Uchwała z dnia 13 kwietnia 2007 r., III CZP 23/07

Sędzia SN Elżbieta Skowrońska-Bocian (przewodniczący)
Sędzia SN Marek Sychowicz (sprawozdawca)
Sędzia SN Dariusz Zawistowski

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku Emilii O. przy uczestnictwie Gminy
Miejskiej K. o zasiedzenie służebności, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 13
kwietnia 2007 r., na posiedzeniu jawnym zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Sąd Okręgowy w Krakowie postanowieniem z dnia 19 stycznia 2007 r.:
,,Od jakiej daty rozpoczyna się bieg terminu zasiedzenia nieruchomości
państwowej, która z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa stała się mieniem
komunalnym?"
podjął uchwałę:

Jeżeli korzystanie z trwałego i widocznego urządzenia nastąpiło przed
dniem 27 maja 1990 r., bieg zasiedzenia służebności gruntowej obciążającej
nieruchomość, która do tego dnia była przedmiotem własności państwowej i z
tym dniem z mocy prawa stała się mieniem komunalnym, rozpoczyna się dnia
27 maja 1990 r.

Uzasadnienie

Emilia O. wniosła o stwierdzenie, że nabyła przez zasiedzenie służebność
przechodu i przejazdu szlakiem drożnym przebiegającym przez działki nr (...)/6 i
(...)/7, wchodzące w skład nieruchomości, dla której w Sądzie Rejonowym dla
Krakowa-Podgórza prowadzona jest księga wieczysta nr (...). Nieruchomość ta była
przedmiotem własności państwowej i została nabyta przez Gminę Miejską K. z
mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10
maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i
ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. - dalej:
,,ustawa z dnia 10 maja 1990 r.").
Sąd Rejonowy dla Krakowa-Podgórza oddalił wniosek, ustalając, że
wnioskodawczyni, jako posiadacz w złej wierze, korzystała z trwałego i widocznego
urządzenia, korzystanie to jednak nie trwało przez czas potrzebny do nabycia
służebności przez zasiedzenie. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o
zmianie ustawy - kodeks cywilny (Dz.U. Nr 55, poz. 321 - dalej: ,,ustawa z dnia 28
lipca 1990 r."), 30-letni termin zasiedzenia nieruchomości, która jako przedmiot
własności państwowej do dnia 1 października 1990 r. nie mogła być nabyta przez
zasiedzenie, biegnie od tego dnia (art. 172 § 2 k.c.) i ulega skróceniu o połowę.
termin ten upływał zatem w dniu 2 października 2005 r., jednakże został przerwany
w dniu 30 września 2005 r., kiedy wnioskodawczyni została zawezwana przez
Gminę Miejską K. do próby ugodowej przed sądem w sprawie wydania działki nr
(...)/7 (art. 123 § 1 pkt 1 w związku z art. 175 k.c.).
Rozpoznając apelację wnioskodawczyni, Sąd Okręgowy w Krakowie powziął
poważne wątpliwości ujęte w przytoczonym na wstępie zagadnienia prawnego,
które na podstawie art. 390 § 1 w związku z art. 13 § 2 k.p.c. przedstawił do
rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu. Według Sądu Okręgowego, zagadnienie
powstało na tle art. 10 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r., nawiązującego - w zakresie,
w jakim odnosi się do ,,stanu, który według przepisów dotychczasowych wyłączał
zasiedzenie nieruchomości" - do art. 177 k.c. Użyty w tym przepisie zwrot
,,nieruchomość będąca przedmiotem własności państwowej", sformułowany w
czasie, gdy nie funkcjonowało pojęcie własności komunalnej, można rozumieć jako
dotyczący wszystkich form własności tzw. publicznej. Sąd Okręgowy przywołał
także pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2004 r.,
II CK 337/03 (OSP 2005, nr 6, poz. 77), według którego art. 10 ustawy z dnia 28
lipca 1990 r. ma zastosowanie do nieruchomości będących przedmiotem własności
państwowej w dniu 1 października 1990 r., z tym że ma on też zastosowanie w
odniesieniu do nieruchomości skomunalizowanych przed tym dniem (uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 13 stycznia 1995 r., III CZP 174/94, OSNC 1995, nr 4, poz. 67).
Jest to wynikiem postrzegania gminy jako przejemcy dotychczasowej sytuacji
Skarbu Państwa i usprawiedliwia analogiczne potraktowanie nieruchomości, która
przed dniem 1 października 1990 r. stała się mieniem komunalnym, jak
nieruchomości, która do tego dnia pozostawała nieruchomością państwową.
Według odmiennego zapatrywania, za którym opowiedział się Sąd Okręgowy, ,,stan,
który według przepisów dotychczasowych wyłączał zasiedzenie" w związku z art.
177 k.c. należy rozumieć ściśle, tzn. że dotyczy on nieruchomości, które w dniu 1
października 1990 r. były przedmiotem własności państwowej. Nie obejmuje on
nieruchomości, które przed tym dniem (27 maja 1990 r.) zostały skomunalizowane.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że z uzasadnienia postanowienia, którym
przekazane zostało do rozpoznania Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne,
wynika, iż działka nr (...)/7 jest oznaczona w ewidencji gruntów jako droga i stanowi
część ulicy Z. Jeżeli jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca
1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.)
- czego w sprawie nie wyjaśniono - stanowiłaby tzw. publiczną res extra
commercium. Nie mogłaby zatem być nie tylko przedmiotem rozporządzenia, ale i
zostać obciążona służebnością gruntową, a władanie nią nie stanowiłoby
posiadania niezbędnego do nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej
obciążającej tę działkę. Poza tym, jako z drogi publicznej mógłby korzystać z niej
każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w
ustawie o drogach publicznych lub w przepisach szczególnych (art. 1 ustawy z dnia
21 marca 1985 r. o drogach publicznych). Wystąpienie o stwierdzenie nabycia
przez zasiedzenie służebności przechodu i przejazdu szlakiem pokrywającym się z
droga publiczną byłoby zatem bezprzedmiotowe.
Jeżeli działka nr (...)/7 była - jak twierdzi wnioskodawczyni - ,,użytkowana"
przez nią i jej rodzinę nieprzerwanie od 1927 r., ustalenia wymagało, czy do
zasiedzenia służebności obciążającej tę działkę nie doszło - przy ewentualnym
zastosowaniu art. 176 w związku z art. 292 k.c. i przepisów wcześniej
obowiązujących, stanowiących ich odpowiednik - zanim Skarb Państwa stał się jej
właścicielem lub gdy nie obowiązywał jeszcze zakaz nabywania przez zasiedzenie
nieruchomości będących przedmiotem własności państwowej.
Wreszcie, skoro w dniu 30 września 2005 r. wnioskodawczyni została
zawezwana przez Gminę Miejską K. do próby ugodowej w sprawie wydania działki
nr (...)/7, to czynność ta mogła przerwać bieg zasiedzenia służebności obciążającej
tę działkę (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 2006 r., III CZP 42/06,
OSNC 2007, nr 4, poz. 54), ale nasuwają się wątpliwości, czy skutek ten nastąpił
także wobec działki nr (...)/6.
Wskazane okoliczności wymagają wyjaśnienia, co jednak nie stanowi
przeszkody w rozstrzygnięciu przedstawionego zagadnienia prawnego, bez
względu bowiem na rezultat wyjaśnienia, rozstrzygnięcie może mieć znaczenie dla
wyniku sprawy przynajmniej w zakresie dotyczącym stwierdzenia nabycia przez
zasiedzenie służebności przechodu i przejazdu obciążającej nieruchomość, dla
której prowadzona jest księga wieczysta nr (...), w części obejmującej jedną z
działek nr (...)/6 lub (...)/7.
W myśl art. 7 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o
gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 32, poz. 159 ze zm.), od
dnia 21 lipca 1961 r. nie można było nabyć w drodze zasiedzenia własności terenu
państwowego położonego w granicach miast i osiedli oraz położonego poza tymi
granicami, lecz włączonego do planu zagospodarowania przestrzennego miasta lub
osiedla i przekazanego dla realizacji zadań jego gospodarki. Od dnia wejścia w
życie kodeksu cywilnego (1 stycznia 1965 r.), stosownie do art. 177 tego kodeksu,
przepisy o nabywaniu nieruchomości przez zasiedzenie nie miały zastosowania do
nieruchomości będącej przedmiotem własności państwowej. Jak przyjmowano w
piśmiennictwie i co wynika z postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 marca
2002 r., II CKN 160/00 (nie publ.), odpowiednie stosowanie przepisów o nabywaniu
przez zasiedzenie własności nieruchomości do nabywania w drodze zasiedzenia
służebności gruntowej (art. 292 zdanie drugie k.c.) powodowało, że wyłączone było
nabycie przez zasiedzenie takiej służebności obciążającej nieruchomość
stanowiącą przedmiot własności państwowej.
W czasie obowiązywania art. 177 k.c., jeżeli nieruchomość przestała być
przedmiotem własności państwowej, możliwe stawało się nabycie przez
zasiedzenie zarówno jej własności, jak i obciążającej ją służebności gruntowej. Nie
było wątpliwości, że jeżeli posiadanie prowadzące do zasiedzenia rozpoczęło się w
czasie, gdy nieruchomość była przedmiotem własności państwowej i trwało, bieg
zasiedzenia rozpoczynał się z chwilą, w której Skarb Państwa przestał być
właścicielem nieruchomości. Co do nieruchomości, której Skarb Państwa przestał
być właścicielem, skreślenie art. 177 k.c. dokonane z dniem 1 października 1990 r.
przez ustawę z dnia 28 lipca 1990 r. było bez znaczenia dla biegu zasiedzenia,
ponieważ z chwilą uzyskania prawa własności przez inny podmiot niż Skarb
Państwa przepis ten nie miał zastosowania. Wątpliwości co do początku biegu
zasiedzenia zrodziły się ze względu na art. 10 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r.
Sąd Najwyższy, odnosząc się do sytuacji zaistniałej po uchyleniu art. 177 k.c. i
mając na względzie art. 10 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r., w uchwale składu
siedmiu sędziów z dnia 19 stycznia 2006 r., III CZP 100/05 (OSNC 2006, nr 6, poz.
95) stwierdził, że jeżeli nieruchomość państwowa znajdująca się w samoistnym
posiadaniu osoby niebędącej właścicielem została w okresie obowiązywania
regulacji wyłączającej nabycie przez zasiedzenie własności nieruchomości
państwowej zbyta na rzecz osoby fizycznej, zasiedzenie biegnie od dnia utraty
przez nieruchomość statusu przedmiotu własności państwowej. Nie ma podstaw do
kwestionowania tego zapatrywania. Brak dostatecznych przesłanek
uzasadniających przyjęcie, że gdy nieruchomość przestała być przedmiotem
własności państwowej, chwila rozpoczęcia biegu jej zasiedzenia jest uzależniona od
tego, kto i na jakiej podstawie stał się właścicielem nieruchomości. Dotyczy to także
przypadku, gdy nieruchomość państwowa stała się z mocy prawa własnością
komunalną.
