Uchwała SN - III CZP 73/07
Izba:Izba Cywilna
Sygnatura:III CZP 73/07
Typ:Uchwała SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2008/10/110
Data wydania:2007-09-13
Uchwała z dnia 13 września 2007 r., III CZP 73/07

Sędzia SN Marian Kocon (przewodniczący)
Sędzia SN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)
Sędzia SN Katarzyna Tyczka-Rote

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Mirosława W. przeciwko Miastu G.W.
o ustalenie, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 13
września 2007 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w
Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2007 r.:
"Czy na podstawie art. 81 w związku z art. 77 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. 2004 r. Nr 261,
poz. 2603, ze zm.), użytkownik wieczysty może skutecznie żądać aktualizacji opłaty
rocznej za użytkowanie wieczyste przez jej obniżenie, w sytuacji gdy z roszczeniem
występuje kolejny nabywca tego prawa (pierwotna cena gruntu została ustalona w
drodze przetargu): a ustalona po dokonaniu aktualizacji cena gruntu jest znacznie
niższa niż w dniu oddania go w użytkowanie wieczyste?"
podjął uchwałę:

Jeżeli wartość nieruchomości gruntowej na dzień aktualizacji opłaty
rocznej za użytkowanie wieczyste byłaby niższa niż ustalona w drodze
przetargu cena tej nieruchomości w dniu jej oddania w użytkowanie
wieczyste, aktualizacji nie dokonuje się również wtedy, gdy z żądaniem w tym
zakresie występuje użytkownik wieczysty (art. 81 w związku z art. 77 ust. 1-3
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jedn.
tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Uzasadnienie

Powód Mirosław W. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w
G.W. sprzeciw od orzeczenia tego Kolegium z dnia 11 maja 2004 r. oddalającego
jego wniosek w sprawie obniżenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie
wieczyste nieruchomości położonej w G.W. przy ul. W., numer ewidencyjny
działki (...).
Sąd Rejonowy w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006 r.
oddalił powództwo, ustalając, że w dniu 30 listopada 1999 r. Miasto G.W. oddało w
drodze przetargu w użytkowanie wieczyste na 99 lat działkę nr (...), położoną przy
ul. W. w G.W. o powierzchni 20 925 m2, Kindze A., Sebastianowi I. i Dariuszowi Ł.
Cena nieruchomości wynosiła 4 200 000 zł; pierwsza opłata za użytkowanie
wieczyste gruntu - 1 050 000 zł, a dalsze opłaty roczne - 126 000 zł. Teren był
przeznaczony pod budowę obiektu usługowo-handlowego. Aktem notarialnym z
dnia 28 października 2002 r. użytkownicy wieczyści Kinga A., Sebastian I. i Dariusz
Ł. sprzedali swoje udziały we współużytkowaniu wieczystym gruntu na rzecz spółki
"P.B.U.I.W." w G.W. za cenę 1 300 000 zł. W dniu 31 grudnia 2002 r. Mirosław W.
nabył od tej spółki prawo wieczystego użytkowania gruntu za cenę 1 600 000 zł. Z
tego tytułu w 2003 r. poniósł opłatę roczną w wysokości 126 000 zł.
Pismem z dnia 26 maja 2003 r. Mirosław W. zwrócił się do Prezydenta Miasta
G.W., aby w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
Miasta G.W. uwzględnił prawa nabyte przez niego przy zakupie gruntu jako obszaru
rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2.
Obowiązująca w chwili zawierania umowy o oddanie gruntu w użytkowanie
wieczyste ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn.
tekst: Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) nie dzieliła obiektów handlowych na
przekraczające i nieprzekraczające powierzchni 2000 m2. Zmiana w tym zakresie
nastąpiła po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o
zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 14, poz. 124). Ustawa z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze
zm.) wymaga, aby obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni
sprzedaży powyżej 2000 m2 zostały uwzględnione już w studium uwarunkowań i
kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 10 ust. 2 pkt 8).
Pismem z dnia 30 grudnia 2003 r. Mirosław W. zwrócił się do Prezydenta
Miasta G.W. z wnioskiem o obniżenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste
gruntu z kwoty 126 000 zł do kwoty 98 475 zł. Prezydent Miasta G.W. odmówił
obniżenia opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie działki gruntu ze względu na
brak podstaw prawnych, skoro opłata roczna za użytkowanie wieczyste
nieruchomości została ustalona na podstawie ceny ustalonej w przetargu.
