Uchwała SN - III CZP 51/03
Izba:Izba Cywilna
Sygnatura:III CZP 51/03
Typ:Uchwała SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2004/10/156
Data wydania:2003-08-21
Uchwała z dnia 21 sierpnia 2003 r., III CZP 51/03

Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący)
Sędzia SN Maria Grzelka
Sędzia SN Marek Sychowicz (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Alicji K. przeciwko Gminie K. o
zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 21
sierpnia 2003 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra
Wiśniewskiego, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w
Krakowie postanowieniem z dnia 14 marca 2003 r.:
"Czy umorzenie postępowania administracyjnego o odszkodowanie,
wszczętego na wniosek o którym mowa w art. 160 § 1 k.p.a., w oparciu o art. 105 §
1 tego kodeksu z uzasadnieniem, że kwestia zasadności roszczenia
odszkodowawczego została już negatywnie rozstrzygnięta decyzją administracyjną
poprzedzającą wcześniejszy proces sądowy o odszkodowanie otwiera w świetle art.
160 § 5 tej ustawy drogę do dochodzenia przed sądem powszechnym roszczenia o
naprawienie szkody powstałej według twierdzeń strony powodowej po upływie
okresu objętego poprzednim procesem odszkodowawczym ?"
podjął uchwałę:

Decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o
odszkodowanie przewidziane w art. 160 § 1 k.p.a. nie otwiera drogi sądowej
(art. 160 § 5 k.p.a.).

