Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 9 października 1997 r.
III ZP 31/97

Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Kazimierz
Jaśkowski, Adam Józefowicz (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski (współsprawoz-
dawca - autor uzasadnienia), Janusz Łętowski, Andrzej Wasilewski, Andrzej Wróbel

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza
Skoniecznego, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 9 października 1997 r. wniosku
Ministra Sprawiedliwości skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego
do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubez-
pieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź
na następujące pytanie prawne:

Czy wypłatę rekompensaty pieniężnej, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z
dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji
budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw
(Dz. U. Nr 13, poz. 384 ze zm.) należy uzależniać od udokumentowania przez wnios-
kodawcę wydatków na cele określone w ust. 2, w kwocie nie niższej niż dwukrotna
wysokość rekompensaty obliczonej według ceny mieszkania, obowiązującej na dzień
wypłaty rekompensaty, czy też obliczonej według ceny mieszkania aktualnej w czasie
składania wniosków, następnie zrewaloryzowanej przy uwzględnieniu ceny mieszkania
obowiązującej na dzień wypłaty ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Warunkiem wypłacenia rekompensaty pieniężnej, o której mowa w art. 7
ust. 1 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków
przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz
o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446 ze zm.) jest udokumentowanie
przez wnioskodawcę wydatków na cele określone w art. 7 ust. 2 tej ustawy w
kwocie nie niższej niż dwukrotna wysokość rekompensaty obowiązującej w dniu
złożenia wniosku lub w dniu późniejszego udokumentowania poniesionych
wydatków.


U z a s a d n i e n i e

Pytanie zawarte we wniosku Ministra Sprawiedliwości wyraża wątpliwości co do
interpretacji, wynikającego z ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych
warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995
oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103, poz. 446), mechanizmu wypłacania
rekompensat pieniężnych dla kandydatów do spółdzielni mieszkaniowych. Stosownie do
art. 7 ust. 4 powołanej ustawy rekompensaty są wypłacane począwszy od 1993 r., nie
później niż do końca 1997 r., w ramach kwot dotacji przyznanych wojewodom corocznie
na ten cel z budżetu państwa. Warunkiem wypłacenia rekompensaty jest
udokumentowanie przez wnioskodawcę wydatków na cele mieszkaniowe, w kwocie nie
niższej niż dwukrotna wysokość rekompensaty.
Przedstawiona przez Ministra Sprawiedliwości wątpliwość odnosi się wprost do
określenia "wysokości rekompensaty" w rozumieniu powołanego art. 7 ust. 4 ustawy,
jako miernika wymaganych nakładów na cele mieszkaniowe. W warunkach inflacji
wysokość rekompensaty aktualnej w chwili złożenia wniosku jest często istotnie niższa
od wysokości rekompensaty podlegającej wypłaceniu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ma ona
odpowiadać 10% średniej w danym województwie ceny mieszkania w spółdzielczym
wielorodzinnym budownictwie mieszkaniowym o powierzchni 50 m2, obliczonej przez
wojewodę według stanu na dzień wypłaty tej rekompensaty. Jeżeli zatem po złożeniu
wniosku o rekompensatę zawierającego udokumentowanie poniesienia wydatków na
cele mieszkaniowe w wymaganej wysokości następuje wzrost ceny mieszkań, to
powstaje problem czy z tego powodu można wymagać wyższych wydatków na cele
mieszkaniowe i w konsekwencji pozbawiać prawa do rekompensaty.
O poważnych wątpliwościach w zakresie przepisu określającego przedmiotowy
warunek wypłacania rekompensat pieniężnych dla kandydatów do spółdzielni
mieszkaniowych świadczy - zdaniem Ministra Sprawiedliwości - rozbieżność interpre-
tacji tego przepisu między organami administracji państwowej a Naczelnym Sądem
Administracyjnym. Organy administracji orzekające w sprawach wniosków o wypłacanie
rekompensat oceniając, czy zaistniały przesłanki dotyczące wysokości poniesionych
wydatków w kwocie nie niższej niż dwukrotna wysokość rekompensaty, przyjmują, że
jej wysokość powinna być obliczona według ceny mieszkania obowiązującej na dzień
składania wniosków, a następnie zrewaloryzowanej z uwzględnieniem ceny mieszkania
obowiązującej na dzień wypłaty. Taką interpretację Naczelny Sąd Administracyjny uznał
za sprzeczną z obowiązującym prawem. W wyrokach wydanych w sprawach I SA
241/94, I SA 768/94, i SA 1203/94, I SA 900/95, I SA 889/95 i I SA 947/95 Naczelny
Sąd Administracyjny stwierdził, że warunkiem wypłacenia rekompensaty jest
udokumentowanie przez wnioskodawcę wydatków na cele określone w art. 7 ust. 2
ustawy w kwocie nie niższej niż dwukrotna wysokość rekompensaty, przy czym jej
wysokość winna być obliczona według stanu na dzień wypłaty.
Prokurator Prokuratury Krajowej, który brał udział w posiedzeniu Sądu Najwyż-
szego, wniósł o podjęcie uchwały sprowadzającej się do udzielenia odpowiedzi, że
warunkiem wypłacenia rekompensaty jest udokumentowanie przez wnioskodawcę
wydatków w kwocie nie niższej niż dwukrotna wysokość rekompensaty, ustalonej na
dzień złożenia wniosku o jej wypłacenie.
Ze wskazanych we wniosku Ministra Sprawiedliwości spraw rozpoznanych przez
Naczelny Sąd Administracyjny wynika, że stosowanie przepisu uzależniającego
wypłacenie rekompensaty od tego, czy osoby uprawnione dokonały wydatków na cele
mieszkaniowe w wymaganej wysokości spowodowało poważne trudności i niejednolite
orzecznictwo zarówno organów administracji państwowej jak i Naczelnego Sądu
Administracyjnego. Źródłem tych trudności - należy się zgodzić z wnioskodawcą - jest
budząca wątpliwości redakcja przedmiotowego unormowania. Wymagana wysokość
wydatków została określona przez wskazaną proporcję z wysokością rekompensaty
(art. 7 ust. 4), która z kolei wyliczona jest z uwzględnieniem ceny mieszkania o
powierzchni 50 m2 według stanu na dzień wypłaty rekompensaty (art. 7 ust. 1). Jeżeli
wymagana wysokość wydatków wnioskodawcy na cele mieszkaniowe miałaby być
ustalona według stanu na dzień wypłaty rekompensaty to, wobec inflacyjnego wzrostu
cen mieszkań, byłby to warunek w istocie niweczący uzasadniony wniosek o
rekompensatę. Nie chodzi tu przy tym o sytuacje wyjątkowe skoro wynikający z art. 7
ust. 4 ustawy mechanizm wypłacania rekompensat w ciągu kilku lat (1993-1997) w
ramach kwot dotacji przyznanych wojewodom dopuszczał, jeżeli wręcz nie zakładał
rozłożenia w dłuższych okresach realizacji wniosków o rekompensaty. Przyjęcie, że
wypłacanie rekompensaty uzależnione jest od wydatków na cele mieszkaniowe w
wysokości, której wnioskodawcy nie mogli uwzględniać przy składaniu wniosku
prowadziłoby do odmowy rekompensat uprawnionym do nich osobom wyłącznie z
powodu okoliczności zaistniałych po złożeniu uzasadnionego wniosku i od
wnioskodawców niezależnych. Nie jest jednak, mimo niejasnej redakcji art. 7 ust. 4
ustawy, uprawnione założenie, że unormowany w całym artykule 7 mechanizm
przyznawania i wypłacania rekompensaty jest wewnętrznie niespójny. Nie jest bowiem
tak, że przyjęta zasada wypłaty rekompensaty jest oderwana, a nawet sprzeczna z
przyjętymi zasadami przyznawania rekompensaty. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy
rekompensatę mogą otrzymać kandydaci do spółdzielni mieszkaniowych objęci listami
prowadzonymi przez wojewodów lub zarejestrowani w spółdzielniach mieszkaniowych,
którzy: 1) do końca 1990 r. zgromadzili wymagane wkłady mieszkaniowe, 2) są
pełnoletni, 3) nie posiadają samodzielnych mieszkań, bądź mieszkają w lokalach, w
których na osobę przypada mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej. Rekompensata -
jak to wynika z art. 7 ust. 2 ustawy - przeznaczona jest na uzupełnienie wydatków
poniesionych przez kandydata na budowę budynku mieszkalnego, wkład mieszkaniowy
lub budowlany do spółdzielni albo innej jednostki organizacyjnej budującej budynki
mieszkalne, a także określonych innych wydatków (nadbudowę, przebudowę, remonty).
Udokumentowanie przez wnioskodawcę wydatków na cele, o których mowa w ust. 2, w
kwocie nie niższej niż dwukrotna wysokość rekompensaty (art. 7 ust. 4) nazwane
zostało w tym przepisie "warunkiem wypłacenia rekompensaty". Jest to także warunek
nabycia prawa do rekompensaty i w tym znaczeniu jego charakter prawny jest taki sam
jak warunków określonych w art. 7 ust. 1 ustawy. Wymienione przepisy określają
przesłanki nabycia uprawnienia do otrzymania rekompensaty. Osoba spełniająca te
przesłanki może złożyć wniosek o wypłacenie rekompensaty (art. 7 ust. 3). Jeżeli
wniosek odpowiada wymaganiom, od którego zależne jest uprawnienie do
rekompensaty, a między innymi udokumentuje poniesione wydatki na wyznaczone w
ustawie cele mieszkaniowe w kwocie nie niższej niż dwukrotna wysokość
rekompensaty, to organ właściwy do jej wypłacenia nie może potraktować tego wniosku
jako bezzasadny. Trzeba przy tym zauważyć, że wymagane udokumentowanie oznacza
udowodnienie w formie dokumentu określonego faktu. Nie może tu chodzić o
udokumentowanie zdarzeń, która powstaną dopiero w przyszłości. Z istoty tego
uprawnienia wynika, że wymagany stan faktyczny powinien poprzedzać powstanie
prawa do rekompensaty. Należy więc uznać, że przesłanki uprawniające do rekom-
pensaty trzeba ocenić według stanu na dzień złożenia wniosku zawierającego udoku-
mentowanie wydatków. Jeżeli zainteresowany fakt dokonania wydatków udoku-
mentował po złożeniu wniosku, to jego prawo do rekompensaty powstaje w dacie
złożenia tych dokumentów. Kwotę rekompensaty określa wojewoda w wysokości 10%
średniej w danym województwie ceny mieszkania w spółdzielczym wielorodzinnym
budownictwie mieszkaniowym o powierzchni 50 m2 według stanu na dzień jej wypłaty
(art. 7 ust. 1 ustawy), co z reguły następuje w okresie późniejszym niż nabycie do niej
prawa (art. 7 ust. 4 ustawy). Jeżeli wysokość rekompensaty w dacie jej wypłaty, na
skutek inflacyjnego wzrostu ceny mieszkań, będzie wyższa od rekompensaty obliczonej
według stanu na dzień złożenia wniosku, to nie podważa to spełnienia warunku z art. 7
ust. 4 ustawy. Jego istotą jest bowiem określona proporcja pomiędzy wartością
wydatków na cele mieszkaniowe wnioskodawcy, a ceną mieszkania. Relacji tych w
istocie nie zmieni wzrost ceny mieszkania, skoro skutki inflacyjne mogą się odnosić
również do wydatków na cele mieszkaniowe. Wreszcie trzeba stwierdzić, że wynikające
z art. 7 ust. 4 ustawy trudności interpretacyjne nie mogą prowadzić do pozbawienia
przyznanych przez ustawę uprawnień do rekompensaty. Uprawnienia do rekompensaty
powinny być zatem oceniane na dzień złożenia wniosku zawierającego
"udokumentowanie" wysokości poniesionych przez wnioskodawcę wydatków na cele
mieszkaniowe. Jeżeli udokumentowanie nastąpi po złożeniu wniosku, to miarodajna dla
oceny zachowania warunku z art. 7 ust. 4 ustawy jest wysokość tych wydatków w
kwocie nie niższej niż dwukrotna wysokość rekompensaty obowiązującej w dniu takiego
udokumentowania poniesionych wydatków. Ustawa bowiem, poza wynikającym z art. 7
ust. 3 terminem do składania wniosków o wypłacenie rekompensaty (do końca 1995 r.)
nie wprowadziła innego terminu dla spełnienia warunku dotyczącego udokumentowania
poniesionych wydatków na cele mieszkaniowe.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy udzielił odpowiedzi jak w sentencji
uchwały.

========================================