Sąd Rejonowy podkreślił, że równorzędność stron stosunku prawnego
użytkowania wieczystego wymaga, aby prawo wypowiedzenia obowiązującej opłaty
rocznej za użytkowanie wieczyste i dokonania jej aktualizacji, stosownie do zmiany
wartości gruntu, przyznać użytkownikowi wieczystemu. Artykuł 81 ustawy z dnia 21
sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr
261, poz. 2603 ze zm. - dalej: "u.g.n.") wskazuje na uprawnienie użytkownika
wieczystego do wystąpienia z żądaniem dokonania aktualizacji, określa sytuację, w
której można wystąpić z takim żądaniem (zmiana wartości gruntu), nakłada
obowiązek udowodnienia, że istniały przesłanki aktualizacji, oraz reguluje zasady
postępowania przed kolegium. Stanowi on samoistną podstawę żądania
aktualizacji, co nie oznacza jednak, że wyłącza stosowanie art. 77 u.g.n. Uznanie,
że art. 77 ust. 2 u.g.n. dotyczy tylko aktualizacji dokonywanej z urzędu, a nie na
wniosek, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wyłączenie aktualizacji wskazane w
art. 77 ust. 2 u.g.n. dotyczy każdego wieczystego użytkownika, także
niewystępującego w przetargu. Można rozważać celowość regulacji zawartej w art.
77 ust. 2 ustawy, jednak wynik tych rozważań nie ma wpływu na obowiązek jej
stosowania. W doktrynie twierdzi się, że art. 77 ust. 2 miał przeciwdziałać
praktykom ,,windowania cen" w przetargach znacznie powyżej wartości
nieruchomości.
Przy rozpoznawaniu apelacji powoda Sąd Okręgowy powziął wątpliwości
wyrażone w przedstawionym zagadnieniu prawnym (...).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.g.n., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania
wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz
w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Z zastrzeżeniem ust. 2,
zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki
procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty.
Według zaś art. 77 ust. 2 u.g.n., jeżeli wartość nieruchomości gruntowej na dzień
aktualizacji opłaty rocznej byłaby niższa niż ustalona w drodze przetargu cena tej
nieruchomości w dniu oddania jej w użytkowanie wieczyste, aktualizacji nie
dokonuje się. Po zgłoszeniu przez Mirosława W. żądania aktualizacji wartości
nieruchomości nastąpiła zmiana art. 77 ust. 2 u.g.n. (ustawa z dnia 28 listopada
2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie
niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), polegająca na dodaniu
zdania drugiego w tym ustępie, która jednakże odnosi się wyłącznie do
nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe.
Zgodnie z art. 81 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu zgłoszenia
przez Mirosława W. żądania aktualizacji wartości nieruchomości, użytkownik
wieczysty mógł żądać od właściwego organu dokonania aktualizacji opłaty rocznej z
tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jeżeli wartość
nieruchomości uległa zmianie, a właściwy organ nie dokonał aktualizacji opłaty. W
razie odmowy użytkownik wieczysty mógł skierować sprawę do kolegium, przy
odpowiednim zastosowaniu art. 79 i 80 u.g.n. Również ten przepis został później
zmieniony w ten sposób, że wprowadzono trzydziestodniowy termin, liczony od dnia
otrzymania odmowy, do skierowania przez użytkownika wieczystego sprawy do
kolegium.
Przedstawione zagadnienie nie było rozważane w orzecznictwie Sądu
Najwyższego. Nie zostało też szerzej wyjaśnione w wypowiedziach nauki prawa,
natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w orzeczeniu z dnia
17 września 2003 r., SKO 4114/172/03 ("Orzecznictwo w Sprawach
Samorządowych" 2004, nr 1, poz. 4) stwierdziło, że uprzednie nabycie prawa
użytkowania wieczystego w drodze przetargu za cenę w tym przetargu ustaloną nie
stoi na przeszkodzie wystąpieniu przez użytkownika wieczystego z żądaniem
aktualizacji opłaty rocznej na podstawie art. 81 u.g.n., a art. 77 ust. 2 u.g.n. takiego
prawa użytkownikowi wieczystemu nie odbiera. Zdaniem tego Kolegium, gdyby
wolą ustawodawcy było odniesienie regulacji zawartej w art. 77 ust. 2 u.g.n. do
postępowania wszczynanego na podstawie art. 81 u.g.n., a nie tylko do aktualizacji
dokonywanej z urzędu, w art. 81 znalazłoby się powtórzenie przepisu art. 77 ust. 2.