Uzasadnienie

Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 1 lipca 1996 r. udzielone zostało
pozwolenie na zmianę konstrukcji dachu domu sąsiada powódki, ale decyzją z dnia
12 listopada 1996 r. Wojewoda K. stwierdził nieważność tej decyzji. Powódka,
twierdząc, że na skutek wydania nieważnej decyzji utraciła możliwość
wynajmowania mieszkania w należącym do niej domu w okresie od lipca 1997 r. do
września 1998 r., wniosła o przyznanie jej odszkodowania odpowiadającego
wysokości czynszu najmu za ten okres. Decyzją z dnia 10 marca 1998 r. Wojewoda
K. odmówił przyznania tego odszkodowania, jednakże w wyniku powództwa
wniesionego na podstawie art. 160 § 5 k.p.a., wyrokiem Sądu Rejonowego dla
Krakowa-Podgórza w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2000 r., odszkodowanie to zostało
zasądzone od Gminy K. Powódka wystąpiła z kolejnym pozwem, w którym domaga
się zasądzenia od Gminy K. na jej rzecz dalszego odszkodowania, obejmującego
okres od października 1998 r. do kwietnia 2000 r. W toku rozpoznawania sprawy
Wojewoda M. decyzją z dnia 30 września 2002 r. umorzył postępowanie
administracyjne wszczęte na skutek wniosku powódki o przyznanie jej tego
odszkodowania, ponieważ uznał, że roszczenie odszkodowawcze powódki zostało
już negatywnie rozstrzygnięte decyzją z dnia 10 marca 1998 r. (art. 105 § 1 k.p.a.)
W tych okolicznościach Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza w Krakowie
postanowieniem z dnia 16 grudnia 2002 r. odrzucił pozew, stwierdzając, że w
sprawie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej (art. 199 § 1 pkt 1 k.p.c.), która
nie uległa otwarciu wobec niewydania merytorycznej decyzji administracyjnej w
przedmiocie przyznania powódce żądanego przez nią odszkodowania (art. 160 § 5
k.p.a.). Przy rozpoznawaniu zażalenia powódki na wymienione postanowienie Sąd
Okręgowy w Krakowie powziął poważne wątpliwości, które ujął w przytoczonym w
sentencji zagadnieniu prawnym, przedstawionym Sądowi Najwyższemu do
rozstrzygnięcia na podstawie art. 390 § 1 w związku z art. 397 § 2 k.p.c.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rozstrzygane zagadnienie prawne powstało w sprawie, w której powódka
dochodzi odszkodowania przewidzianego w art. 160 § 1 k.p.a. Stosownie do art.
160 § 4 k.p.a., o odszkodowaniu tym orzeka organ administracji publicznej
określony w powołanym przepisie, a w myśl art. 160 § 5 k.p.a. strona
niezadowolona z odszkodowania przyznanego jej przez organ administracji może w
terminie trzydziestu dni od doręczenia jej decyzji w tej sprawie wnieść powództwo
do sądu powszechnego. Przesłanka wyczerpania drogi postępowania
administracyjnego jest wyczerpana także wtedy, gdy strona poszkodowana zwróci
się do organu administracji o odszkodowanie, a organ wyda decyzję odmowną;
milczenia organu nie można zaś traktować jako równoznacznego ze spełnieniem
powyższej przesłanki (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 sierpnia 1988 r.,
IV CZ 111/88, OSP 1990, nr 1-3, poz. 187), jakkolwiek reprezentowane było
stanowisko, że w razie niewyczerpania drogi postępowania administracyjnego
powództwo było przedwczesne i z tego względu podlegało oddaleniu (zob. np.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 1981 r., IV CR 260/81, OSPiKA 1982, nr
5-6, poz. 69), należy przyjąć za utrwalony, tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie
pogląd, że w tej sytuacji zachodzi tzw. czasowa niedopuszczalność drogi sądowej
(zob. np. postanowienia Sądu Najwyższego: powołane wyżej postanowienie z dnia
30 sierpnia 1988 r. i ostatnio - z dnia 11 października 2002 r., V CK 252/02, "Izba
Cywilna " 2003, nr 7-8, s. 47).
Drogę sądową o odszkodowanie dochodzone przez powódkę w sprawie, w
której powstało przedstawione zagadnienie prawne, otwierałaby decyzja
administracyjna odmawiająca jego przyznania lub przyznająca je w wysokości
niezadowalającej powódkę. Wbrew stanowisku Wojewody M., wyrażonemu w jego
decyzji z dnia 30 września 2002 r., decyzją taką niewątpliwie nie jest decyzja
Wojewody K. z dnia 10 marca 1998 r. Wprawdzie decyzja ta dotyczyła
odszkodowania, którego powódka dochodziła, tak jak i dochodzi odszkodowania w
obecnie rozpoznawanej sprawie, ze względu na szkodę doznaną na skutek
wydania przez Prezydenta Miasta K. nieważnej decyzji z dnia 1 lipca 1996 r., ale
dotyczyła ona odszkodowania za szkodę poniesioną przez powódkę na skutek
utraty możliwości wynajmowania mieszkania w okresie od lipca 1997 r. do września
1988 r. Obecnie powódka dochodzi odszkodowania za inną szkodę, a mianowicie
za szkodę obejmującą okres od października 1998 r. do kwietnia 2000 r.
Decyzją, która otwierałaby drogę sądową w sprawie o obecnie dochodzone
przez powódkę odszkodowanie, nie jest też decyzja Wojewody K. z dnia 30
września 2002 r. o umorzeniu, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania
administracyjnego wszczętego na skutek wniosku powódki o przyznanie jej tego
odszkodowania. Decyzja o umorzeniu postępowania wydana z powołaniem się na
art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że organ administracji prowadzący postępowanie uznał,
iż ze względu na określoną przyczynę stało się ono bezprzedmiotowe i nie ma
podstawy do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do jej
istoty w całości lub w części (art. 104 k.p.a.). W decyzji o umorzeniu postępowania,
wydanej w sprawie o odszkodowanie przewidziane w art. 160 § 1 k.p.a., organ
administracji nie zajmuje stanowiska co do zasadności całości lub w części żądania
