu
procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i
roboty budowlane. W preambule oraz w art. 1 ust. 3 dyrektywy Rady Wspólnot
Europejskich 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie koordynacji
przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się do
stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych
na dostawy i roboty budowlane (Dz.Urz.UE z dnia 30 grudnia 1989 r., nr L 395, s.
33) zaleca się wprowadzenie kontroli sądowej w postępowaniu o zamówienia
publiczne lub przez inny organ będący sądem lub trybunałem w znaczeniu art. 177
Traktatu i niezależny zarówno od zamawiającego, jak i organu odwoławczego.
Uwzględnienie zatem w polskim systemie prawnym skargi do sądu okręgowego
jako instrumentu kontroli sądowej zaleconego w prawie unijnym nie może obecnie
uzasadniać takiej wykładni polskiego prawa, która prowadzi do marginalizacji, a w
skrajnych przypadkach do eliminacji możliwości wykorzystywania istniejącego
instrumentu kontroli.
Kontynuacji skutecznie wszczętego postępowania skargowego nie może więc
sprzeciwiać się okoliczność, że umowa łącząca zamawiającego z wybranym przez
niego wykonawcą jest już na etapie wykonywania, lecz nie została jeszcze
wykonana, nawet jeżeli ewentualne uwzględnienie skargi mogłoby wywołać
komplikacje będące następstwem unieważnienia czynności zamawiającego, a
nawet unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia (uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 27 stycznia 2005 r., III CZP 78/04, OSNC 2005, nr 12, poz.
202). Wymaga jednak podkreślenia, że uznanie dopuszczalności kontynuacji
postępowania skargowego przed sądem okręgowym nie jest równoznaczne z
nieuwzględnianiem przez sąd możliwych konsekwencji mającego zapaść
orzeczenia, które wiążą się bezpośrednio ze stopniem, skalą i przedmiotowym
zakresem dotychczasowego etapu wykonania umowy. Swobodę dokonania przez
sąd okręgowy racjonalnej analizy i oceny skutków mającego zapaść orzeczenia,
przy uwzględnieniu zakresu wykonania umowy, przewidują zalecenia zawarte w
postanowieniach dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich. Z art. 2 ust. 3 tej
dyrektywy wynika, że procedura odwołania nie musi mieć automatycznego skutku
zawieszającego, a więc prowadzić do zawieszenia procedury udzielania
zamówienia publicznego lub zawieszenia decyzji podjętych przez instytucję
zamawiającą. Przeciwnie, w art. 2 ust. 4 dyrektywy zaleca się państwom
członkowskim, by uznały, że organ odwoławczy może wziąć pod uwagę
prawdopodobne konsekwencje podejmowanych środków dla wszystkich stron, które
mogą doznać uszczerbku, a także dla interesu publicznego, a ponadto, że organ
ten może nie stosować takich środków, których negatywne konsekwencje mogłyby
przewyższyć korzyści. Poza tym w art. 2 ust. 6 dyrektywy zaleca się stworzenie
możliwości ograniczenia uprawnień organów odwoławczych tylko do przyznania
odszkodowań podmiotom, które doznały uszczerbku w wyniku naruszenia
przepisów, jeżeli postępowanie odwoławcze prowadzone jest po zawarciu umowy w
przedmiocie udzielenia zamówienia.
Wskazane postanowienia dyrektywy wręcz akcentują konieczność kontynuacji
- po zawarciu umowy - postępowania odwoławczego, którego elementem w
polskim porządku prawnym jest postępowanie skargowe prowadzone przed sądem
powszechnym. Wskazuje się i podkreśla równocześnie duży zakres swobody
organu odwoławczego w przedmiocie uwzględnienia wyników racjonalnej oceny
wszystkich możliwych konsekwencji przyszłych decyzji jurysdykcyjnych i to zarówno
dla stron postępowania o udzielnie zamówienia, jak również dla interesu
publicznego.
Z tych względów na pierwszą część pytania udzielono odpowiedzi jak w
uchwale.
Istota prawomocności materialnej sprowadza się do tego, że wymienione w
art. 365 § 1 k.p.c. podmioty związane są istnieniem i treścią prawomocnego
orzeczenia sądu, a stan tego związania ograniczony jest, co do zasady, tylko do
rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia sądu, nie obejmując jego
motywów. Przedmiotem prawomocności materialnej jest więc ostateczny rezultat
rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły. Sąd nie jest zatem
związany m.in. poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku innego
sądu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (np. art. 386 § 6 k.p.c.).
Prawomocność materialna ograniczona jest jedynie do prawomocnych
orzeczeń sądu, a zatem sąd nie jest związany orzeczeniami zespołu arbitrów.
Odmienny wniosek skutkowałby eliminacją kontroli sądowej do orzeczeń zespołu
arbitrów, dlatego w orzecznictwie konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że
niezależnie od obowiązku zespołu arbitrów brania z urzędu pod rozwagę
okoliczności skutkujących unieważnieniem postępowania o udzielenie zamówienia
(art. 191 ust. 3 zdanie drugie ustawy), sąd okręgowy jest również zobowiązany
badać z urzędu wystąpienie takich okoliczności i w razie ich stwierdzenia, wbrew
ustaleniom zawartym w orzeczeniu zespołu arbitrów, powinien uchylić to orzeczenie
i unieważnić postępowanie o udzielenie zamówienia (uchwała Sądu Najwyższego z
dnia 27 stycznia 2005 r., III CZP 78/04). Ponieważ w postępowaniu toczącym się
wskutek wniesienia skargi stosuje się odpowiednio przepisy o apelacji, a celem
postępowania apelacyjnego jest ponowne i wszechstronne zbadanie sprawy pod
względem faktycznym i prawnym, sąd rozpoznający skargę nie może poprzestać na
badaniu jej zarzutów, lecz powinien poczynić własne niezbędne ustalenia i
samodzielnie ocenić je z punktu widzenia Prawa zamówień publicznych (por. wyroki
Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r., III CKN 797/00, nie publ. i z dnia 28
stycznia 2004 r., IV CK 406/02, nie publ.). Innymi słowy, sąd powinien samodzielnie
dokonać oceny prawnej przedstawionego stanu faktycznego i nie jest związany
oceną zespołu arbitrów o braku okoliczności skutkujących unieważnieniem
postępowania o udzielenie zamówienia. (...)
Wobec tego orzeczono, jak w uchwale (art. 390 k.p.c.).