Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 12 lutego 1998 r.
III ZP 46/97

Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski,
Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski (współsprawozdawca), Zbigniew Myszka, Barbara
Wagner, Andrzej Wasilewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza
Skoniecznego, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 12 lutego 1998 r. wniosku
skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez
skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o
podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:

Czy dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na akt
nadzorczy podejmowany na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o
szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) ?

podjął następującą uchwałę:

Na decyzję Ministra Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra,
podjętą na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkol-
nictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), o uchyleniu uchwały senatu lub
decyzji rektora uczelni przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego.

U z a s a d n i e n i e

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego działając na podstawie art. 16 ust. 2 w
związku z art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jed-
nolity tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 13, poz. 48 ze zm.) pismem z dnia 20 listopada 1997 r.
(Kw. Pr. 4121/6/97) wniósł o rozpoznanie przez skład siedmiu sędziów Sądu Naj-
wyższego następującej kwestii prawnej:
"Czy dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na akt
nadzorczy podejmowany na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o
szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) ?"
W uzasadnieniu przedstawionej kwestii prawnej podniesiono w szczególności,
że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które ukształtowało się na
gruncie przepisów powołanej ustawy o szkolnictwie wyższym, dominuje pogląd, że
przedmiotem skargi do tego Sądu w sprawach dotyczących studentów (lub kandydatów
na studia) mogą być jedynie te kategorie rozstrzygnięć organów administracji publicznej,
które są rozstrzygnięciami władz uczelni i zostały enumeratywnie wymienione w art. 161
ust. 2 tej ustawy (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w
Warszawie-Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu z dnia 12 czerwca 1992 r., SAB/Po
41/91, OSP z 1994 r. Nr 4, poz. 69). Zbliżone stanowisko zajął także Naczelny Sąd
Administracyjny w Warszawie wydając postanowienie w sprawie dotyczącej skargi na
bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w związku z wnioskiem Samorządu
Uczelnianego Politechniki W. o uchylenie określonych aktów generalnych wydanych
uprzednio przez władze tej Uczelni (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 6 czerwca 1997 r., I SAB 2/97).
Równocześnie wyrażony został pogląd, że odpowiedź na sformułowane pytanie
wymaga w szczególności oceny charakteru prawnego aktów nadzoru wykonywanego
przez właściwych ministrów nad szkołami wyższymi i to w kontekście przepisów
dotyczących zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 16 - art. 20
ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz.
368 ze zm.). Zakłada się przy tym, że nadzór ministra nad szkołami wyższymi dotyczy
zarówno indywidualnych, jak i generalnych rozstrzygnięć rektora i senatu szkoły wyższej
(art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym).
W konsekwencji przyjmuje się, że w odniesieniu do rozstrzygnięć rektora lub
senatu szkoły wyższej, które mają charakter decyzji administracyjnych, właściwy mi-
nister, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy, może wykonywać kompetencje
bądź organu wyższego w rozumieniu art. 17 pkt 3 KPA, bądź też organu nadzoru, ale
jedynie w zakresie określonym w art. 161 KPA lub w przepisach innych ustaw (art. 163
KPA). Jednakże nie ulega wątpliwości, że zarówno wydawane w tych wypadkach przez
właściwego ministra decyzje, jak i jego ewentualna bezczynność w tego typu sytuacjach,
podlegają na zasadach ogólnych kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

- 3 -

Natomiast, gdy chodzi o dopuszczalność sądowoadministracyjnej kontroli aktów
nadzoru właściwego ministra, które podejmowane są wobec rozstrzygnięć organów
szkoły wyższej nie mających charakteru prawnego decyzji administracyjnych (np. wobec
aktów generalnych), wyrażony został pogląd, że w świetle obowiązujących przepisów
prawa byłaby ona dopuszczalna jedynie przy założeniu, że wszelkie rozstrzygnięcia
nadzorcze właściwego ministra podejmowane wobec szkoły wyższej (w tym także te,
które dotyczą aktów generalnych organów szkoły wyższej) mają charakter decyzji
administracyjnych. Bowiem w przeciwnym razie, biorąc pod uwagę dyspozycję art. 16
ust. 1 pkt 7 oraz art. 16 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należałoby
stwierdzić, że akty nadzoru podlegają kontroli sądowoadministracyjnej tylko wówczas,
gdy wyraźny przepis ustawy tak stanowi.

Rozważając przedstawione pytanie prawne, Sąd Najwyższy wziął pod
uwagę, co następuje:

1. Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz.
385 ze zm.) dotyczy państwowych szkół wyższych, a także niepaństwowych szkół
wyższych, jeżeli jej przepisy lub przepisy innych ustaw nie stanowią inaczej (art. 1 ust. 1
oraz ust. 2). Ustawy tej nie stosuje się natomiast do tych państwowych szkół wyższych,
których sytuację prawną określają przepisy ustawy z dnia 31 marca 1965 r. o wyższych
szkołach wojskowych (jednolity tekst: Dz.U. z 1992 r. Nr 10, poz. 40 ze zm.) oraz
przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz.U. Nr
96, poz. 590), a także do szkół wyższych i wyższych seminariów duchownych
prowadzonych przez Kościół Katolicki (z wyłączeniem Katolickiego Uniwersytetu
Lubelskiego) oraz do szkół wyższych i seminariów duchownych prowadzonych przez
inne kościoły lub związki wyznaniowe, chyba że ustawy lub umowy pomiędzy Rządem
RP a właściwymi władzami Kościoła Katolickiego lub właściwymi władzami innych
kościołów lub związków wyznaniowych stanowią inaczej (art. 1 ust. 1 in fine oraz art. 1
ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym).
Szkoły wyższe, zwane też uczelniami, do których stosuje się ustawę o szkołach
wyższych, są organizowane i działają na zasadach wolności badań naukowych,
wolności twórczości artystycznej i wolności nauczania (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP i art.

- 4 -

2 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym) oraz posiadają osobowość prawną (art. 8
ustawy o szkolnictwie wyższym). Działają one jako samodzielne i niezależne jednostki
organizacyjne, które z punktu widzenia zasad ich organizacji i funkcjonowania, w tym
także trybu powoływania organów (art. 46 i nast. ustawy o szkolnictwie wyższym), mają
charakter samorządowy i korporacyjny, a tworzone są w celu realizacji zadań
publicznych w zakresie badań naukowych i szkolnictwa wyższego. Organami
kolegialnymi uczelni są senat i rady wydziałów (art. 46 ust. 1 ustawy o szkolnictwie
wyższym), przy czym senat uczelni sprawuje kompetencje najwyższego organu kole-
gialnego uczelni (art. 48 ustawy o szkolnictwie wyższym). Natomiast organami jedno-
osobowymi uczelni są rektor i dziekani (art. 46 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym), z
tym że rektor uczelni kieruje jej działalnością i reprezentuje ją na zewnątrz oraz jest
przełożonym wszystkich pracowników i studentów uczelni (art. 49 ustawy szkolnictwie
wyższym).
Z uwagi na prawnie gwarantowaną autonomię szkół wyższych, z mocy wyraź-
nego przepisu ustawy: ?Organy państwowe lub organy samorządu terytorialnego mogą
podejmować decyzje dotyczące uczelni jedynie w wypadkach przewidzianych w
ustawach@ (art. 7 ustawy o szkolnictwie wyższym). Oznacza to, że z punktu widzenia
obowiązujących przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym, szkoły wyższe i ich organy
nie są ani organizacyjnie, ani też służbowo podporządkowane żadnemu organowi
administracji publicznej. Tego typu podporządkowanie nie wynika także z przepisów
ustawy z dnia 23 października 1987 r. o Ministrze Edukacji Narodowej (Dz.U. Nr 33, poz.
178 ze zm. - art. 3 i art. 4).
Minister Edukacji Narodowej lub inny właściwy minister sprawuje nadzór
państwowy nad uczelniami państwowymi (art. 31 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy o szkolnictwie
wyższym). Nadzór ten ma jednak wyłącznie charakter tzw. nadzoru prawnego (w
odróżnieniu od tzw. nadzoru organizacyjnego), czyli dotyczy badania zgodności działań
organów uczelni z przepisami ustawowymi i statutem uczelni (art. 31 ust. 1 in principio
ustawy o szkolnictwie wyższym).
Sprawując nadzór prawny nad uczelnią w zakresie zgodności działania jej
organów z przepisami ustawowymi i statutem, Minister Edukacji Narodowej w szcze-
gólności:
a) może żądać od tych organów informacji i wyjaśnień (art. 31 ust. 1 oraz art. 34

- 5 -

ustawy o szkolnictwie wyższym);
b) podejmuje w ciągu miesiąca decyzję o uchyleniu uchwały senatu uczelni lub
decyzji rektora uczelni, w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z przepisami prawa
lub statutu uczelni (art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym); jest znamienne, że w
tym ostatnim wypadku przepis ustawy został sformułowany w sposób kategoryczny;
c) może nałożyć na uczelnię, w drodze decyzji administracyjnej, obowiązek
realizacji określonego zadania w dziedzinie nauczania lub kształcenia kadr naukowych,
zapewniając odpowiednie środki jego realizacji (art. 32 ustawy o szkolnictwie wyższym);
d) podejmuje wobec uczelni inne działania na podstawie wyraźnego upoważ-
nienia ustawowego (art. 33 ustawy o szkolnictwie wyższym).


2. W aktualnym stanie prawnym kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego
objęte są w zasadzie wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez or-
gany administracji publicznej, o ile nie mają one charakteru cywilnoprawnego (art. 20
ust. 3 w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie
Administracyjnym - Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.- powoływanej nadal jako: ustawa o
NSA) i o ile wyraźny przepis ustawy nie stanowi inaczej (art. 19 ustawy o NSA). Jest
przy tym bezsporne, że podejmowane przez Ministra Edukacji Narodowej na podstawie
art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym w trybie nadzoru prawnego decyzje nie
mają charakteru cywilnoprawnego, lecz są aktami podejmowanymi przez organ
administracji publicznej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, bo-
wiem ich przedmiotem jest dokonywana przez Ministra Edukacji Narodowej ocena
prawna ściśle określonego aktu prawnego (uchwały lub decyzji) podjętego przez właś-
ciwy organ uczelni (senat lub rektora). Stąd w zasadzie domniemanie prawne
przemawia za tym, że akt taki podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, o
ile wyraźny przepis ustawy nie stanowi inaczej.
Z tej przyczyny, w kontekście rozważanego zagadnienia prawnego, na uwagę
zasługuje w szczególności dyspozycja art. 19 pkt 2 ustawy o NSA, który stanowi, że
kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego nie podlegają:
a) sprawy wynikające z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach
pomiędzy organami administracji publicznej oraz
b) sprawy wynikające z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i pod-
władnymi w urzędach tych organów, a także w jednostkach wojskowych.

- 6 -

Otóż podejmując decyzję na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie
wyższym Minister Edukacji Narodowej nie wykonuje kompetencji wynikającej z nad-
rzędności (lub podległości) organizacyjnej wobec uczelni państwowej, lecz działa na
podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 7 ustawy o szkolnictwie wyż-
szym), przyznanego mu w celu wykonywania funkcji nadzoru prawnego wobec uczelni
państwowych, które - jak wszystkie szkoły wyższe - korzystają z konstytucyjnie
gwarantowanej autonomii (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP). Dlatego decyzja Ministra
Edukacji Narodowej podejmowana na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie
wyższym nie podlega wyłączeniu z zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyj-
nego na podstawie art. 19 pkt 2 ustawy o NSA.
3. Prawną podstawę skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje
administracyjne stanowi art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA. Przy czym pojęcie ?decyzji
administracyjnej@ rozumiane jest w tym wypadku szeroko i obejmuje zarówno decyzje
wydawane na zasadach i w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania
administracyjnego (art. 1 § 1 pkt 1 oraz art. 104 i nast. KPA), jak i decyzje wydawane w
innym postępowaniu, aniżeli uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego
(art. 22 ust. 4 ustawy o NSA). Jednakże w każdym wypadku w grę wchodzić musi
oczywiście
rozstrzygnięcie
prawne
mające
prawne
znamiona
?decyzji
administracyjnej@ w znaczeniu prawnomaterialnym. Decyzja podejmowana na podsta-
wie art. 31 ust. 2 i ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym ma wszelkie znamiona decyzji
administracyjnej. Jest ona rozstrzygnięciem prawnym (w danym wypadku
rozstrzygnięciem nadzorczym), podejmowanym na podstawie wyraźnego upoważnienia
ustawowego (art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym), przez organ administracji
publicznej (przez Ministra Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra), wobec
indywidualnie oznaczonego podmiotu prawnego (określonej uczelni), w konkretnej
sprawie (dotyczy oceny prawnej konkretnej uchwały senatu uczelni lub decyzji rektora
uczelni), która nie wynika ze stosunku nadrzędności lub podległości organizacyjnej
organu podejmującego rozstrzygnięcie i adresata decyzji (uczelnia ma konstytucyjnie i
ustawowo gwarantowaną autonomię względem Ministra Edukacji Narodowej lub innego
właściwego ministra), ale równocześnie ma znamiona aktu prawnego, który w sposób
autorytatywny kształtuje sytuację prawną adresata (rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra
Edukacji Narodowej lub innego właściwego ministra podjęte na podstawie art. 31 ust. 2 i

- 7 -

ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym ma na celu uchylenie mocy wiążącej aktu
prawnego, który był wyrazem aktu woli organu uczelni jako autonomicznej jednostki
organizacyjnej). Równocześnie nie ulega wątpliwości, że decyzja podejmowana na
podstawie art. 31 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym nie jest wydawana na zasadach
i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest natomiast typowym
rozstrzygnięciem z zakresu tzw. nadzoru prawnego, które podejmowane jest przez
właściwy organ z urzędu, wobec określonego ustawą podmiotu prawnego (uczelni)
podlegającego temu nadzorowi ex lege , a jej przedmiotem jest następcza (ex post)
ocena prawna, konkretnego, już podjętego przez organ uczelni (senat lub rektora) aktu
prawnego (uchwały lub decyzji) i to wyłącznie z punktu widzenia jego legalności
(zgodności z przepisami ustawy i statutu uczelni).
4. Art. 17 ustawy o NSA stanowi wprawdzie, że Naczelny Sąd Administracyjny
rozpoznaje również skargi na bezczynność organów w sprawach, o których mowa
między innymi w art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA. Należy jednak mieć na uwadze, że
tzw. skarga na bezczynność organu może być wniesiona wyłącznie przez uprawnione
podmioty (art. 33 ust. 2 ustawy o NSA). Wynika stąd, że w sytuacji, gdy pomimo
zaistnienia przesłanek prawnych dla podjęcia decyzji na podstawie art. 31 ust. 2 ustawy
o szkolnictwie wyższym właściwy minister nie podejmie żadnego rozstrzygnięcia w
sprawie, legitymacja prawna do wniesienia skargi na bezczynność ministra przysługuje
wyłącznie właściwym organom danej szkoły wyższej (rektorowi lub senatowi uczelni) lub
prokuratorowi. W tym wypadku chodzi bowiem o indywidualną sprawę z zakresu
administracji publicznej, w której rozstrzygnięcie nadzorcze właściwego ministra dotyczy
interesu prawnego określonej uczelni i kompetencji jej organów (senatu lub rektora) do
podejmowania aktów prawnych o charakterze ogólnym, a nie rozstrzygnięcia w
indywidualnej sprawie. Dlatego innym podmiotom skarga taka w tym wypadku nie
przysługuje. Stąd stwierdzić trzeba, że trafne było rozstrzygnięcie prawne wynikające z
postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca
1997 r., I SAB 2/97, odrzucające skargę Konwentu Uczelnianego Samorządu
Studenckiego Politechniki W. na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w
przedmiocie uchylenia uchwały Senatu Politechniki W. z dnia 21 kwietnia 1994 r. oraz
uchylenia pism okólnych Rektora tejże Politechniki z dnia 10 maja 1994 r. [...] i z dnia 31
maja 1995 r. [...] w części dotyczącej ustalenia opłat za reaktywację studiów.

- 8 -

Natomiast diametralnie odmienna jest sytuacja prawna wówczas, gdy na pod-
stawie kwestionowanego ogólnego aktu prawnego uczelni (uchwały senatu lub decyzji
rektora) podjęte zostanie rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie studenckiej. Do tego
typu decyzji podjętych przez organy uczelni stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu
postępowania administracyjnego (art. 161 ustawy o szkolnictwie wyższym) i w
konsekwencji także samorządowe organizacje studenckie mają zarówno legitymację
prawną do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w tego typu sytuacji oraz
do dopuszczenia do toczącego się już postępowania w sprawie (art. 31 § 1 KPA), jak i
legitymację prawną do wniesienia w tej sprawie skargi do Naczelnego Sądu
Administracyjnego (art. 33 ustawy o NSA), w tym także skargi na bezczynność organu
(art. 17 ustawy o NSA). Nota bene, także w toku toczącego się postępowania
administracyjnego, w tego typu indywidualnej sprawie studenckiej może zostać pod-
niesiony zarzut niezgodności z ustawą lub statutem uczelni konkretnej uchwały senatu
lub decyzji rektora, która stanowiła podstawę prawną wydanej decyzji (art. 97 § 1 pkt 4
KPA w związku z art. 193 Konstytucji RP), a w wypadku, gdy w grę wchodzi zarzut
naruszenia konstytucyjnie gwarantowanej wolności lub prawa istnieje także możliwość
wniesienia skargi konstytucyjnej (79 Konstytucji RP).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 13 pkt 3 ustawy z
dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz.U. z 1994 r. Nr 13,
poz. 48 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.

========================================