Przed przystąpieniem do zbadania relacji między art. 77 i 81 u.g.n. należy
podkreślić, że - po pierwsze - Sąd Okręgowy eksponował okoliczność, iż z
żądaniem obniżenia opłaty rocznej wystąpił nie pierwszy użytkownik wieczysty
nieruchomości, ale kolejny nabywca prawa użytkowania wieczystego. Można zatem
wnioskować a contrario, że w razie ustalenia ceny nieruchomości w drodze
przetargu Sąd ten wykluczył wprawdzie obniżenie opłaty rocznej, gdy z żądaniem
występuje pierwszy użytkownik wieczysty, ale dostrzegł możliwość takiego
obniżenia opłaty w razie zgłoszenia żądania przez kolejnego nabywcę tego prawa.
Z art. 77 ust. 2 zdanie 1 ustawy wynika, że lege non distinguente ograniczenie
możliwości aktualizacji opłaty rocznej dotyczy nie tylko pierwszego użytkownika
wieczystego, ale także kolejnych uprawnionych z tytułu tego prawa. Takie
zróżnicowanie, gdyby ustawodawca uznał je za celowe, musiałoby wynikać
wyraźnie z brzmienia przepisu, na ogólnych więc zasadach należy przyjąć, że
nabywca użytkowania wieczystego wchodzi w sytuację prawną swego poprzednika.
Z tego względu dalsze rozważania dotyczą możliwości obniżenia opłaty rocznej z
inicjatywy każdego użytkownika wieczystego, zarówno pierwszego, jak i
następnych.
Po drugie, zagadnienie prawne zostało częściowo nieprecyzyjnie
sformułowane, gdyż Sąd Okręgowy nazwał żądanie zgłoszone przez nabywcę
użytkowania wieczystego ,,roszczeniem", podczas gdy takie żądanie oczywiście nie
jest roszczeniem w rozumieniu prawa cywilnego. Gdyby zaś użytkownikowi
wieczystemu w rozważanej sytuacji rzeczywiście przysługiwało roszczenie, na
pytanie Sądu należałoby udzielić odpowiedzi twierdzącej, wystąpienie z żądaniem
przez użytkownika wieczystego oznaczałoby bowiem dochodzenie przez niego
prawa podmiotowego występującego pod postacią normatywną roszczenia. Jednak
omawiany środek nie stanowi roszczenia, a sama możliwość zgłoszenia żądania
inicjującego postępowanie aktualizacyjne nie jest równoznaczna z podstawami do
uzyskania ochrony prawnej, na co wskazuje akcentowanie w pytaniu możliwości
,,skutecznego żądania" aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego.
Pogląd przyjęty w uchwale, zgodnie z którym przewidziane w art. 77 ust. 2
u.g.n. wyłączenie dotyczy zarówno możliwości dokonania aktualizacji z urzędu, jak i
na wniosek, wynika z wykładni językowej tego przepisu. Zamieszczone w nim
sformułowanie ,,aktualizacji nie dokonuje się" oznacza wyłączenie aktualizacji w
każdym wypadku objętym hipotezą art. 77 ust. 1 u.g.n.
Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w wykładni systemowej. Z art.
77 u.g.n. wynika, że reguluje on ogólne kwestie związane z aktualizacją wysokości
opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Statuuje zasadę dopuszczalności
aktualizacji w razie zmiany wartości nieruchomości (ust. 1), wyznacza zakres
wyłączenia takiej aktualizacji (ust. 2) oraz określa sposób aktualizacji (ust. 3 in fine i
ust. 4), zgodnie zaś z ust. 3 in principio, aktualizacji dokonuje się z urzędu albo na
wniosek użytkownika wieczystego. Dalsze przepisy odnoszą się do aktualizacji
opłaty rocznej dokonywanej z urzędu (art. 78-80 u.g.n.) albo na wniosek (art. 81
u.g.n.). Skoro zatem w art. 77 ust. 3 u.g.n. określono, z czyjej inicjatywy
dokonywana jest aktualizacja wysokości opłaty rocznej, należy przyjąć, że - wbrew
odmiennemu twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu
- nie było potrzeby powtórzenia sformułowania art. 77 ust. 2 w art. 81 u.g.n.
Wykładni językowej i systemowej nie można skutecznie przeciwstawić
argumentów wynikających z wykładni funkcjonalnej, nie można bowiem zasadnie
twierdzić, że skoro celem art. 77 ust. 2 u.g.n. jest wykluczenie korupcji w organach
administracji państwowej lub samorządowej, na co wskazuje Sąd Okręgowy, to
adresatem zakazu przewidzianego w tym przepisie jest wyłącznie właściciel
nieruchomości. Ze względu na rozbieżne interesy stron stosunku użytkowania
wieczystego gruntu, to użytkownik wieczysty jest zainteresowany niestosowaniem
art. 77 ust. 2 u.g.n.; właściciel tylko wyjątkowo byłby skłonny podjąć czynności
zmierzające do obniżenia należnej mu opłaty rocznej. Podstawową sferą działania
art. 77 u.g.n. pozostaje, jak wynika z doświadczenia życiowego, aktualizacja opłaty
rocznej podejmowana z inicjatywy użytkownika wieczystego i zmierzająca do
zmniejszenia wysokości takiej opłaty, celem zaś wprowadzenia art. 77 ust. 2 u.g.n.
było nie tyle wyłączenie korupcji w organach administracji państwowej i
samorządowej, ile ograniczenie zjawiska ,,windowania cen" nieruchomości przez
uczestników przetargu zainteresowanych ustanowieniem na ich rzecz prawa
użytkowania wieczystego. Wobec brzmienia art. 77 ust. 2 każdy z uczestników
powinien bowiem mieć świadomość, że sztuczne zawyżanie ceny w czasie
przetargu może mieć bezpośredni wpływ na wysokość pierwszej opłaty i kolejnych
opłat rocznych.
Z takim celem regulacji nie do pogodzenia jest interpretacja proponowana
przez Sąd Okręgowy. Powodowałaby ona, że użytkownik wieczysty, który
doprowadził do sztucznego zawyżenia ceny nieruchomości oddanej w użytkowanie
wieczyste (albo jego następca prawny), mógłby, po wygraniu przetargu, korzystając
z możliwości aktualizacji wysokości opłaty rocznej, dążyć do obniżenia opłaty z
powołaniem się na to, że wartość nieruchomości jest niższa niż cena ustalona w
przetargu. Należy ponadto podkreślić, że zasadniczo to użytkownik wieczysty
powinien ponosić ryzyko związane ze zmianami wartości nieruchomości, zwłaszcza
w razie gospodarczego wykorzystania gruntu. Gdyby nie szczególne regulacje
ustawy o gospodarce nieruchomościami, stwarzające możliwość dostosowania
wysokości opłaty rocznej do aktualnej wartości nieruchomości, uprawniony z tytułu
prawa na rzeczy cudzej zapewne nie byłby w stanie doprowadzić do zmiany
wysokości należności przysługujących właścicielowi gruntu.
Sądy obu instancji zwróciły uwagę na istnienie nierówności w ukształtowaniu
sytuacji prawnej obu stron stosunku użytkowania wieczystego. Wspomniana
nierówność miałaby się przejawiać zwłaszcza w tym, że - zgodnie z art. 78 u.g.n. -
właściciel gruntu może wypowiedzieć wysokość dotychczasowej opłaty rocznej,
podczas gdy użytkownikowi wieczystemu nie przysługuje analogiczne uprawnienie;
może on jedynie, na podstawie art. 77 ust. 3 i art. 81 u.g.n., żądać dokonania
aktualizacji opłaty rocznej przez właściciela. Stosunek użytkowania wieczystego
gruntu został uregulowany częściowo w kodeksie cywilnym i częściowo w ustawie o
gospodarce nieruchomościami, która należy do sfery prawa publicznego. Został on
w konsekwencji poddany częściowo cywilistycznej (prywatnoprawnej) metodzie
regulacji stosunków społecznych, a częściowo - metodzie administracyjnoprawnej
(publicznoprawnej). Podstawową cechą pierwszej metody jest autonomiczność
podmiotów przejawiająca się w szczególności w ich równorzędności w stosunku
prawnym i braku władczego podporządkowania. Przepisy art. 77-81 u.g.n. zostały
sformułowane przy zastosowaniu metody administracyjnoprawnej, stosownie do
której jedna ze stron (właściwy organ administracji publicznej) kształtuje w sposób
władczy sytuację prawną drugiej strony (użytkownika wieczystego). Ocena
zasadności przyjęcia przez ustawodawcę rozważanych unormowań, w tym
zwłaszcza ich zgodności z przepisami Konstytucji, nie należy jednak do właściwości
sądów powszechnych i Sądu Najwyższego, ale do kompetencji Trybunału
Konstytucyjnego.
Z tych przyczyn Sąd Najwyższy rozstrzygnął przedstawione zagadnienie
prawne, jak w uchwale (art. 390 k.p.c.).



Izba Cywilna - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IC] III CZP 118/08   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/6/76
2009-01-23 
[IC] III CZP 117/08   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/7-8/91
2009-02-17 
[IC] III CZP 115/08   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/5/71
2008-11-26 
[IC] III CZP 110/08   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/5/70
2008-11-20 
[IC] III CZP 102/08   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/5/65
2008-12-16 
  • Adres publikacyjny: