Uchwała z dnia 11 kwietnia 2003 r., III CZP 3/03

Sędzia SN Jacek Gudowski (przewodniczący)
Sędzia SN Tadeusz Domińczyk
Sędzia SN Zbigniew Strus (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z odwołania oferenta "PKS" spółki z o.o. z siedzibą
w K. przeciwko Gminie P. o zamówienie publiczne, po rozstrzygnięciu w Izbie
Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 11 kwietnia 2003 r., zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z dnia 12
grudnia 2002 r.:
"Czy złożenie protestu w polskim urzędzie pocztowym w ciągu 7 dni od dnia,
w którym dostawca lub wykonawca powziął lub mógł powziąć wiadomość o
okolicznościach stanowiących podstawę jego wniesienia, jest równoznaczne z
wniesieniem protestu w terminie określonym w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 10
czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2002 r. Nr 72,
poz. 664 ze zm.) ?"
podjął uchwałę:

W razie oddania protestu w polskim urzędzie pocztowym, termin
przewidziany w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach
publicznych (jedn. tekst: Dz.U. 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm.) jest zachowany
tylko wtedy, gdy zamawiający mógł przed jego upływem zapoznać się z
treścią protestu.

Uzasadnienie

Sąd Okręgowy powziął poważne wątpliwości sformułowane w przedstawionym
zagadnieniu prawnym przy rozpoznawaniu skargi na wyrok zespołu arbitrów przy
Prezesie Urzędu Zamówień Publicznych, odrzucający odwołanie ubiegającego się o
zamówienie od wykluczenia go z postępowania przetargowego. Zespół arbitrów
ustalił, że protest wniesiony został po upływie terminu określonego w art. 82 ust.
ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (jedn. tekst: Dz.U.
2002 r. Nr 72 poz. 664 ze zm.), podzielając zapatrywanie zamawiającego, że o
zachowaniu terminu do wniesienia protestu decyduje data jego wpływu do siedziby
zamawiającego, a nie data złożenia pisma w polskim urzędzie pocztowym.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Ustawa z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych określa
zasady, formy i tryb udzielania zamówień publicznych, organ właściwy w tych
sprawach, a także tryb rozpatrywania protestów i odwołań złożonych w toku
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Treść przepisu art. 1,
określającego zakres regulacji ustawowej, nie pozwala wprost wnioskować, czy
,,tryb rozpatrywania" obejmuje tylko czynności organu właściwego do rozpoznania
protestów i odwołań, czy również czynności skarżącego składające się na
wniesienie tych środków odwoławczych. Porównanie tytułu rozdziału 8 (protest,
odwołanie i skarga) ze sformułowaniem art. 79 ust. 1 ustawy (,,przysługują środki
odwoławcze i skarga przewidziane w niniejszym rozdziale") mogłoby wskazywać,
że protest w rozumieniu ustawy jest środkiem odwoławczym.
Artykuł 87 stanowi, że do postępowania odwoławczego stosuje się
odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego o sądzie polubownym,
jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, nie ma jednak w ustawie norm regulujących
postępowanie związane z wnoszeniem bądź złożeniem protestu. Dlatego w razie
przyjęcia założenia, że protest, poczynając od fazy wniesienia, należy do
postępowania odwoławczego, byłaby podstawa do stosowania unormowania
zawartego w art. 165 § 2 k.p.c. Dopuszczalność wnioskowania na podstawie art. 87
jest jednak wątpliwa ze względu na przepisy art. 83 ust. 3 i 4, wyróżniające
,,postępowanie protestacyjne", co przemawia za tym, że ustawodawca nie zrównał
protestu z pozostałymi środkami zaskarżenia, tj. odwołaniem i skargą.
Wniosek ten potwierdzają dalsze argumenty.
Rozwiązanie legislacyjne, polegające na zrównaniu daty złożenia pisma w
polskim urzędzie pocztowym z datą dokonania czynności, jest powszechnie
przyjmowane w aktach normatywnych regulujących postępowanie przed władzami
państwowymi i władzami samorządu terytorialnego (np. art. 57 § 5 k.p.a., art. 124
k.p.k, art. 133 § 4 kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia), w
postępowaniu dyscyplinarnym (np. rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z
dnia 13 września 2002 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania
dyscyplinarnego, Dz.U. Nr 155 poz. 1293) i przed organami samorządu
zawodowego (np. § 5 ust. 2 rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 lipca
2001 r. w sprawie szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów
na aplikantów notarialnych, Dz.U. Nr 77 poz. 829). Na gruncie takich przepisów
można zatem mówić o istnieniu standardu w zakresie tworzenia reguł postępowania
i w zakresie terminu dokonania czynności procesowych i rozważać dopuszczalność
wykładni opartej na analogii w razie istnienia luki w prawie. Trudno byłoby jednak
wykazać jej istnienie w regulacji dotyczącej postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego. W omawianej ustawie skutki złożenia pisma w urzędzie pocztowym
zostały uregulowane w art. 86 ust. 3, stanowiącym, że złożenie odwołania (m.in. od
odrzucenia protestu) w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z
wniesieniem go do Prezesa Urzędu. Konieczność zamieszczenia tego przepisu nie
budzi wątpliwości, skoro organem właściwym do rozpoznania odwołania jest zespół
arbitrów, kierujący się stosowanymi odpowiednio przepisami kodeksu postępowania
cywilnego o sądzie polubownym, które dopuszczają (art. 705 k.p.c.) znaczny zakres
swobody stron i sądu polubownego w określaniu reguł proceduralnych.
W rozpoznawanej sprawie, jak stwierdzono wyżej, nie chodzi jednak o
zachowanie terminu czynności przed Prezesem Urzędu jako organem administracji
ani przed sądem polubownym (zespołem arbitrów), lecz o czynność między
zamawiającym a wykonawcą, której nie można uznać za czynność procesową.
Postępowanie o udzielenie zamówienia w zakresie uregulowanym ustawą jest
wyrazem ingerencji państwa w cywilnoprawny tok działania podmiotów prawa
cywilnego, zmierzających do zwarcia umowy. Uzasadnieniem aksjologicznym dla
takiej ingerencji jest publiczne pochodzenie środków pieniężnych, przeznaczonych
na ekwiwalent świadczeń spełnianych przez przyjmującego zamówienie. Nie ma
wątpliwości, że cywilistyczna konstrukcja umów o zamówienie publiczne opiera się
na przepisach prawa cywilnego, w tym na przepisach części ogólnej kodeksu
cywilnego o składaniu oświadczeń i zawieraniu umów. W ramach działalności
gospodarczej autonomicznych podmiotów występuje, jako typowy, problem
skłonienia kontrahenta do zawarcia umowy, ponieważ oferent jest zainteresowany
przyjęciem jego oferty. Dokonuje się tego przez kolejne postąpienia w licytacjach,
składanie ofert lub kolejnych oświadczeń w toku rokowań, a wybór kontrahenta
pozostawiony jest ostatecznie swobodnemu uznaniu drugiej strony.
W ustawie o zamówieniach publicznych wprowadzono obowiązek wyboru
oferty najkorzystniejszej (art. 20a ust. 4, art. 27d ust. 1), a postępowanie
poprzedzające podjęcie decyzji w tej zasadniczej kwestii zostało poddane regułom
prawnym, mającym zapewnić ubiegającym się o zamówienie publiczne rzeczywiste
rozpatrzenie ich ofert z zachowaniem reguł konkurencji. Przewidziany w ustawie
protest składany równoprawnemu podmiotowi, z punktu widzenia ,,skarżącego" jest
jego oświadczeniem o naruszeniu przez zamawiającego reguł postępowania, przez
co wybór składającego, a nawet ważność zawartej w przyszłości umowy, są
zagrożone. Jest zatem oświadczeniem o znaczeniu materialnoprawnym, do którego
należy stosować reguły prawa materialnego dotyczące oświadczeń woli, a nie
reguły dotyczące czynności procesowych. Zgodnie z art. 61 k.c., skutki takich
oświadczeń następują z chwilą, w której adresat mógł zapoznać się z ich treścią.
Wyjątki od tej zasady znane prawu materialnemu są wyraźnie uregulowane (np. art.
563 § 3 k.c.), jednak ustawa o zamówieniach publicznych takich wyjątków nie
przewiduje.
Protesty ubiegających się o zamówienie publiczne, stosownie do art. 21 ust. 1,
powinny być składane w formie pisemnej. W ust. 3 dopuszcza się również składanie
oświadczeń za pomocą teleksu, telefaksu lub poczty elektronicznej. Zważywszy na
powszechność urządzeń do przekazywania informacji na odległość wśród
uczestników postępowań o zamówienia publiczne, odpada obawa przed
trudnościami w dochowaniu terminu siedmiodniowego ustanowionego w art. 82 ust.
1 ustawy, a nie można uznać, że złożenie pisma w urzędzie pocztowym stanowi
ułatwienie w porównaniu z wysłaniem telefaksu lub wiadomości pocztą
elektroniczną.
Przeciw wykładni dopuszczającej wydłużanie terminu siedmiodniowego o czas
potrzebny na doręczenie przez pocztę przemawia także przepis art. 51 ust. 2
ustawy o zamówieniach publicznych. Zamawiający może zawrzeć umowę
bezpośrednio po upływie sidemiu dni od ogłoszenia o wyborze najkorzystniejszej
oferty, a uprawnienia tego nie dałoby się pogodzić z obowiązkiem oczekiwania
przez czas bliżej nieoznaczony (zależny od czynników przypadkowych, jak miejsce
nadania listu i jego rodzaju) na uzyskanie pewności, że nie złożono protestu.
Przytoczone argumenty uzasadniają podjęcie, na podstawie art. 390 § 2 k.p.c.,
uchwały o treści przytoczonej na wstępie.