Uchwała z dnia 23 lutego 2005 r., III CZP 85/04

Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Bronisław Czech
Sędzia SN Elżbieta Skowrońska-Bocian

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy M(...)e, Gminy M(...)a i Gminy
W.Ś. przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Środowiska i R. Spółce Węglowej
S.A. w R. o ustalenie nieważności umowy, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na
posiedzeniu jawnym w dniu 23 lutego 2005 r., przy udziale prokuratora Prokuratury
Krajowej Iwony Kaszczyszyn, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd
Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 września 2004 r.:
"Czy dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia przez gminę górniczą
ustalenia nieważności umowy o restrukturyzację zobowiązań pieniężnych z tytułu
opłaty eksploatacyjnej zawartej w trybie i na podstawie przepisów ustawy z dnia 26
listopada 1988 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania
w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach
gmin górniczych (Dz.U. Nr 162, poz. 1112 ze zm.)?"
podjął uchwałę:

Dopuszczalna jest droga sądowa do dochodzenia przez gminę górniczą
ustalenia nieważności umowy o restrukturyzację zobowiązań pieniężnych z
tytułu opłaty eksploatacyjnej, zawartej na podstawie przepisów ustawy z dnia
26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do
funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych
uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych (Dz.U. Nr 162, poz. 1112 ze zm.).

Uzasadnienie

Przedstawione przez Sąd Apelacyjny w Warszawie do rozstrzygnięcia na
podstawie art. 390 § 1 k.p.c. zagadnienie prawne powstało w sprawie, w której
powodowe Gminy wystąpiły przeciwko pozwanemu Skarbowi Państwa i pozwanej
spółce z powództwem o ,,ustalenie nieważności umowy" o restrukturyzację
zobowiązań pieniężnych z tytułu opłat eksploatacyjnych powstałych przed dniem 1
stycznia 2000 r. w części uzasadniającej zadłużenie wobec powodowych Gmin -
zawartej w dniu 6 marca 2002 r. między pozwanymi. W następstwie tej umowy -
zawartej na podstawie art. 4 i następnych ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o
dostosowaniu górnictwa węgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach
gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych
(Dz.U. Nr 162, poz. 1112 - dalej: ,,ustawa z dnia 26 listopada 1998 r.") - nastąpiło
umorzenie zobowiązań pozwanej spółki wobec m.in. powodowych Gmin z tytułu
opłat eksploatacyjnych ustalonych decyzjami z dnia 22 sierpnia 2001 r.
Sąd Apelacyjny, rozpoznając apelację od wyroku uznającego powództwo za
bezzasadne, powziął wątpliwość, czy w rozpoznawanej sprawie dopuszczalna jest
droga sądowa, skoro przedmiotem restrukturyzacji są zobowiązania pieniężne o
charakterze publicznoprawnym, ustalone w drodze decyzji administracyjnej - w
postępowaniu, którego charakter ,,nie jest jasny". Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że
umorzenie postępowania oddłużeniowego następuje w formie decyzji
administracyjnej podejmowanej przez Ministra Gospodarki w uzgodnieniu z
Ministrami Środowiska, Finansów oraz Skarbu Państwa. Umowa oddłużeniowa,
która reguluje stosunki o charakterze administracyjnoprawnym może zatem być
kwalifikowana jako zdarzenie prawne finalizujące postępowanie administracyjne.
Przy przyjęciu dopuszczalności drogi sądowej umowa oddłużeniowa podlegałaby
kontroli w ramach postępowania przed sądem powszechnym, natomiast jej
realizacja zakończona ewentualną decyzją o umorzeniu postępowania
oddłużeniowego podlegałaby kontroli w drodze sądowoadministracyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Na tle art. 1 k.p.c. należy rozróżnić dwa rodzaje spraw cywilnych, tj. sprawy
cywilne w znaczeniu materialnym, wynikające ze stosunków z zakresu prawa
cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, a także prawa pracy, oraz sprawy cywilne w
znaczeniu formalnym, które nie mają charakteru cywilnego, ale uchodzą za sprawy
cywilne z tego względu, że ich rozpoznanie odbywa się według kodeksu
postępowania cywilnego - z mocy przepisów zawartych w tym kodeksie lub w
innych ustawach.
W okresie ostatnich kilku lat stanowisko Sądu Najwyższego co do znaczenia
art. 1 i 2 k.p.c. uległo istotnej zmianie w tym sensie, że pojęcie ,,sprawy cywilnej"
rozumiane jest szeroko (por. np. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 12 marca 2003 r., III CZP 85/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 129).
W wielu orzeczeniach, wydanych w sprawach, w których chodziło o skutki działań
władczych administracji publicznej, trafnie podkreślono, że sprawami cywilnymi w
rozumieniu art. 1 k.p.c. są nie tylko sprawy ze stosunków cywilnoprawnych w
rozumieniu art. 1 k.c. Działaniem lub zaniechaniem, którego skutki mogą być
rozpoznawane na drodze sądowej, jest - oprócz zdarzeń cywilnoprawnych
regulowanych w kodeksie cywilnym, takich jak czynność prawna lub czyn
niedozwolony - także akt administracyjny wywołujący skutki w zakresie prawa
cywilnego. Gdy ponadto uwzględni się prezentowaną w doktrynie oraz
współczesnej judykaturze tezę, że dopuszczalność drogi sądowej zależy od
twierdzeń, na których powód opiera w pozwie swoje roszczenie i nie jest ona
warunkowana wykazaniem istnienia roszczenia oraz stosunku prawnego łączącego
strony, to rodzi się uzasadniony wniosek, iż jeśli roszczenie oparte jest na
zdarzeniach prawnych wywołujących konsekwencje cywilnoprawne, droga sądowa
jest dopuszczalna. Nie można z góry wykluczać możliwości powstania stosunku
cywilnoprawnego między podmiotami związanymi stosunkiem
aministracyjnoprawnym, co oczywiście nie przesądza o zasadności powództwa. (...)
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest roszczenie o ustalenie
nieważności umowy restrukturyzacyjnej dotyczącej zobowiązań o charakterze
publicznoprawnym. Wskazać należy, że powodowe Gminy nie były wierzycielami z
tytułu opłat eksploatacyjnych objętych umową, a jedynie beneficjentami części kwot
przypadających z tytułu tych opłat. Umowa została zawarta między Skarbem
Państwa - Ministrem Środowiska jako wierzycielem w rozumieniu ustawy z dnia 26
listopada 1998 r. a przedsiębiorstwem górniczym jako dłużnikiem w rozumieniu tej
ustawy. W stanie normatywnym, który miał zastosowanie do zobowiązań z tytułu
opłat eksploatacyjnych objętych umową, opłaty takie były wymierzane przez organ
koncesyjny (ministra właściwego do spraw środowiska), przy czym 60 % tych opłat
stanowiło każdorazowo dochód gminy, na terenie której prowadzona była
działalność objęta koncesją. Powodowe Gminy żądają więc ustalenia nieważności
stosunku prawnego łączącego osoby trzecie. Okoliczność, że przedmiotem tego
stosunku prawnego są należności o charakterze publicznoprawnym nie zmienia
jego cywilnoprawnego charakteru, skoro przedmiot tego stosunku regulowany jest -
z woli ustawodawcy - umową, której jedną ze stron jest podmiot prawa prywatnego.
Sprawę, w której osoba trzecia żąda ,,ustalenia nieważności" takiej umowy,
twierdząc, że ma interes prawny w jej zaskarżeniu, należy więc rozpoznać w
postępowaniu przed sądem powszechnym (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.). Wyłączenie
takiej sprawy z drogi sądowej przed sądem powszechnym musiałoby wynikać z
przepisu szczególnego przekazującego jej rozpoznanie do właściwości innych
organów, a przepisu takiego nie ma.
Obrona stanowiska przeciwnego nie znajduje usprawiedliwienia także w
świetle - spornej w doktrynie - koncepcji tzw. umowy administracyjnej
(publicznoprawnej), czyli umowy zawieranej przez organy administracji celem
realizacji swoich zadań administracyjnych, skoro jedną ze stron kwestionowanej
umowy nie jest organ administracji publicznej, lecz podmiot prawa cywilnego.
Wobec tego, że umowy restrukturyzacyjnej nie można traktować jako umowy
administracyjnej, to poza szczegółowymi rozważaniami pozostać musi kwestia
możliwości poddania sporów powstałych na tle takich umów rozstrzygnięciu na
drodze postępowania przed sądami administracyjnymi. Ograniczyć należy się
zatem tylko do zasygnalizowania, że podstawy dla uruchomienia takiej drogi w celu
rozpoznania sporów powstałych z umów administracyjnych można dopatrywać się
w art. 3 § 1 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu
przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej:
,,Pr.p.s.a."), zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez
sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne, niż
określone w art. 3 § 2 ust. 2 pkt 1-3 ustawy akty lub czynności z zakresu
administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z
przepisów prawa, a także w art. 50 § 1 zdanie 1 Pr.p.s.a., w świetle którego
uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes. Skoro umowa
restrukturyzacyjna nie jest - ze wskazanych przyczyn - umową administracyjną,
lecz umową cywilnoprawną, która w rozpoznawanej sprawie stanowi zdarzenie
stanowiące podstawę zgłoszonego roszczenia, należało przedstawione zagadnienie
prawne rozstrzygnąć, jak w uchwale (art. 390 § 1 k.p.c.).