Uchwała SN - III CZP 84/07
Izba:Izba Cywilna
Sygnatura:III CZP 84/07
Typ:Uchwała SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2008/11/125
Data wydania:2007-10-26
Uchwała z dnia 26 października 2007 r., III CZP 84/07

Sędzia SN Zbigniew Strus (przewodniczący)
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski
Sędzia SN Krzysztof Strzelczyk (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa "Z.B.M.-I.Z." sp. z o.o w W. przeciwko
"T.Ś." sp. z o.o. w W. o zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu
jawnym w dniu 18 października 2007 r. zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 1 czerwca 2007 r.:
,,Czy za >>jednostkę zależną<< w rozumieniu art. 2 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 10
czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 76, poz. 344 ze zm.), który
wszedł w życie w dniu 9 listopada 1997 r. w związku z nowelizacją wyżej
wymienionej ustawy ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 778)
należy uznać również spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, w której
komunalna jednostka organizacyjna posiada prawo desygnowania co najmniej
połowy członków organu nadzorczego, powoływanych jednak przez zgromadzenie
wspólników?"
podjął uchwałę:

Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z udziałem gminy jest
jednostką zależną w rozumieniu art. 2 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 10 czerwca
1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 26, poz. 344 ze zm.) w
brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o
zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 123, poz. 778), jeżeli co najmniej połowa
członków rady nadzorczej spółki może być powołana przez zgromadzenie
wspólników wyłącznie spośród osób wskazanych przez gminę.

Uzasadnienie

Przedstawiona przez Sąd Apelacyjny w Warszawie wątpliwość prawna
wyłoniła się w związku z rozpoznawaniem apelacji, wniesionej od wyroku Sądu
Okręgowego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r., oddalającego
powództwo "Z.B.M.-I.Z." w W., spółki z o.o. w W. przeciwko "T.Ś.", spółce z o.o. w
W. o zapłatę wynagrodzenia za pełnienie funkcji inwestora zastępczego, przy
prowadzeniu zadania inwestycyjnego pod nazwą Budowa Trasy i Mostu Ś. w W.
Jak ustalono, pozwana spółka zawarła dnia 25 marca 1998 r. z wyłonionym w
drodze przetargu Przedsiębiorstwem Państwowym "Z.B.M." w W. umowę o
pełnienie funkcji inwestora zastępczego zadania inwestycyjnego pod nazwą
"Budowa Trasy i Mostu Ś." w W. Umową cesji z dnia 25 maja 1998 r. prawa i
obowiązki inwestora zastępczego wynikające z wymienionego kontraktu przejęła -
za zgodą pozwanej - powodowa spółka "Z.B.M.-I.Z." w W. Pozwana uchylała się od
zapłaty wynagrodzenia za pełnienie funkcji inwestora zastępczego przez powódkę,
także po zawarciu dnia 23 grudnia 2003 r. porozumienia co do wysokości
należności strony powodowej i terminu jej płatności.
Sąd pierwszej instancji oddalił powództwo, uznając za nieważną umowę cesji
z dnia 28 maja 1998 r., albowiem pozwana spółka była zobowiązana do wyłonienia
inwestora zastępczego zgodnie z przepisami ustawy o zamówieniach publicznych.
Tym samym niedopuszczalne były, zgodnie z art. 12a ustawy z dnia 10 czerwca
1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 76, poz. 344 ze zm. - dalej: "u.z.p."),
zmiany co do podmiotu zamówienia publicznego wyłonionego w drodze przetargu.
Wobec kwestionowania przez stronę powodową obowiązku stosowania
ustawy o zamówieniach publicznych do wyłonienia inwestora zastępczego, Sąd
Apelacyjny podniósł, że w dniu 9 października 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia
29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 123,
poz. 778), która w art. 4 ust. 1 pkt 6c rozszerzyła zakres podmiotowy stosowania
ustawy o zamówieniach publicznych na - wykonujące zadania o charakterze
użyteczności publicznej - jednostki zależne. Wprowadzony tą samą nowelizacją art.
2 pkt 11 lit. c stanowił, że jednostkami zależnymi są m.in. jednostki organizacyjne, w
których państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne posiadają prawo do
powoływania lub odwoływania co najmniej połowy członków organu zarządzającego
lub nadzorczego.
Wątpliwości Sądu drugiej instancji co do interpretacji tego przepisu pojawiły
się w związku z treścią § 20 ust. 1 umowy spółki "T.Ś.". Według brzmienia umowy
spółki, ,,rada nadzorcza składa się z pięciu członków powoływanych przez
zgromadzenie wspólników z których trzech, w tym przewodniczący, powoływanych
jest spośród kandydatów desygnowanych przez pełnomocnika gminy, natomiast
dwóch członków rady, w tym wiceprzewodniczący, powoływanych jest spośród
kandydatów desygnowanych przez >>E.<< S.A.". Przyjęcie ścisłej, literalnej wykładni
art. 2 ust. 11 u.z.p., który relacje zależności opierał jedynie na prawie do
powoływania członków rady nadzorczej, a nie prawie do wskazywania kandydatów
do rady, prowadzi do uznania, że spółka "T.Ś." w W. nie była w dniu 25 marca
1998 r. jednostką zależną. Tym samym pozwana spółka przy wyłanianiu inwestora
zastępczego inwestycji pod nazwą ,,Budowa Trasy i Mostu Ś. w W." nie byłaby
bezwzględnie zobowiązana do stosowania przepisów ustawy o zamówieniach
publicznych, a późniejsze zmiany podmiotowe po stronie inwestora zastępczego
byłyby dopuszczalne.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zagadnienie prawne musi powstać ,,przy rozpoznawaniu" apelacji, co oznacza,
że konieczne jest istnienie związku przyczynowego między problemem prawnym a
wydaniem orzeczenia co do istoty sprawy przez Sąd drugiej instancji
(postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 14 listopada 2006 r., III CZP 84/06, nie
publ., z dnia 7 listopada 2006 r., III CZP 77/06, nie publ., z dnia 12 kwietnia 2006 r.,
III SZP 2/06, nie publ. oraz z dnia 28 lutego 2006 r., III CZP 3/06, nie publ.). Z tego
względu, przed przystąpieniem do podjęcia uchwały, konieczne jest rozważenie
kwestii, której Sąd drugiej instancji nie poświęcił uwagi, zakładając, że Gmina W.C.
spełnia kryteria komunalnej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 2 pkt 11
lit. c u.z.p. Wątpliwości w tym względzie może wywoływać treść art. 4 ust. 1 tej
ustawy, który w pkt 3 wymienia oddzielnie jednostki samorządu terytorialnego, a w
punkcie 6, obejmującym także zakres podmiotowy ustawy, wymienia komunalne
jednostki organizacyjne, wykonujące zadania o charakterze użyteczności
publicznej.
Stosunek dominacji i zależności, określony w art. 2 pkt 11 u.z.p., wyraża się
wpływem na jednostkę zależną, którą w rozpoznawanej sprawie jest spółka z
ograniczoną odpowiedzialnością, jaki może wywierać na nią wspólnik, a więc
odrębny od spółki podmiot prawa, bądź przez dysponowanie w spółce co najmniej
50% udziałami, bądź przez dysponowanie większością głosów na zgromadzeniu
wspólników, czy wreszcie przez dysponowanie prawem do powoływania i
odwoływania co najmniej połowy członków organu zarządzającego lub nadzorczego
jednostki zależnej. Mając na względzie art. 4 ust. 1 u.z.p. w brzmieniu nadanym
ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy o zamówieniach publicznych,
należy przyjąć, że w art. 4 ust. 1 pkt 6 lit. a i b chodzi o wszystkie państwowe i
komunalne jednostki organizacyjne, poza tymi, które zostały wymienione w punkcie
1, 2 i 3, jeżeli wykonują zadania o charakterze użyteczności publicznej. Podobny
pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 12 marca
1997 r., W 8/96 (OTK Zb.Urz. 1997, nr 1, poz. 15), w ramach przysługującej
wówczas kompetencji ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw w
odniesieniu do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.z.p. w brzmieniu obowiązującym do czasu
jego pierwszej nowelizacji. Przyjął, że przez państwowe i komunalne jednostki
organizacyjne, wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej, o
których mowa w tym artykule, należy rozumieć takie jednostki państwowe i
komunalne utworzone w celu wykonywania zadań z zakresu administracji
publicznej, polegających na zaspokajaniu potrzeb społecznych o charakterze
ogólnym, których działalność nie jest nastawiona na maksymalizację zysku.
Wprawdzie w związku z art. 239 ust. 3 Konstytucji uchwała ta utraciła moc
powszechnie obowiązującą, jednak zachowała swoje walory wspomagające
wykładnię podobnego w treści, znowelizowanego art. 4 ust. 1 pkt 6 tej samej
ustawy.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do zadań własnych gminy
należy zaspokajanie potrzeb zbiorowych wspólnoty. Zadania te gmina może
wykonywać samodzielnie (art. 2) albo przez tworzone w tym celu jednostki
organizacyjne (art. 9). Formy wykonywania przez gminę zadań o charakterze
publicznym reguluje bliżej ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce
komunalnej (Dz.U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), przewidując formę zakładu
budżetowego, niemającego z reguły odrębnej osobowości prawnej, albo spółek
handlowych (art. 2).
Rozciągnięcie stosowania ustawy o zamówieniach publicznych na jednostki
zależne wykonujące zadania o charakterze użyteczności publicznej podyktowane
było, wpływem na te jednostki przez zamawiających, czyli podmioty, które są
zobowiązane stosować ustawę przy udzielaniu zamówień. Potwierdza to zmiana
art. 2 pkt 11 u.z.p. dokonana ustawą z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o
zamówieniach publicznych (Dz.U. Nr 76, poz. 813), w którym w miejsce
dotychczasowych komunalnych i państwowych jednostek organizacyjnych - jako
jednostek dominujących - wpisano zamawiających. Do tej kategorii należą jednostki
samorządu terytorialnego, które w obecnym stanie prawnym są jednostkami sektora
finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych (art. 3 pkt 1
ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, jedn. tekst: Dz.U.
z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30
czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) Zakres
pojęcia ,,komunalna jednostka organizacyjna" jest zatem szerszy i obejmuje
zarówno same jednostki samorządu terytorialnego, jak i ich jednostki organizacyjne.
Zaliczenie do pierwszej kategorii nie budzi żadnych wątpliwości; zakres podmiotowy
wyznaczają ustawy regulujące ustrój samorządów terytorialnych poszczególnych
szczebli.
Przyjęcie, zgodnie ze stanowiskiem Sądu Apelacyjnego, że gmina jest
komunalną jednostką organizacyjną w rozumieniu art. 2 pkt 11 jak i art. 4 ust. 1 pkt
6 lit b u.z.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie
ustawy o zamówieniach publicznych, otwiera drogę do dalszych rozważań
związanych z zasadniczą kwestią stosunku zależności na gruncie art. 2 pkt 11
u.z.p.
Zagadnienie to nie było przedmiotem bezpośrednich wypowiedzi judykatury
ani doktryny. Jest to wprawdzie problem związany z uchyloną ustawą (art. 224
ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych, jedn. tekst: Dz.U.
z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.), ale nie ma on jedynie historycznego znaczenia
ze względu na przejęcie w znacznym stopniu treści jej art. 2 do art. 3 nowej ustawy.
Wprowadzona z dniem 9 listopada 1997 r. do ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o
zamówieniach publicznych definicja jednostki zależnej była jedną z pierwszych
regulacji tego typu. Zbliżone do niej, ale nie identyczne definicje zostały
zamieszczone w tym czasie m.in. w art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 września
1994 r. o rachunkowości (Dz.U. Nr 121, poz. 591 ze zm.) oraz w art. 4 pkt 16
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami
wartościowymi (Dz.U. Nr 118, poz. 754 ze zm.) W związku z tym zakres
obowiązywania każdej z tych definicji był ograniczony do obszaru tej samej ustawy.
Zgodnie z poglądami doktryny, posługiwanie się definicjami legalnymi
preferuje precyzję tekstu i w zasadzie sprzeciwia się ich rozszerzającej interpretacji,
jednak nie zawsze ustawodawca posługując się definicją legalną chce osiągnąć
pełną przejrzystość określonego terminu. Tak jest wtedy, gdy w ustawie pojawiają
się pojęcia, które ze względu na ich niedookreśloność, bez nadania im bliższego
znaczenia, nie mogłyby w żadnym przypadku znaleźć zastosowania. Tak byłoby z
pojęciem ,,jednostki zależnej", gdyby nie nadano mu bliższego znaczenia w ramach
definicji legalnej. Z tego względu nie należy wykluczać zastosowania do wykładni
tego typu normy dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej.
Jest prima facie oczywiste, że czym innym jest prawo wskazywania
kandydatów do organu osoby prawnej, a czym innym prawo ich powoływania.
Poprzestanie na tej konstrukcji, opartej na dosłownym brzmieniu normy, nie daje
jednak jednoznacznych rezultatów co do określenia zakresu pojęcia ,,jednostki
zależnej" w rozumieniu art. 2 pkt 11 lit. c u.z.p. Akt powołania spełnia funkcję
performatywną, tzn. wywołuje skutek prawny, w tym przypadku - objęcie funkcji w
organie spółki. Zakres znaczeniowy powołania jest szerszy niż nominowania.
Podmiot powołujący nominuje określone osoby i nadaje im szczególny status;
dzieje się tak także wtedy, gdy powołujący ma jedynie formalnie powołać osoby
nominowane przez inny podmiot. Zakres lub brak swobody podmiotu formalnie
powołującego osoby wskazane przez inny podmiot określa relacje pomiędzy
prawem do nominowania a prawem do powoływania. Ocena tych relacji zależy od
precyzyjnej rekonstrukcji treści konkretnego prawa do desygnowania członków.
Istotne jest, czy prawo do nominowania jest na tyle silne, że samo powołanie staje
się wyłącznie formalnością.
Według art. 2 pkt 11 u.z.p., do uznania jednostki organizacyjnej za zależną
wystarczy posiadanie przez komunalną jednostkę organizacyjną prawa do
powoływania lub odwoływania w tej jednostce co najmniej połowy członków organu
zarządzającego lub nadzorczego. Gmina W.C. miała prawo wskazywania
większości członków pięcioosobowej rady nadzorczej, a wszyscy członkowie rady
powoływani byli przez zgromadzenie wspólników. Zakres swobody organu
powołującego, był co do większości członków rady, ograniczony wyłącznie do osób
wskazanych przez gminę, przy czym wobec brzmienia § 20 ust. 1 umowy spółki
liczba osób desygnowanych do rady przez Gminę mogła odpowiadać liczbie trzech
miejsc w radzie nadzorczej; wówczas zgromadzenie wspólników mogłoby, co
najwyżej nie powołać nominowanych kandydatów. Skorzystanie z tego uprawnienia
przez organ powołujący uniemożliwiałoby pracę rady nadzorczej z powodu braków
personalnych. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, jako faktycznie
pozbawiona organu nadzoru, nie mogłaby prowadzić swoich spraw i konieczne
byłoby ustanowienie kuratora prawa materialnego na podstawie art. 42 § 1 k.c.
Dotychczasowe rozważania uprawniają do wniosku, że spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością, w której większość członków jej rady nadzorczej może być
powołana wyłącznie spośród osób wskazanych przez określonego wspólnika, może
prawidłowo funkcjonować, uczestniczyć w obrocie gospodarczym, w tym także
może realizować zamówienia publiczne, tylko w takim składzie personalnym rady, w
którym większość stanowią członkowie wskazani przez tego wspólnika.
Celem ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych,
będącej pierwszym powojennym aktem prawnym zawierającym systemową
regulację w zakresie dokonywania zamówień publicznych na rzecz sektora
publicznego, było zracjonalizowanie wydatków publicznych, przeciwdziałanie
korupcji oraz stworzenie warunków uczciwej konkurencji. Z tego względu wykładnia
przepisów, które w istocie rozszerzały krąg podmiotów podlegających reżimowi
zamówień publicznych powinna uwzględniać realizację tego celu. Zamieszczenie
przepisów dotyczących jednostek zależnych miało służyć wyeliminowaniu
nieprawidłowości przy wykonywaniu zadań o charakterze użyteczności publicznej
przez podmioty funkcjonujące formalnie poza strukturą budżetową, a faktycznie
powiązane z państwowymi lub komunalnymi jednostkami organizacyjnymi.
Biorąc pod uwagę wszystkie możliwe relacje pomiędzy nominowaniem a
powołaniem, dla ustalenia stosunku zależności istotna jest treść, przysługującego
jednostce zobowiązanej do stosowania procedury zamówień publicznych, prawa do
wskazania kandydata do organu nadzorczego spółki jako jednostki organizacyjnej
wykonującej - na podstawie umowy - zadania o charakterze użyteczności
publicznej. Jeżeli treść regulacji ustrojowej osoby prawnej wskazuje na co najwyżej
formalne działanie organu powołujące członków rady nadzorczej, a de facto
decydujące jest nominowanie, desygnowanie lub wyznaczenie tych osób przez
określony podmiot, to należy przyjąć, że ta osoba prawna jest jednostką zależną w
rozumieniu art. 2 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach
publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o zmianie
ustawy o zamówieniach publicznych. Realny wpływ na to, czy wskazana osoba
zostanie członkiem rady nadzorczej, a nie tylko formalna kompetencja do powołania
przesądza uznanie za jednostkę zależną w rozumieniu przytoczonych przepisów.
Taka interpretacja powołania, związanego ze stosunkiem zależności na
gruncie przepisów o zamówieniach publicznych, pozostaje w zgodzie z prawem
wspólnotowym, które wprawdzie w chwili nowelizacji ustawy o zamówieniach
publicznych w 1997 r. nie miało jeszcze zastosowania, ale może stanowić pewien
punkt odniesienia, zwłaszcza w bliskiej wówczas perspektywie członkostwa w Unii
Europejskiej. W dyrektywach Rady Wspólnot Europejskich nr 93/36/EWG,
92/50/EWG, 93/37/EWG, obejmujących procedury udzielania zamówień
publicznych na dostawy, usługi i roboty budowlane, uznano za instytucje
zamawiające m.in. ,,podmioty prawa publicznego", zaliczając do nich podmioty, w
których ponad połowa składu ich organu administracji, zarządu lub nadzoru stanowi
osoby ,,mianowane" przez państwo. Pojęciem ,,wyznaczania", ,,wskazania
kandydatów", ,,nominowania", ,,mianowania" oraz ,,desygnowania" posługuje się
europejski ustawodawca przy określaniu stosunku zależności od państwa podmiotu
prawa publicznego (dyrektywy Parlamentu i Rady z dnia 31 marca 2004 r., nr
2004/17/WE, 2004/18/WE).
Zaprezentowany sposób wykładni potwierdza dalsza zmiana art. 2 pkt 11
u.z.p., wprowadzona ustawą z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o
zamówieniach publicznych, w którym element dominacji łączy się w dalszym ciągu
z posiadaniem prawa do powoływania co najmniej połowy członków organu
zarządzającego lub nadzorczego jednostki zależnej, ale podkreśla się, że w ten
sposób jednostka dominująca ma bezpośredni lub pośredni wpływ na jednostkę
zależną. Rzeczywisty wpływ na to, czy wskazane osoby zostaną członkami rady
nadzorczej, a nie tylko kompetencja do ich powołania, powinien przesądzać, czy
dany podmiot należy uznać za jednostkę zależną i w sytuacjach prawem
przewidzianych wymagać, aby stosowała przy zawieraniu umów procedurę
zamówień publicznych.
Z tych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 2 k.p.c. podjął
uchwałę, jak na wstępie.



Izba Cywilna - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IC] III CZP 118/08   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/6/76
2009-01-23 
[IC] III CZP 117/08   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/7-8/91
2009-02-17 
[IC] III CZP 115/08   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/5/71
2008-11-26 
[IC] III CZP 110/08   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/5/70
2008-11-20 
[IC] III CZP 102/08   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/5/65
2008-12-16 
  • Adres publikacyjny: