Uchwała z dnia 24 marca 2006 r., III CZP 10/06

Sędzia SN Stanisław Dąbrowski (przewodniczący)
Sędzia SN Jan Górowski
Sędzia SN Marian Kocon (sprawozdawca)

Sąd Najwyższy w sprawie z wniosku wierzyciela Naczelnika Pierwszego
Urzędu Skarbowego w W. zastępowanego przez Prokuratorię Generalną Skarbu
Państwa przy uczestnictwie dłużnika Roberta D. o nadanie klauzuli wykonalności,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 22 marca 2006 r.
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy we Wrocławiu
postanowieniem z dnia 28 października 2005 r.:
,,Czy przewidziane w art. 914 § 2 k.p.c. zwolnienie wierzyciela od obowiązku
dołączenia do wniosku o wyjawienie majątku, złożonego po wszczęciu
postępowania egzekucyjnego, tytułu wykonawczego, dotyczy tylko toczącej się
egzekucji sądowej, czy też egzekucji administracyjnej?"
podjął uchwałę:

Do wniosku urzędu skarbowego - złożonego po wszczęciu egzekucji
administracyjnej - działającego na podstawie art. 71 § 1 ustawy z dnia 17
czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst:
Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), o nakazanie dłużnikowi wyjawienia
majątku należy dołączyć tytuł wykonawczy wskazany w art. 71 § 3 tej ustawy,
opatrzony sądową klauzulą wykonalności.

Uzasadnienie

Zagadnienie prawne przytoczone na wstępie uchwały powstało w toku
postępowania wywołanego wniesieniem zażalenia na postanowienie Sądu
Rejonowego, oddalające wniosek administracyjnego organu egzekucyjnego o
nadanie klauzuli wykonalności administracyjnemu tytułowi wykonawczemu, celem
zwrócenia się do sądu powszechnego na podstawie art. 71 ustawy z dnia 17
czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jedn. tekst: Dz.U. z
2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej: ,,u.p.e.a.") o nakazanie zobowiązanemu
wyjawienia majątku zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego.
Sąd Okręgowy wskazał, że w wyniku nowelizacji art. 913 i 914 k.p.c.,
dokonanej ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania
cywilnego i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 172, poz. 1804), wierzyciel,
domagając się wyjawienia majątku po wszczęciu egzekucji, nie jest zobowiązany
dołączyć do wniosku o wyjawienie majątku tytułu wykonawczego. Będące
założeniem tej nowelizacji uproszczenie i usprawnienie postępowania
egzekucyjnego mogłoby przemawiać za tym, by także w sytuacji, w której uprzednio
wszczęto egzekucję administracyjną, wierzyciel nie był zobowiązany do
przedkładania tytułu wykonawczego. Sąd Okręgowy zauważył jednak, że kodeks
postępowania cywilnego rezerwuje pojęcie ,,egzekucja" tylko dla postępowania
sądowego. Ponadto, w ocenie tego Sądu, za poglądem, że art. 914 § 2 k.p.c.
dotyczy tylko egzekucji sądowej, przemawia to, iż toczy się ona na podstawie tytułu
zaopatrzonego w sądową klauzulę wykonalności, a co za tym idzie, obowiązek
dłużnika podlega kontroli w toku postępowania klauzulowego, w przeciwieństwie do
obowiązków objętych administracyjnymi tytułami wykonawczymi, które takiej
kontroli nie podlegają.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Problem wymogów, jakim powinien odpowiadać wniosek o wyjawienie majątku
składany przez wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym na
podstawie art. 71 u.p.e.a., podejmowany był przez Sąd Najwyższy dwukrotnie. W
uchwale z dnia 20 lipca 1995r., III CZP 90/95 (OSNC 1995, nr 12, poz. 171) Sąd
Najwyższy przyjął, że do wniosku urzędu skarbowego, działającego na podstawie
art. 71 § 1 u.p.e.a., należy dołączyć administracyjny tytuł wykonawczy opatrzony
sądową klauzulą wykonalności (art. 914 § 2 k.p.c.). Uznał, że pojęcie ,,tytuł
wykonawczy" użyte w art. 914 § 2 k.p.c. musi być rozumiane zgodnie ze
znaczeniem, które nadają mu przepisy części II (obecnie - części III) k.p.c.,
dotyczące postępowania egzekucyjnego. Z przepisów tych jednoznacznie wynika,
że tytułem wykonawczym jest tytuł egzekucyjny zaopatrzony w sądową klauzulę
wykonalności. Przepis art. 70 § 1 u.p.e.a. natomiast, w obowiązującym wówczas
brzmieniu, we fragmencie, w którym dotyczył egzekucji w trybie sądowym z
nieruchomości zobowiązanego (na podstawie administracyjnego tytułu
wykonawczego wystawionego przez wierzyciela), nie może stanowić podstawy do
przeciwnego wniosku, gdyż nie może być wykładany w oderwaniu od art. 784 k.p.c.
Podejmując ponownie ten sam problem po zmianie art. 71 u.p.e.a., dokonanej
z dniem 30 listopada 2001 r. ustawą z dnia 6 września 2001 r. o zmianie ustawy o
postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr
125, poz. 1368), Sąd Najwyższy uznał w uchwale z dnia 5 marca 2003 r., III CZP
98/02 (OSNC 2003, nr 11, poz. 148), że uchwała z dnia 20 lipca 1995 r. zachowuje
aktualność. Nie odniósł się do zmienionego brzmienia art. 71 u.p.e.a.,
wyeksponował natomiast, w ślad za tą uchwałą, że art. 71 § 1 u.p.e.a. odsyła
wprost do stosowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego dotyczących
wyjawienia majątku, a art. 914 § 2 nakazuje dołączyć do wniosku o wyjawienie
majątku tytuł wykonawczy. Pojęcie to musi być rozumiane zgodnie ze znaczeniem
nadawanym mu przez przepisy części II (obecnie - części III) k.p.c.
Nowelizacja art. 913 i 914 k.p.c. przesądziła w sposób jednoznaczny
dopuszczaną dotychczas w drodze wnioskowania a fortiori możliwość domagania
się wyjawienia majątku w toku egzekucji, a ponadto zwolniła z obowiązku
dołączania do wniosku o wyjawienie majątku tytułu wykonawczego, jeżeli wierzyciel
wszczął już egzekucję. Ze względu na to, że w razie żądania wyjawiania majątku
jeszcze przed wszczęciem egzekucji wierzyciel nadal obowiązany jest dołączać do
wniosku tytuł wykonawczy, sens nowelizacji sprowadza się do tego, by wierzyciel,
który złożył już tytuł wykonawczy do akt sprawy egzekucyjnej, nie musiał
przedkładać go także sądowi. Omawiana nowelizacja nie doprowadziła więc do
zmian podstaw dopuszczalności domagania się wyjawienia majątku w
postępowaniu cywilnym; nadal podstawę tę stanowi legitymowanie się przez
wierzyciela tytułem wykonawczym. Rozumowanie stanowiące podstawę tego
uregulowania opiera się na założeniu, że gdyby tytuł wykonawczy nie znajdował się
w aktach sprawy, wierzyciel mógłby go wykorzystać celem dołączenia do wniosku o
wyjawienie majątku i uczynić zadość wymaganiom przewidzianym w art. 914 § 2 in
fine k.p.c.
Odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne wymaga w pierwszej
kolejności rozstrzygnięcia kwestii, czy składając wniosek o wyjawienie majątku
przed wszczęciem egzekucji wierzyciel administracyjny musi dołączyć do wniosku
administracyjny tytuł wykonawczy opatrzony sądową klauzulą wykonalności, a
ściślej, czy podstawą do domagania się wyjawienia majątku jest administracyjny
tytuł wykonawczy opatrzony tą klauzulą. Pozytywne przesądzenie tej kwestii
implikuje odpowiedź negatywną, nie sposób bowiem przyjąć, że podstawą
wyjawienia majątku, także na podstawie art. 913 i nast. k.p.c. w związku z art. 71 §
3 u.p.e.a., jest administracyjny tytuł wykonawczy z sądową klauzulą wykonalności,
a zarazem, że jeśli jest już w toku prowadzona na podstawie administracyjnego
tytułu wykonawczego egzekucja, wierzyciel może powołać się na ,,zwolnienie"
wyniakające a contrario w art. 914 § 2 k.p.c. Ponieważ sąd nie mógłby wówczas
zweryfikować istnienia odpowiedniej podstawy wyjawienia majątku, oznaczałoby to
de facto, że wierzyciel może domagać się wyjawienia majątku, pomimo że
administracyjny tytuł wykonawczy nie został opatrzony sądową klauzulą
wykonalności. Prowadziłoby to do zmiany podstaw dopuszczalności wyjawiania
majątku, czego, jak wspomniano, ustawodawca nie zamierzał.
Za potrzebą opatrywania dokumentów wskazanych w art. 71 § 3 u.p.e.a.
sądową klauzulą wykonalności przemawia fakt, że skoro wyjawienie majątku ma
nastąpić na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego, co
jednoznacznie wynika z art. 71 § 1 u.p.e.a., a art. 914 § 2 k.p.c. wymaga
przedłożenia w tym celu tytułu wykonawczego, to dokumenty wymienione w art. 71
§ 3 u.p.e.a. powinny być opatrzone tą klauzulą. Tytułem wykonawczym w
rozumieniu kodeksu postępowania cywilnego jest bowiem tytuł egzekucyjny
opatrzony sądową klauzulą wykonalności (art. 776). Wobec tego, że art. 776 k.p.c.
ma niewątpliwie charakter definicji legalnej, odmienne rozumienie tego samego
pojęcia na tle art. 914 k.p.c. nie znajduje uzasadnienia.
Rozumowanie to odpowiada także zasadzie, że dla wszczęcia egzekucji
sądowej niezbędny jest tytuł wykonawczy w rozumieniu przepisów kodeksu
postępowania cywilnego. Harmonizuje też z art. 791 pkt 3 k.p.c., według którego
inne akty niż wymienione w pkt. 1 i 2 tego samego przepisu, jeżeli z mocy ustawy
podlegają egzekucji sądowej, stanowią dla sądowego postępowania egzekucyjnego
wyłącznie tytuł egzekucyjny. Przyjmując, że wyjawienie majątku jest co prawda
pomocniczym, lecz jednak środkiem egzekucji, należy uznać, że art. 71 § 3 u.p.e.a.
wskazuje jedynie konkretne akty, które, jako podlegające z jego mocy egzekucji
sądowej, stanowią tytuły egzekucyjne i powinny być opatrzone klauzulą
wykonalności, nadawaną na podstawie art. 784 k.p.c.
Tego rozumowania nie podważa okoliczność, że w pewnych sytuacjach
egzekucja sądowa może toczyć się na podstawie administracyjnego tytułu
wykonawczego bez potrzeby nadawania mu sądowej klauzuli wykonalności (np. art.
773 k.p.c.) albo że np. na gruncie art. 109 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach
wieczystych i hipotece (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm. -
dalej: "u.k.w.h.") przyjmuje się, iż ,,tytułem wykonawczym określonym w przepisach
o postępowaniu egzekucyjnym" jest lege non distinguente każdy tytuł wykonawczy,
w tym także administracyjny, mimo że nie stanowi on tytułu wykonawczego w
egzekucji sądowej. Jest tak dlatego, że ewentualna rozszerzająca wykładnia art.
914 § 2 k.p.c., pomijając jej dopuszczalność, mogłaby prowadzić do objęcia
zakresem występującej w tym przepisie nazwy ,,tytuł wykonawczy" wyłącznie
administracyjnych tytułów wykonawczych. Są one natomiast tylko jednym z dwóch
rodzajów dokumentów, które art. 71 § 3 u.p.e.a. określa jako ,,podstawę żądania
nakazania wyjawienia majątku". Ponieważ ten właśnie przepis postrzegany jest jako
źródło dezaktualizacji poglądów Sądu Najwyższego w zakresie wymogów, jakim
powinien odpowiadać wniosek o wyjawienie majątku kierowany przez
administracyjny organ egzekucyjny, należy uznać, że zmiana dotychczasowej
wykładni obejmuje oba wskazane tam dokumenty. Mówiąc inaczej, jeśli art. 71 § 3
u.p.e.a. miałby rzeczywiście stać się podstawą do zmiany obecnego stanowiska, to
wykluczyć należy taki wariant interpretacyjny, który prowadziłby do tego, że zmiana
ta objęłaby tylko jeden z wyszczególnionych tam dokumentów. Teza, że użyta w art.
914 § 2 k.p.c. nazwa ,,tytuł wykonawczy" obejmuje lege non distinguente zarówno
tytuł wykonawczy administracyjny, jak i sądowy nie czyni zadość temu założeniu,
ponieważ zarządzenie zabezpieczenia, o którym mowa w art. 71 § 3 u.p.e.a., nie
zalicza się ani do jednej, ani do drugiej grupy.
Z brzmienia art. 71 u.p.e.a. można prima facie wywieść, że jest on pomyślany
jako autonomiczna podstawa wyjawienia majątku. Z pierwszeństwem wobec art.
913 k.p.c. przepis ten reguluje okoliczności, w jakich sąd powinien uznać wniosek
za uzasadniony (art. 71 § 1 i 2 u.p.e.a.). Sąd nie może zatem rozważać wniosku
administracyjnego organu egzekucyjnego w świetle art. 913 k.p.c. (...) Trafność tej
tezy podważa jednak brak podstaw do przyjęcia, że art. 71 § 3 u.p.e.a. jest
przepisem szczególnym nie tylko wobec art. 914 § 2 k.p.c., ale również wobec art.
777 § 1 pkt 3 k.p.c., według którego inne akty niż wymienione w pkt 1 i 2 tego
przepisu, jeśli mają podlegać wykonaniu w drodze egzekucji sądowej, stanowią dla
tej egzekucji jedynie tytuł egzekucyjny. Ponadto, zgodnie art. 71 § 1 u.p.e.a.,
,,zwrócenie się" organu o wyjawienie majątku, a więc nie tylko samo wyjawienie,
lecz także uruchomienie właściwego postępowania sądowego, powinno nastąpić
zgodnie z przepisami kodeksu postępowania cywilnego.
Należy zwrócić uwagę na jego konstrukcyjną zbieżność art. 71 § 3 u.p.e.a. z
art. 35 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (jedn. tekst:
Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 - dalej: ,,Ordynacja"). Przepis ten wymienia dokumenty
stanowiące podstawę wpisu do księgi wieczystej hipoteki przymusowej
zabezpieczającej zobowiązania podatkowe. W judykaturze i w nauce przyjmuje się,
że dokumenty te, mimo powszechnie aprobowanego poglądu o quasi-
egzekucyjnym charakterze postępowania o wpis hipoteki przymusowej do księgi
wieczystej, stanowią samodzielną podstawę wpisu bez potrzeby nadawania im
sądowej klauzuli wykonalności. Może to stanowić argument, aby w analogiczny
sposób potraktować dokumenty wymienione w art. 71 § 3 u.p.e.a.
Przeciwko tej argumentacji trzeba jednak podnieść, że pogląd o
przysługującym administracyjnym tytułom wykonawczym walorze podstawy wpisu
hipoteki do księgi wieczystej bez potrzeby nadawania im klauzuli wykonalności
ugruntował się jeszcze przed wejściem w życie art. 35 § 2 pkt 2 Ordynacji w
obecnie obowiązującym brzmieniu, a jego podstawy upatruje się w treści art. 109
u.k.w.h., a nie w art. 35 Ordynacji. W odniesieniu do decyzji wymienionych w art. 35
§ 2 pkt 1 Ordynacji - art. 110 u.k.w.h. wskazuje natomiast wprost, że podstawą
wpisu może być, na mocy przepisów szczególnych, decyzja administracyjna.
Nie sposób jednak pominąć, że dotychczasowa argumentacja nie wystarcza
do rozwiązania problemu związanego z tym, iż podstawą wpisu, w myśl art. 35 § 2
pkt 2 Ordynacji, może być również zarządzenie zabezpieczenia, które nie stanowi
tytułu wykonawczego w rozumieniu art. 776 k.p.c. ani art. 27 u.p.e.a., a tym samym
nie jest tytułem wykonawczym również w świetle art. 109 u.k.w.h. Zgadzając się z
tym, by stanowiło ono podstawę wpisu hipoteki bez nadania mu sądowej klauzuli
wykonalności, a za takim stanowiskiem przemawia art. 35 § 2 Ordynacji, przepis ten
czyni się autonomiczną wobec art. 109 u.k.w.h. podstawą wpisu hipoteki. To
natomiast, przez podobieństwo konstrukcyjne, mogłoby uzasadniać podobne
potraktowanie art. 71 § 3 u.p.e.a.
Idąc dalej, uzasadnienia dla nadania art. 71 § 3 u.p.e.a. charakteru
samodzielnej podstawy żądania wyjawienia majątku bez potrzeby opatrywania
wymienionych tam dokumentów klauzulą wykonalności, można doszukiwać się
także w tym, że w przeciwnym razie przepis ten byłby zbędny. Przed jego wejściem
w życie nie było wątpliwości co do tego, że administracyjny tytuł wykonawczy - po
nadaniu mu sądowej klauzuli wykonalności w trybie art. 784 k.p.c. - stanowi
podstawę żądania wyjawienia majątku. W art. 71 § 3 u.p.e.a. jest jednak mowa nie
tylko o administracyjnym tytule wykonawczym, lecz także o zarządzeniu
zabezpieczenia, wydawanym na podstawie art. 155a i 156 u.p.e.a. Zarządzenie to
wydawane jest w postępowaniu zabezpieczającym w administracji, które -
podobnie jak postępowanie zabezpieczające uregulowane w części II kodeksu
postępowania cywilnego - ma charakter pomocniczy i zmierza do zapewnienia
skuteczności postępowania egzekucyjnego w sytuacjach, w których brak
zabezpieczenia mógłby utrudniać lub uniemożliwiać egzekucję (art. 154 § 1
u.p.e.a.). Na gruncie art. 913 i n. k.p.c. dominuje natomiast pogląd, że wierzyciel nie
może domagać się wyjawienia majątku w postępowaniu zabezpieczającym, mimo
że opatrzone klauzulą wykonalności postanowienie o zabezpieczeniu stanowi tytuł
wykonawczy. Od reguły tej dopuszcza się wprawdzie wyjątki, ponieważ jednak
ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje
antycypacyjnych sposobów zabezpieczenia (art. 164 i n. u.p.e.a.), a tych właśnie
dotyczą omawiane odstępstwa, w rozważanym przypadku nie znalazłyby one
zastosowania. Trzeba zatem przyjąć, że art. 71 § 3 u.p.e.a. ma znaczenie o tyle, o
ile zezwala na wyjawienie majątku w administracyjnym postępowaniu
zabezpieczającym.
Trzeba też zauważyć, że wątpliwości rysujących się na płaszczyźnie
językowej nie wyjaśnia również uzasadnienie nowelizacji ustawy o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji, mocą której w art. 71 tej ustawy dodano § 3.
Stwierdzono, że "przewiduje się wyraźne określenie podstawy żądania nakazania
wyjawienia dłużnikowi majątku. Wobec tego, że sprawy tego rodzaju rozpatrywane
są przez sądy powszechne, w dotychczasowej praktyce pojawiały się wątpliwości,
czy podstawą takiego żądania może być akt administracyjny. Możliwość korzystania
z tej instytucji jest natomiast bardzo istotna z punktu widzenia skuteczności
egzekucji" (sejm III kadencji, druk nr 2391, z dnia 17 listopada 2000 r.). Ponieważ w
piśmiennictwie nie odnotowano sporów co do tego, czy administracyjny tytuł
wykonawczy, opatrzony sądową klauzulą wykonalności, może stanowić podstawę
żądania wyjawienia majątku, mogłoby wydawać się, że ,,wątpliwości", o których
stanowi cytowany fragment dotyczą jedynie problemu samej potrzeby opatrywania
tych tytułów sądową klauzulą wykonalności. Treść uzasadnienia mogłaby więc
skłaniać do wniosku, że ustawodawcy chodziło o zniesienie potrzeby uzyskiwania
klauzuli wykonalności celem zmuszenia dłużnika do wyjawienia majątku. Nie
sposób jednak pominąć, że teza ta pozostaje w sferze domniemań. Trudność w
odtworzeniu intencji ustawodawcy na podstawie cytowanego tekstu ujawnia się
jeszcze silniej, jeżeli zważyć, że w nauce i w orzecznictwie neguje się, iż
administracyjny tytuł wykonawczy ma charakter aktu administracyjnego, lub -
ściślej - decyzji administracyjnej, upatrując w nim jedynie dokumentu urzędowego,
warunkującego wszczęcie egzekucji. Tymczasem przywołane uzasadnienie
posługuje się właśnie pojęciem ,,aktu administracyjnego".
Racją, dla której przepisy kodeksu postępowania cywilnego zezwalają na
wyjawienie majątku tylko wówczas, gdy wierzyciel legitymuje się tytułem
wykonawczym, jest niewątpliwie to, że środek ten zakłada stosowanie przymusu w
jego skrajnej postaci, bo kierowanego do osoby dłużnika (art. 916 k.p.c.). Podstawą
stosowania przymusu w systemie egzekucji sądowej jest z nielicznymi wyjątkami
tytuł wykonawczy (art. 776 zdanie pierwsze k.p.c.). Patrząc z tej perspektywy,
administracyjny tytuł wykonawczy musi być uznany za odpowiednik sądowego
tytułu wykonawczego, uprawnia on bowiem do stosowania przymusu, włącznie z
przymusem osobistym (art. 148 i nast. u.p.e.a.), a stopień represyjności
stosowanych na jego podstawie według ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w
administracji oraz ustaw szczególnych środków egzekucyjnych może być uznany za
dalej jeszcze idący niż w kodeksie postępowania cywilnego.
Do innych wniosków trzeba jednak dojść rozważając tę kwestię z punktu
widzenia okoliczności stanowiących podstawę wystawienia obu tytułów i stojących
za nimi gwarancji ochrony dłużnika. W postępowaniu cywilnym regułą jest, że
egzekucja może toczyć się na podstawie tytułu wykonawczego składającego się z
orzeczenia sądu, choćby nieprawomocnego i klauzuli wykonalności, natomiast
większość tytułów niesądowych powstaje z woli samego dłużnika (tytuł egzekucyjny
w postaci aktu notarialnego, a także - pośrednio - bankowy tytuł egzekucyjny).
Dodatkową gwarancję stanowi tu postępowanie klauzulowe.
Odmiennie jest w postępowaniu administracyjnym. Podstawę do wystawienia
tytułu wykonawczego w egzekucji administracyjnej może stanowić decyzja
administracyjna, przy czym w wielu sytuacjach nie musi być ostateczna (np. art. 224
Ordynacji). Poza decyzją administracyjną podstawę do wystawienia tytułu
wykonawczego może stanowić bezpośrednio przepis prawa (art. 3 u.p.e.a.), a
także, jeżeli chodzi o egzekucję niektórych danin publicznych, składane przez
zobowiązanego dokumenty (art. 3a u.p.e.a.). W pierwszym przypadku tytuł
wykonawczy wystawiany jest po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego,
w dwóch pozostałych tytuł ten wystawia się bez przeprowadzenia jakiegokolwiek
postępowania.
Uogólniając, proces powstawania administracyjnego tytułu wykonawczego
pozbawiony jest udziału sądu, a ochrona sądowa ma charakter następczy i nie
wstrzymuje wykonalności decyzji, a tym samym toku egzekucji (art. 61 ustawy z
dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
Dz.U. Nr 153, poz. 1270. - dalej: "Pr.p.s.a."). To samo dotyczy ochrony, o którą
dłużnik może się ubiegać, składając zarzuty na podstawie art. 33 i nast. u.p.e.a.
Różnice pomiędzy tytułem wykonawczym, o którym mowa w art. 776 k.p.c., a
dokumentami wymienionymi w art. 71 § 3 u.p.e.a., rysują się wyraźniej w wypadku
zarządzenia zabezpieczenia (art. 71 § 3 in fine u.p.e.a.). W myśl art. 160 § 2
u.p.e.a., w drodze zabezpieczenia nie można stosować przeciwko dłużnikowi
przymusu bezpośredniego. Instytucja wyjawienia majątku, o czym była mowa,
możliwość tę zakłada. Dopuszczenie możliwości domagania się wyjawienia majątku
na podstawie zarządzenia zabezpieczenia oznaczałoby, że zarządzenie to uzyskuje
w tym postępowaniu większą moc w toku egzekucji administracyjnej. Rozwiązania
takiego nie sposób aprobować.
Pomimo że wyjawienie majątku nie stanowi realizacji administracyjnego tytułu
wykonawczego lub zarządzenia zabezpieczenia na drodze sądowej, lecz swego
rodzaju rekwizycję ze strony sądu, okoliczności te sugerują, iż prowadzenie
postępowania klauzulowego jest jednak w takiej sytuacji pożądane. Wprawdzie sąd
powszechny nie mógłby zbadać zasadności obowiązku, na który opiewa
administracyjny tytuł wykonawczy lub zarządzenie zabezpieczenia, zobowiązany
byłby jednakże poddać kontroli, czy administracyjny tytuł wykonawczy lub
zarządzenie zabezpieczenia spełniają przewidziane odpowiednio w art. 27 i art. 156
u.p.e.a. wymogi formalne; innymi słowy, zweryfikować ewentualne procesowe
wadliwości administracyjnego tytułu. Ze względu na to, że ustawodawca precyzyjnie
określił treść administracyjnego tytułu wykonawczego i zarządzenia
zabezpieczenia, badanie przez sąd pozwoliłoby stworzyć gwarancję, iż do
wyjawienia majątku nie dojdzie, gdyby egzekucja administracyjna okazała się
oczywiście niedopuszczalna. Dotyczy to zwłaszcza takich sytuacji, w których
dokumenty określone w art. 71 § 3 u.p.e.a. nie podlegają przed zwróceniem się do
sądu o wyjawienie majątku jakiejkolwiek kontroli sądowej.
Argumentacji tej można przeciwstawić dwa zarzuty. Administracyjny tytuł
wykonawczy musi być wyposażony w klauzulę o skierowaniu tytułu do egzekucji
(art. 27 pkt 10 u.p.e.a.), a zarządzenie o zabezpieczeniu, w klauzulę o przyjęciu
zarządzenia zabezpieczenia do wykonania (art. 156 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Wprawdzie
z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji okoliczność ta
nie wynika w sposób jednoznaczny, należy przyjąć, że warunkiem opatrzenia tą
klauzulą dokumentów pochodzących od wierzyciela jest uprzednie zbadanie przez
administracyjny organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji albo zabezpieczenia
oraz pozostałych wymogów formalnych tytułu wykonawczego albo zarządzenia
zabezpieczenia zgodnie z art. 29 u.p.e.a. oraz - odpowiednio - art. 157 u.p.e.a.
Można zatem twierdzić, że ponowne badanie tych samych okoliczności przez sąd w
postępowaniu klauzulowym jest zbędne i nie czyni zadość postulatowi sprawności
administracyjnego postępowania egzekucyjnego, a jego brak nie umniejsza
gwarancji legalności egzekucji.
Chodzi też o to, że niedopełnienie formalnych wymogów administracyjnego
tytułu wykonawczego stanowi podstawę środka prawnego w postaci zarzutu, który
dłużnik może złożyć zgodnie z art. 33 u.p.e.a. Zarzut rozpoznaje organ
egzekucyjny; na jego rozstrzygnięcie przysługuje zażalenie (art. 34 § 5 u.p.e.a.), a
po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy - skarga do sądu administracyjnego
(art. 3 § 2 pkt 3 Pr.p.s.a.). Przepisy art. 33 i 34 u.p.e.a. dotyczące zarzutu mają też
odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zabezpieczającym (art. 166b u.p.e.a.).
Zobowiązany ma zatem zapewnioną pełną ochronę sądową i dlatego postępowanie
klauzulowe jest zbędne. Dojść również może do kolizji orzeczeń, gdy sąd
powszechny odmówi nadania klauzuli wykonalności, a sąd administracyjny oddali
skargę złożoną przez zobowiązanego.
Badanie wymogów formalnych tytułu przez organ egzekucyjny na podstawie
art. 29 u.p.e.a. nie zastępuje kontroli sądowej, co jest widoczne zwłaszcza
wówczas, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym i sam wystawia
tytuł wykonawczy (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Specyfika egzekucji administracyjnej polega
na tym, że prowadzona jest w zasadzie przez organy będące zarazem stronami
bezpośrednio zainteresowanymi w wykonaniu obowiązku, co budzi obawy o stopień
uwzględnienia interesów zobowiązanego.
Środki prawne, którymi dysponuje zobowiązany w toku egzekucji
administracyjnej, gwarantują pełną ochronę sądową. Problem polega jednak na
tym, że zanim dojdzie do wdrożenia postępowania o wyjawienie majątku,
zobowiązany nie zawsze będzie mógł z niej skorzystać. Zgodnie z art. 71 § 2
u.p.e.a., wierzyciel może domagać się wyjawienia majątku także przed wszczęciem
egzekucji, a więc - zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. - jeszcze przed doręczeniem
zobowiązanemu odpisu wykonawczego. Zarzut może być natomiast składany,
zgodnie z art. 33 in principio u.p.e.a., ,,w sprawie prowadzenia egzekucji
administracyjnej" oraz w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia odpisu tytułu
wykonawczego zobowiązanemu. W takim stanie rzeczy, skoro egzekucja nie
została jeszcze wszczęta, nie jest pewne, czy jeżeli organ egzekucyjny zdecyduje
się wystąpić o wyjawienie majątku przed wszczęciem egzekucji, zobowiązany
będzie mógł skutecznie kwestionować administracyjny tytuł wykonawczy wnosząc
zarzut. Należy zwrócić uwagę, że wniesienie zarzutu, a także ewentualnych
dalszych środków zaskarżenia, nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego.
Wprawdzie organ rozpoznający zarzut może wstrzymać to postępowanie lub
niektóre czynności, zależy to jednak od jego uznania (art. 35 u.p.e.a.). W takim
stanie rzeczy, jeśli administracyjny tytuł wykonawczy (zarządzenie zabezpieczenia)
nie podlega formalnej weryfikacji ze strony sądu, to może powstać sytuacja, w
której mimo wniesienia na podstawie art. 33 u.p.e.a. zarzutu dotyczącego
wadliwości administracyjnego tytułu wykonawczego (zarządzenia zabezpieczenia),
sąd orzekający w przedmiocie wyjawienia majątku nie mógłby tej okoliczności wziąć
pod uwagę.
Wykładnia językowa art. 71 § 3 u.p.e.a., prowadzona z uwzględnieniem
kontekstu i w powiązaniu z art. 777 oraz 914 k.p.c., nie prowadzi więc do
jednoznacznych wniosków. Sposób zredagowania art. 71 § 3 u.p.e.a. na tle
podobnych regulacji nie daje dostatecznych argumentów dla tezy, że został on
stworzony z zamiarem skonstruowania autonomicznej wobec przepisów kodeksu
postępowania cywilnego podstawy wyjawienia majątku. Jeżeli jednak rzeczywiście
taka była intencja, ustawodawca powinien sformułować omawiany przepis w
sposób niebudzący wątpliwości, na wzór art. 7701 k.p.c. lub art. 228 Pr.p.s.a.
Przedstawione argumenty funkcjonalne przemawiają za utrzymaniem
dotychczasowej wykładni art. 71 § 3 u.p.e.a. i potrzebą opatrywania wymienionych
w nim dokumentów klauzulą wykonalności. Na marginesie, ewentualna nowelizacja
tego przepisu powinna przynajmniej zapewnić przy wszczęciu postępowania o
wyjawienie majątku sądową kontrolę tego, czy przedłożony przez organ
administracyjny dokument odpowiada wymogom administracyjnego tytułu
wykonawczego albo zarządzenia zabezpieczenia, określonym w art. 27 lub -
odpowiednio - w art. 156 u.p.e.a.
W świetle stanowiska, że tytułem do żądania wyjawienia majątku na
podstawie art. 913 i nast. k.p.c. w związku z art. 71 u.p.e.a. jest wyłącznie tytuł
wykonawczy w rozumieniu art. 776 k.p.c., zgoda na to, by wierzyciel prowadzący
egzekucję administracyjną mógł ubiegać się o nakazanie wyjawienia majątku nie
dołączając tytułu wykonawczego, prowadziłaby de facto do tego, iż postępowanie o
wyjawienie majątku toczyłoby się na podstawie administracyjnego tytułu
wykonawczego (art. 26 w związku z art. 27 u.p.e.a.). Taka koncepcja ze
wskazanych przyczyn byłaby nie do przyjęcia.
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy orzekł, jak w uchwale.