strony domagającej się odszkodowania, ale stwierdza bezprzedmiotowość
postępowania w sprawie o przyznanie odszkodowania. W razie wydania takiej
decyzji nie może więc w ogóle wchodzić więc w grę ,,niezadowolenie strony z
przyznanego jej odszkodowania" w rozumieniu art. 160 § 5 k.p.a., gdyż decyzją tą
organ administracji nie odmówił przyznania stronie żądanego przez nią
odszkodowania, lecz - ze względu na określoną przyczynę - uznał
przeprowadzenie postępowania w sprawie o przyznania tego odszkodowania za
bezprzedmiotowe.
Literalna wykładnia art. 160 § 5 k.p.a. prowadzi do wniosku, że decyzją
administracyjną, która otwiera drogę sądowa do dochodzenia odszkodowania
przewidzianego w art. 160 § 1 k.p.a., jest tylko decyzja merytoryczna odmawiająca
przyznania tego odszkodowania w całości lub w części, a nie jest nią decyzja o
umorzeniu postępowania o przyznanie tego odszkodowania (art. 105 § 1 k.p.a.) z
powodu - bez względu na przyczynę - bezprzedmiotowości tego postępowania.
Rozwiązanie to nie stanowi zamknięcia przez ustawę drogi sądowej dochodzenia
naruszonego prawa (art. 77 ust. 2 Konstytucji) ani nie pozbawia strony prawa do
rozpoznania jej sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art.
45 ust. 1 Konstytucji), jednolicie przyjmuje się bowiem, że decyzja umarzająca na
podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie przyznania
odszkodowania przewidzianego w art. 160 § 1 k.p.a., w przeciwieństwie do decyzji
rozstrzygającej o żądaniu strony przyznania jej tego odszkodowania, otwierającej
drogę sądową w tej sprawie (art. 160 § 5 k.p.a.), podlega zaskarżeniu w
administracyjnym
toku
instancji,
a
następnie
do
Naczelnego
Sądu
Administracyjnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6
maja 1988 r., IV SA 251/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 8 oraz uchwały Naczelnego
Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 19/99, ONSA 2000, nr 3,
poz. 95 i z dnia 23 października 2000 r., OPS 19/99, ONSA 2001, nr 2, poz. 59).
Jeżeli
ustawodawca
uznaje
decyzję
o
umorzeniu
postępowania
administracyjnego za wystarczającą do otwarcia drogi sądowej w sprawie, której
rozpoznanie może odbywać się dwuetapowo, tj. w postępowaniu administracyjnym
a następnie przed sądem powszechnym, to wyraźnie wskazuje taką możliwość w
odpowiednim przepisie. Na przykład art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. -
Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086
ze zm.) stanowi, że w wypadku wskazanym w art. 34 ust. 1 tej ustawy właściwy
organ umarza postępowanie administracyjne o rozgraniczenie nieruchomości i z
urzędu przekazuje sprawę do rozpatrzenia sądowi. Na tle art. 38 ust. 1
nieobowiązującej już ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U.
Nr 38, poz. 230 ze zm.) Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 17 sierpnia
2001 r., II SA/Kr 515/01 (ONSA 2002, nr 4, poz. 150), odwołując się do wykładni
systemowej stwierdził, że decyzja administracyjna umarzająca postępowanie w
sprawie o przywrócenie stosunków wodnych z powodu jego bezprzedmiotowości
(art. 105 § 1 k.p.a.) podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, a
następnie do Naczelnego Sadu Administracyjnego, nie otwiera natomiast drogi do
dochodzenia roszczeń w postępowaniu sądowym. Także więc wykładnia
systemowa art. 160 § 5 k.p.a. przemawia za poglądem, że decyzją, o której mowa
w tym przepisie, nie jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w
sprawie o odszkodowanie przewidziane w art. 160 § 1 k.p.a.
Przyjęcie, że także decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w
sprawie przyznania odszkodowania przewidzianego w art. 160 § 1 k.p.a. otwiera
drogę sądową w tej sprawie oznaczałoby, iż w razie wydania takiej decyzji stronie
przysługiwałyby niejako ,,konkurencyjne" środki prawne - możliwość zaskarżenia
decyzji w administracyjnym toku instancji, a następnie do Naczelnego Sądu
Administracyjnego, i wytoczenie powództwa. W systemie prawa polskiego sytuacja
taka jest w zasadzie niedopuszczalna; jej dopuszczalność musiałaby wynikać z
wyraźnego przepisu prawa.
Należy zauważyć, że gdyby decyzja o umorzeniu postępowania
administracyjnego w sprawie przyznania odszkodowania przewidzianego w art. 160
§ 1 k.p.a. otwierała drogę sądową w tej sprawie, strona mogłaby łatwo ,,obejść"
obowiązek dochowania przewidzianego w art. 160 § 5 k.p.a. terminu zawitego do
wniesienia powództwa, wystarczyłoby bowiem, żeby po upływie tego terminu strona
ponownie wystąpiła do organu administracji publicznej z żądaniem przyznania
odszkodowania i po wydaniu przez ten organ decyzji o umorzeniu postępowania
(wobec rozstrzygnięcia sprawy wcześniej wydaną decyzją), wniosła powództwo z
zachowaniem terminu, ale liczonego od dnia doręczenia decyzji o umorzeniu
postępowania. Oczywiście intencją ustawodawcy nie było tworzenie takiej
możliwości.
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak wyżej.

Izba Cywilna - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IC] III CZP 118/08   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/6/76
2009-01-23 
[IC] III CZP 117/08   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/7-8/91
2009-02-17 
[IC] III CZP 115/08   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/5/71
2008-11-26 
[IC] III CZP 110/08   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/5/70
2008-11-20 
[IC] III CZP 102/08   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2009/5/65
2008-12-16 
  • Adres publikacyjny: