Uchwała z dnia 17 stycznia 2002 r., III CZP 79/01

Sędzia SN Henryk Pietrzkowski (przewodniczący, sprawozdawca)
Sędzia SN Hubert Wrzeszcz
Sędzia SN Mirosława Wysocka

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Jadwigi K. i Krystyny G. przeciwko
Skarbowi Państwa - Prezydentowi Miasta S. o ustalenie, po rozstrzygnięciu w Izbie
Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 17 stycznia 2002 r., przy udziale
prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka, zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 7
listopada 2001 r.:
,,Czy dopuszczalna jest droga sądowa o ustalenie (art. 189 k.p.c.) stanu
realizacji uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.)"?
podjął uchwałę:

Dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o ustalenie wartości
niewykorzystanego ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą (art. 212
ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,
Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), gdy roszczenie to oparte jest na twierdzeniu, że
w umowie sprzedaży nieruchomości i oddania gruntu w wieczyste
użytkowanie cena nabytego mienia określona została niezgodnie z treścią
wcześniej wydanej decyzji administracyjnej.

Uzasadnienie

Powódki, w celu zrealizowania uprawnień przewidzianych w art. 212 ust. 2
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115,
poz. 741 ze zm. - dalej "u.g.n."), domagały się na podstawie art. 189 k.p.c.
ustalenia wartości niewykorzystanego mienia, pozostawionego poza granicami
kraju przez ich rodziców. Według dokonanych ustaleń, w umowie z dnia 26 marca
1977 r., zawartej w formie aktu notarialnego, na podstawie której rodzice powódek
nabyli od Skarbu Państwa własność lokalu oraz prawo użytkowania wieczystego
gruntu, cena nabytej nieruchomości jest wyższa od ustalonej we wcześniejszej
decyzji administracyjnej. Oznacza to, że wartość ekwiwalentu, o którym mowa w
art. 212 ust. 2 u.g.n., pozostałego do wykorzystania przez powódki jako
spadkobierczynie ich rodziców, jest zaniżona.
Sąd Okręgowy, uznając tę okoliczność za usprawiedliwiającą istnienie po
stronie powódek interesu prawnego, wyrokiem z dnia 8 listopada 2000 r. uwzględnił
powództwo i ustalił, że powódki, na podstawie umowy z dnia 26 marca 1977 r.,
otrzymały tytułem rekompensaty za nieruchomości pozostawione za granicą mienie
wartości 78 704 zł sprzed denominacji.
Sąd Apelacyjny, rozpoznając sprawę na skutek apelacji wniesionej przez
pozwany Skarb Państwa, powziął wątpliwości, które stanowiły podstawę
przytoczonego na wstępie uchwały zagadnienia prawnego, przedstawionego
Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia na podstawie art. 390 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Z uzasadnienia przedstawionego zagadnienia prawnego wynika, że
wątpliwości Sądu Apelacyjnego co do dopuszczalności drogi sądowej w
rozpoznawanej sprawie zrodziły się na tle analizy przepisów rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości
nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie cen sprzedaży
nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości
tych nieruchomości (Dz.U. Nr 9, poz. 32 - dalej "rozporządzenie Rady Ministrów z
dnia 13 stycznia 1998 r."), wydanego na podstawie art. 212 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z
tymi przepisami, potwierdzenie posiadania uprawnienia przewidzianego w art. 212
ust. 1 i 2 u.g.n., polegającego na zaliczeniu wartości mienia pozostawionego poza
granicami kraju na poczet opłat za użytkowanie wieczyste gruntu lub na pokrycie
ceny sprzedaży nieruchomości, a także potwierdzenie stanu realizacji tych
uprawnień, następuje w drodze wydania zaświadczenia przez starostę
powiatowego. Wobec tego, że wydanie zaświadczenia następuje w formie
postanowienia, na które przysługuje zażalenie do Naczelnego Sądu
Administracyjnego uzasadniony jest - zdaniem Sądu Apelacyjnego - wniosek, że
ustalenie zakresu realizacji uprawnień z art. 212 ust. 1 i 2 u.g.n., pomimo że mają
charakter cywilnoprawny, przekazane zostało na drogę postępowania
administracyjnego. Sąd Apelacyjny uczynił jednak zastrzeżenie, które mogłoby
przemawiać za dopuszczalnością drogi sądowej, stwierdzając, że skoro wydanie
zaświadczenia nie jest aktem stosowania prawa materialnego (ma jedynie moc
dowodu w postępowaniu administracyjnym), to nie może zmieniać zakresu praw i
obowiązków osoby, której dotyczy, co w konsekwencji nie może prowadzić do
wyłączenia drogi sądowej w zakresie spraw, które ze swej natury do tej drogi
należą.
Odnosząc się do wątpliwości powziętych przez Sąd Apelacyjny przede
wszystkim stwierdzić należy, że przedmiotem procesu w niniejszej sprawie nie jest
roszczenie o ustalenie stanu realizacji uprawnień, o których mowa w art. 212 ust. 1 i
2 u.g.n. Ponadto Sąd Apelacyjny, przedstawiając zagadnienie prawne, powołał się
na tekst rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do dnia 14 września 2001 r. W
dniu 15 września 2001 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21
sierpnia 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu zaliczania wartości
nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży
nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości
tych nieruchomości (Dz.U. Nr 90, poz. 999 - dalej "rozporządzenie Rady Ministrów
z dnia 21 sierpnia 2001 r."). Zgodnie z przepisami znowelizowanego
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r., starosta wykonujący
zadanie z zakresu administracji rządowej stwierdza wartość pozostawionych
nieruchomości w drodze decyzji, która powinna m.in. wskazywać osobę uprawnioną
oraz zawierać informację o dotychczasowym stanie realizacji uprawnień
wynikających z art. 212 ust. 1 i 2 u.g.n. (por. § 4 i § 5). Dodać należy, że przepisy
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2001 r. stosuje się do spraw
wszczętych i niezakończonych przed dniem jego wejścia w życie, przy czym
wydane na podstawie dotychczasowych przepisów zaświadczenia potwierdzające
posiadanie uprawnień, o których mowa w art. 212 u.g.n., stanowią podstawę
nabycia nieruchomości na zasadach określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów
z dnia 18 stycznia 1998 r., w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Rady Ministrów
z dnia 21 sierpnia 2001 r. (por. § 2 ust. 1 i 2).
W świetle powyższych uregulowań za nieaktualne uznać należało
zastrzeżenia Sądu Apelacyjnego dotyczące formy aktu potwierdzającego
uprawnienia określone w art. 212 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz ustalającego stan realizacji
tych uprawnień.
Z przytoczonych unormowań wynika, że do rozstrzygnięcia w postępowaniu
administracyjnym w formie decyzji przekazane zostało nie tylko ustalenie wartości
nieruchomości pozostawionych za granicą (§ 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 3), lecz również
ustalenie stanu realizacji uprawnień określonych w art. 212 ust. 1 i 2 ustawy (§ 5
ust. 2 pkt 4). Oznacza to, że w omawianym zakresie nastąpiło wyłączenie drogi
sądowej. Brak drogi sądowej w omawianym zakresie - zważywszy na poddanie
tych spraw jurysdykcji Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie pozbawia osoby
zainteresowanej prawa do sądu, zagwarantowanego w Konstytucji (por.
uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 grudnia 1997 r., I CKN 370/97,
OSNC 1998, nr 7-8, poz. 116).
Gdyby przyjąć założenie, że decyzja starosty wydana na podstawie § 5 ust. 2
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 1998 r. rodzi skutki w sferze
prawa cywilnego oraz że przedmiotem procesu jest istotnie roszczenie określone w
przedstawionym zagadnieniu prawnym, rozważenia wymagałaby kwestia, czy
wyłączenie drogi sądowej w zakresie wyżej wskazanym nie narusza prawa do sądu.
Pytanie takie staje się aktualne w świetle najnowszego orzecznictwa Sądu
Najwyższego, zapoczątkowanego postanowieniami z dnia 22 kwietnia 1998 r.,
I CKN 1000/97 (OSNC 1999, nr 1, poz. 6) oraz z dnia 10 marca 1999 r., II CKN
340/98 (OSNC 1999, nr 9, poz. 161), w których stanowisko co do znaczenia art. 1 i
2 k.p.c. uległo istotnej zmianie w tym sensie, że pojęcie "sprawy cywilnej" (art. 1
k.p.c.) rozumiane jest szeroko (podobnie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 10 lipca 2000, SK 12/99, OTK Zbiór Urzędowy 2000, nr 5, poz. 143).
W orzeczeniach tych, wydanych w sprawach, w których chodziło o skutki
działań władczych administracji publicznej, trafnie podkreślono, że sprawami
cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c. są nie tylko sprawy ze stosunków
cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 k.c. Działaniem lub zaniechaniem, którego
skutki mogą być rozpoznawane na drodze sądowej jest - oprócz zdarzeń
cywilnoprawnych regulowanych w kodeksie cywilnym, takich jak czynność prawna
czy też czyn niedozwolony - także akt administracyjny wywołujący skutki w
zakresie prawa cywilnego.
Rozważenie tej kwestii nie jest konieczne w celu rozstrzygnięcia
przedstawionego zagadnienia prawnego. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi
bowiem o skutki działań władczych administracji publicznej i brak bezpośredniego
związku pomiędzy roszczeniem powódek a wydanym zaświadczeniem, które jako
podstawa stwierdzenia wartości pozostawionych za granicą nieruchomości oraz
ustalenia stanu realizacji uprawnień do wykorzystania ekwiwalentu za mienie
pozostawione za granicą ma moc decyzji administracyjnej (§ 2 rozporządzenia z
dnia 21 sierpnia 2001 r.).
Powódki, żądając ustalenia wartości niewykorzystanego ekwiwalentu,
przysługującego za mienie pozostawione za granicą, zmierzały do wykazania, że
zagrożone zostało ich prawo (uprawnienie) do wykorzystania ekwiwalentu w pełnym
zakresie. Zdarzeniem powodującym ten stan zagrożenia (niepewności) jest -
według twierdzeń powódek - umowa, w której cena nabytej od Skarbu Państwa
nieruchomości, zaliczana na poczet wspomnianego ekwiwalentu, nie odpowiada
cenie ustalonej we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Powódki wywodzą więc
swe żądanie ze stosunku cywilnoprawnego, co oznacza, że sprawa ma charakter
sprawy cywilnej i należy do drogi sądowej.
Uznając, że zmiana zakresu odpowiedzi w stosunku do przedstawionego
zagadnienia prawnego nie jest wyłączona, należało jej treść przystosować do stanu
faktycznego sprawy oraz charakteru zgłoszonego roszczenia i stwierdzić, że
dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o ustalenie wartości niewykorzystanego
ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą (art. 212 ust. 2 u.g.n.), gdy
roszczenie to oparte jest na twierdzeniu, że w umowie sprzedaży nieruchomości i
oddania gruntu w wieczyste użytkowanie cena nabytego mienia określona została
niezgodnie z treścią wcześniej wydanej decyzji administracyjnej.
Taka ocena, oczywiście, nie przesądza o zasadności zgłoszonego
powództwa. Kwestie związane z jego merytoryczną oceną, a więc dotyczące
interesu prawnego, stanowiącego przesłankę powództwa opartego na podstawie
art. 189 k.p.c. oraz dopuszczalności ewentualnego podważania w niniejszym
procesie za pomocą dowodów osobowych ceny sprzedaży nieruchomości
określonej w akcie notarialnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20
października 1966 r., III CZP 83/66, OSNCP 1967, nr 7-8, poz. 119), pozostają
poza zakresem rozważań niezbędnych do rozstrzygnięcia przedstawionego
zagadnienia prawnego.
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 390 k.p.c.,
rozstrzygnął przedstawione zagadnienie prawne, jak w uchwale.