Uchwała z dnia 27 stycznia 2005 r., III CZP 78/04

Sędzia SN Iwona Koper (przewodniczący)
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski
Sędzia SN Kazimierz Zawada (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku zamawiającego Agencji Restrukturyzacji i
Modernizacji Rolnictwa przeciwko wykonawcy "S.-P." S.A. w W. o udzielenie
zamówienia publicznego, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu
jawnym w dniu 14 stycznia 2005 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej
Iwony Kaszczyszyn, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy
w Warszawie postanowieniem z dnia 8 września 2004 r.:
"Czy w wypadku stwierdzenia z urzędu na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy z
dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177)
okoliczności skutkujących unieważnieniem postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego Zespół Arbitrów rozpoznający odwołanie lub Sąd Okręgowy
rozpoznający skargę wydają orzeczenie nakazujące zamawiającemu unieważnienie
postępowania, czy też mogą jedynie unieważnić czynność zamawiającego objętą
protestem, wskazując jako przesłankę rozstrzygnięcia wystąpienie okoliczności, o
której mowa w art. 191 ust. 3 Prawo zamówień publicznych?"
podjął uchwałę:

W wypadku stwierdzenia z urzędu okoliczności objętej art. 93 ust. 1
ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19,
poz. 177 ze zm.) zespół arbitrów unieważnia postępowanie o udzielenie
zamówienia. Sąd okręgowy, w razie stwierdzenia z urzędu okoliczności
objętej tym przepisem, uchyla orzeczenie zespołu arbitrów i unieważnia
postępowanie o udzielenie zamówienia.

Uzasadnienie

Zespół arbitrów przy Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych wyrokiem z dnia
23 czerwca 2004 r. uwzględnił odwołanie wykonawcy "S.-P.", S.A. w W. i nakazał
zamawiającemu, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W.,
powtórzenie czynności oceny ofert. Zespół arbitrów stwierdził, że zamawiający z
naruszeniem art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo
zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177 ze zm. - dalej: ,,Pr.z.p." lub ,,ustawa")
wykluczył wymienionego wykonawcę z udziału w ogłoszonym przetargu
nieograniczonym, uznając, iż nie złożył on dokumentów potwierdzających
spełnienie warunków uczestnictwa w postępowaniu o udzielenie zamówienia
publicznego. Złożone przez wykonawcę poświadczone kserokopie zaświadczenia z
Krajowego Rejestru Sądowego były wprawdzie częściowo nieczytelne, jednakże
istniała możliwość ich weryfikacji.
W skardze na wyrok zespołu arbitrów zamawiający wniósł o zmianę
rozstrzygnięcia i oddalenie odwołania wykonawcy. Zarzucił błędne uznanie, że w
sprawie występowały przesłanki do zastosowania § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra
Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2002 r. w sprawie
dokumentów, jakich zamawiający może żądać w celu potwierdzenia spełnienia
warunków uprawniających do udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne
(Dz.U. Nr 91, poz. 817).
Sąd Okręgowy w toku rozpoznawania skargi stwierdził, że zamawiający
bezpośrednio przed otwarciem ofert w dniu 21 maja 2004 r. podał, iż kwota, którą
zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia wynosi 4 800 000 zł. Na przetarg
wpłynęły trzy oferty. Proponowane w nich kwoty wynagrodzenia wynosiły od
5 067 758 do 5 241 547 zł. W związku z tymi ustaleniami oraz treścią art. art. 93
ust. 1 pkt 4 oraz art. 191 ust. 3 Pr.z.p. Sądowi Okręgowemu nasunęło się
przytoczone wyżej zagadnienie prawne, pomimo bowiem przewidzianego w art. 191
ust. 3 Pr.z.p. nakazu uwzględnienia przez zespół arbitrów z urzędu okoliczności, o
których mowa w art. 93 ust. 1 Pr.z.p., nie zostało w ustawie jednoznacznie
wskazane, jakiej treści orzeczenie powinno wówczas być wydane. Podobne
pytanie, w analogicznej sytuacji, nasuwa się w odniesieniu do orzeczenia sądu
rozpoznającego skargę na wyrok zespołu arbitrów.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zamawiający, czyli podmiot obowiązany do stosowania ustawy, może zawrzeć
umowę dostawy tylko z zachowaniem właściwego trybu postępowania o udzielenie
zamówienia. Postępowanie to przygotowuje i przeprowadza sam zamawiający (art.
1-10 Pr.z.p.), podlega ono jednak kontroli (art. 161-171 Pr.z.p.) oraz może być w
określonym zakresie przedmiotem postępowań odwoławczych toczących się przed
instytucjami niezależnymi od uczestników postępowania (art. 184-198 Pr.z.p.).
Artykuł 93 ust. 1 Pr.z.p. określa w sposób wyczerpujący sytuacje, w których
zamawiający jest obowiązany unieważnić postępowanie o udzielenie zamówienia.
Obowiązek taki spoczywa na nim m.in. wtedy, gdy cena najkorzystniejszej oferty
przewyższa kwotę, którą zamawiający może przeznaczyć na sfinansowanie
zamówienia (ust. 1 pkt 4). Nie ulega wątpliwości, że zarówno unieważnienie
postępowania o udzielenie zamówienia przez zamawiającego, jak i zaniechanie
przez niego unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia może być
przedmiotem pisemnego protestu skierowanego do zamawiającego (art. 180
Pr.z.p.).
Konsekwentnie, jeżeli zamawiający nie uwzględnił protestu, tj. odrzucił go lub
oddalił, można wnieść odwołanie podlegające rozpoznaniu przez zespół arbitrów
(art. 184 Pr.z.p.). Gdy protest dotyczył unieważnienia postępowania o udzielenie
zamówienia i odwołanie okazało się zasadne, zespół arbitrów powinien wyrokiem
unieważnić czynność zamawiającego polegającą na unieważnieniu postępowania o
udzielenie zamówienia (art. 191 ust. 1 i 2 Pr.z.p.); dwa pozostałe przewidziane w
ust. 2 sposoby uwzględnienia odwołania, tj. nakazanie wyrokiem dokonania
określonej czynności lub nakazanie wyrokiem powtórzenia określonej czynności,
byłyby w rozpatrywanej sytuacji bezprzedmiotowe. Problem jest bardziej złożony,
gdy protest dotyczył zaniechania unieważnienia postępowania o udzielenie
zamówienia, a odwołanie okazało się zasadne. Samo brzmienie art. 191 ust. 2
Pr.z.p. mogłoby przemawiać za tym, że zespół arbitrów powinien w takiej sytuacji
nakazać wyrokiem zamawiającemu dokonania unieważnienia postępowania o
udzielenie zamówienia. Z drugiej jednak strony to, że zespół arbitrów uwzględnia
zdarzenia uzasadniające unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia z
urzędu (art. 193 ust. 3 Pr.z.p.) czyni fakt wniesienia odwołania dotyczącego
zaniechania zamawiającego okolicznością bez znaczenia i wyłącza omawiany
przypadek z hipotezy art. 191 ust. 2 Pr.z.p., określającej sposób załatwienia przez
zespół arbitrów odwołania zasługującego na uwzględnienie.
Orzeczenie zespołu arbitrów wydane w następstwie wskazanego wyżej
odwołania może być przedmiotem skargi do sądu okręgowego (art. 194-198
Pr.z.p.). Gdy zespół arbitrów bezzasadnie oddalił odwołanie kwestionujące
unieważnienie przez zamawiającego postępowania o udzielenie zamówienia, sąd
okręgowy powinien wydać wyrok zmieniający wyrok zespołu arbitrów, tj. orzekający
- zamiast oddalenia odwołania - unieważnienie czynności zamawiającego,
polegającej na unieważnieniu postępowania o udzielenie zamówienia (art. 198 ust.
2 Pr.z.p.). W razie bezzasadnego nieuwzględnienia przez zespół arbitrów
okoliczności uzasadniającej unieważnienie przez zamawiającego postępowania o
udzielenie zamówienia, sąd okręgowy powinien uwzględnić wystąpienie tej
okoliczności. Również jednak w tym przypadku powstają wątpliwości co do tego,
jaką formę i treść powinno mieć orzeczenie sądu okręgowego. Samo brzmienie art.
198 ust. 2 Pr.z.p. mogłoby przemawiać za tym, że sąd okręgowy powinien wydać
wyrok zmieniający orzeczenie zespołu arbitrów przez nakazanie zamawiającemu
dokonania czynności polegającej na unieważnieniu postępowania o udzielenie
zamówienia. Z drugiej jednak strony, pomimo nieistnienia w ustawie odpowiedniego
przepisu, nie powinno budzić wątpliwości, że okoliczności uzasadniające
unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia uwzględnia z urzędu także
sąd okręgowy. Byłoby oczywistą niekonsekwencją, gdyby tylko zespół arbitrów miał
obowiązek uwzględnienia z urzędu okoliczności uzasadniających unieważnienie
postępowania o udzielenie zamówienia, a sąd okręgowy nie. Okoliczności te
stanowią zdarzenia, których wystąpienie nie pozwala osiągnąć celu postępowania o
udzielenie zamówienia, powinny być więc eliminowane w jednakowym stopniu w
każdym stadium postępowania odwoławczego. Można je porównywać w pewnym
zakresie z przewidzianymi w art. 379 k.p.c. przyczynami nieważności postępowania
cywilnego, które podlegają uwzględnieniu z urzędu także przez sąd rozpoznający
apelację, tj. działający według przepisów stosujących się odpowiednio w
postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi na orzeczenie zespołu arbitrów (art.
194 ust. 2 Pr.z.p.). To że sąd okręgowy uwzględnia zdarzenia uzasadniające
unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia z urzędu czyni fakt
wniesienia skargi dotyczącej zaniechania zamawiającego okolicznością bez
znaczenia i w konsekwencji przemawia za wyłączeniem omawianego przypadku z
hipotezy normy art. 198 ust. 2 Pr.z.p., określającej sposób załatwienia przez sąd
okręgowy skargi, która zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarysowanych wyżej kontrowersji, należy przyjąć, że w razie
stwierdzenia przez zespół arbitrów lub sąd okręgowy okoliczności uzasadniającej
unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia nie ma doniosłości prawnej
to, czy zaniechanie przez zamawiającego unieważnienia postępowania było objęte
odwołaniem rozpoznawanym przez zespół arbitrów lub skargą wniesioną do sądu
okręgowego; forma i treść orzeczenia uwzględniającego istnienie okoliczności
uzasadniającej unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia powinny być
jednakowe w obu sytuacjach, a o ich kształcie nie mogą decydować przepisy art.
191 ust. 2 i art. 198 ust. 2 Pr.z.p., gdyż dotyczą one orzeczeń, które mogą zapaść
jedynie w wyniku uwzględnienia odwołania lub skargi, a nie na skutek działania
podjętego z urzędu. (...)
Według art. 191 ust. 1 Pr.z.p., o oddaleniu odwołania lub jego uwzględnieniu
zespół arbitrów orzeka wyrokiem, a w pozostałych przypadkach wydaje
postanowienie. Ponieważ uwzględnienie przez zespół arbitrów okoliczności
uzasadniających unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia następuje z
urzędu, chodzi tu o jeden z pozostałych przypadków, o których mowa w
przytoczonym przepisie. Za właściwą formę uwzględnienia tych okoliczności należy
uznać zatem postanowienie, którego treścią powinno być unieważnienie
postępowania o udzielenie zamówienia.
Nie przekonuje podnoszony przeciwko temu zapatrywaniu argument, że
wobec tego, iż art. 93 ust. 1 Pr.z.p. mówi tylko o unieważnieniu postępowania o
udzielenie zamówienia przez zamawiającego, niedopuszczalne jest - a contrario -
unieważnienie tego postępowania przez zespół arbitrów. Przepis nakazujący
uwzględnienie przez zespół arbitrów okoliczności uzasadniających unieważnienie
postępowania o udzielenie zamówienia z urzędu może pełnić należycie swą funkcję
tylko przy założeniu, że zespół arbitrów w razie stwierdzenia wspomnianych
okoliczności unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia. Jest tak z
następujących przyczyn.
Niektóre okoliczności uzasadniające unieważnienie postępowania o udzielenie
zamówienia mogą wystąpić dopiero w toku postępowania przed zespołem arbitrów
(por. art. 93 ust. 1 pkt 6 Pr.z.p.). W takiej sytuacji nie byłoby żadnych racjonalnych
powodów do nakazywania zamawiającemu unieważnienia postępowania o
udzielenie zamówienia.
Artykuł 191 ust. 2 Pr.z.p. przewiduje unieważnienie od razu przez zespół
arbitrów tych czynności, których prawidłowe wykonanie jest niemożliwe. Myśl ta
pozostaje aktualna także w przypadkach stwierdzenia przez zespół arbitrów
okoliczności uzasadniających unieważnienie postępowania o udzielenie
zamówienia. Skoro już w chwili stwierdzenia tych okoliczności przez zespół arbitrów
jest wiadome, że cel postępowania o udzielenie zamówienia nie może być
osiągnięty, nie ma potrzeby wydłużać trwania sprawy przez nakazanie
unieważnienia tego postępowania zamawiającemu, lecz należy od razu orzec jego
unieważnienie.
Z podobnych względów należy przyjąć, że również sąd okręgowy uwzględnia
okoliczności uzasadniające unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia
przez wydanie postanowienia (por. art. 354 k.p.c. w związku z art. 198 i 194 ust. 2
Pr.z.p.) orzekającego o unieważnieniu tego postępowania. W związku z tym, że
postępowanie przed sądem okręgowym toczy się na skutek skargi na orzeczenie
zespołu arbitrów, nieodzowne jest również uchylenie przez sąd okręgowy
orzeczenia zespołu arbitrów, podobnie jak w sytuacji unormowanej w art. 198 ust.3
Pr.z.p.
Z przedstawionych przyczyn należało udzielić odpowiedzi, jak w uchwale (art.
390 § 1 k.p.c.).