Przed dniem 27 maja 1990 r. istniejące wówczas rady narodowe, będące
organami samorządu terytorialnego ludności, nie były samodzielnymi podmiotami
własności, a jedynie dysponowały mieniem państwowym wydzielonym na
podstawie ustaw (art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad
narodowych i samorządu terytorialnego, jedn. tekst: Dz.U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183
ze zm.). W myśl zasady jednolitego funduszu własności ogólnonarodowej
(państwowej), którą wyrażał art. 128 § 1 k.c. w pierwotnym brzmieniu, własność
ogólnonarodowa (państwowa) przysługiwała niepodzielnie państwu. Zasada ta
przetrwała do dnia 1 lutego 1989 r., kiedy weszła w życie ustawa z dnia 31 stycznia
1989 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny (Dz.U. Nr 3, poz. 11), nadająca nowe
brzmienie art. 128 § 1 k.c., według którego własność ogólnonarodowa (państwowa)
przysługiwała Skarbowi Państwa albo innym państwowym osobom prawnym.
Przepis ten został uchylony przez ustawę z dnia 28 lipca 1990 r. z dniem 1
października 1990 r. Podstawy prawne nabywania mienia komunalnego określił art.
44 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst: Dz.U. z
2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który wszedł w życie z dniem 27 maja 1990 r.
Wymienia on nabycie na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r., która
w art. 5 ust. 1 stanowi, że określone w nim mienie ogólnonarodowe (państwowe)
staje się w dniu wejścia w życie ustawy (dnia 27 maja 1990 r.) z mocy prawa
mieniem właściwych gmin.
Własność państwowa oraz własność komunalna jest - jako przeciwstawienie
własności prywatnej - zaliczana do kategorii własności publicznej. Jak przyjmuje się
w piśmiennictwie, podstawą wyróżnienia tej kategorii własności nie jest strona
podmiotowa, lecz funkcja, jaką przypisuje się przedmiotowi własności. Nie oznacza
to jednak, że wszystkie unormowania, które dotyczyły własności państwowej w
czasie obowiązywania zasady jednolitego funduszu własności ogólnonarodowej
(państwowej), mogą rozciągać się także na własność komunalną. Z chwilą
komunalizacji własności państwowej gminy stały się ,,przejemcą" sytuacji prawnej
Skarbu Państwa co do skomunalizowanego mienia jedynie w tym sensie, że
wstąpiły w jego prawa i obowiązki jako właściciela mienia (art. 140 k.c.).
Gminy, od czasu powstania w nowym kształcie ustrojowym, są odrębnymi,
samodzielnymi w stosunku do Skarbu Państwa podmiotami prawa, w tym prawa
własności (art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 70
ustawy z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą
ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie
terytorialnym, Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm., oraz art. 165 Konstytucji). Wspólna dla
wszystkich rodzajów własności publicznej funkcja, którą jest służenie zaspokajaniu
potrzeb zbiorowych społeczeństwa nie jest jednakowa w wypadku własności
państwowej i własności komunalnej, własność państwowa służy bowiem
zaspokajaniu potrzeb całego społeczeństwa zorganizowanego w ramach państwa,
podczas gdy własność gminna, należąca do jednostek samorządu terytorialnego,
których zakres działania obejmuje sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym (art. 6
ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), służy zaspokajaniu
potrzeb wspólnoty zorganizowanej w ramach tych jednostek (art. 7 ustawy z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Nie można zatem przyjąć, że prawo
własności mienia nabytego z mocy prawa przez gminy, należącego poprzednio do
Skarbu Państwa, podlega zasadom, które na mocy przepisów szczególnych
dotyczyły własności państwowej. Gdyby ze względu na swój ,,publiczny" charakter
własność gminna miała nadal podlegać tym zasadom, musiałoby to wyraźnie
wynikać z odpowiednich przepisów. Odniesienie w art. 10 ustawy z dnia 28 lipca
1990 r. do istniejącego przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 października
1990 r.) ,,stanu, który według przepisów dotychczasowych wyłączał zasiedzenie
nieruchomości", a więc stanu, gdy nieruchomość stanowiła przedmiot własności
państwowej (art. 177 k.c.), nie może być rozumiane jako dotyczące sytuacji, w
której nieruchomość w tym dniu była własnością gminy, chociaż wcześniej, do jej
komunalizacji w dniu 27 maja 1990 r. była własnością państwową.
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak wyżej. (...)