Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 23 listopada 2005 r.
III BZP 2/05

Przewodniczący Prezes SN Walerian Sanetra, Sędziowie SN: Teresa
Flemming-Kulesza. Katarzyna Gonera (sprawozdawca), Jacek Gudowski, Roman
Kuczyński, Barbara Myszka, Henryk Pietrzkowski (sprawozdawca, uzasadnienie)

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Iwony Kaszczy-
szyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy z
powództwa Włodzimierza P. przeciwko Fabryce Opakowań Kosmetycznych ,,P." SA
w Ł. o uznanie za bezskuteczne wypowiedzenia warunków płacy, na skutek zagad-
nienia prawnego przekazanego przez skład trzech sędziów Sądu Najwyższego po-
stanowieniem z dnia 27 lipca 2005 r. [...]

,,Czy Skarb Państwa - prezes właściwego sądu jest stroną w postępowaniu ze
skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia ?"

p o d j ą ł uchwałę:

Skarb Państwa nie jest stroną w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
i nadał jej moc zasady prawnej.

U z a s a d n i e n i e

Przedstawione do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Najwyższe-
go zagadnienie prawne wyłoniło się przy rozpoznawaniu skargi o stwierdzenie nie-
zgodności z prawem wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecz-
nych w Siedlcach, który stał się prawomocny w dniu 16 marca 2004 r.
Skład orzekający Sądu Najwyższego, uzasadniając przedstawione do roz-
strzygnięcia zagadnienie prawne, podkreślił, że na rzecz poglądu prawnego, według
którego Skarb Państwa - prezes właściwego sądu powinien uczestniczyć w charakte-
rze strony w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawo-
mocnego orzeczenia (dalej określanej także jako ,,skarga" lub ,,skarga na bezpraw-
ność"), przemawiają argumenty wypływające przede wszystkim z funkcji, jaką w
systemie prawnym pełni skarga. Sąd Najwyższy wskazał, że orzeczenie stwierdzają-
ce niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia stanowi prejudykat umożliwia-
jący stronie, zgodnie z art. 4171 § 2 k.c., wystąpienie do sądu z powództwem prze-
ciwko Skarbowi Państwa o naprawienie szkody wyrządzonej tym orzeczeniem. Skarb
Państwa ma więc interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu wszczętym
skargą i podejmować czynności procesowe zmierzające do odmowy przyjęcia skargi
do rozpoznania lub jej oddalenia, zwłaszcza, że od przeciwnika, który występował w
postępowaniu zakończonym prawomocnym orzeczeniem, którego skarga dotyczy,
takiej aktywności procesowej nie należy się spodziewać. Przyjęcie skargi do rozpo-
znania, a nawet ewentualne jej uwzględnienie nie ma bowiem znaczenia z punktu
widzenia jego interesu prawnego, skoro uwzględnienie skargi nie prowadzi ani do
uchylenia, ani do zmiany zaskarżonego skargą prawomocnego orzeczenia, nie stwa-
rza także dla strony, która skargę wniosła podstawy do dochodzenia jakichkolwiek
roszczeń od tegoż przeciwnika. Stworzenie Skarbowi Państwa możliwości udziału w
postępowaniu ze skargi na bezprawność mogłoby nastąpić przez zastosowanie -
zgodnie z zasadami wnioskowania z analogii prawa - odpowiednio przepisów o in-
terwencji ubocznej (art. 76 w związku z art. 424 12 i art. 39821 oraz art. 391 § 1 k.p.c.).
Przedstawiając argumenty, które prowadzą do stanowiska przeciwnego, Sąd
Najwyższy w składzie, który przedstawił zagadnienie prawne wskazał, że postępo-
wanie ze skargi - podobnie, jak postępowanie wywołane wniesieniem skargi kasacyj-
nej - ma na celu przeprowadzenie ,,instancyjnej kontroli" prawomocnego orzeczenia
wydanego w określonej sprawie, jest to zatem ,,ta sama sprawa", której dotyczy za-
skarżone prawomocne orzeczenie, a to ipso iure wyklucza udział w tym postępowa-
niu innych (,,nowych") podmiotów, o ile wyraźny przepis ustawy nie stanowi inaczej.
Skoro jest to ta sama sprawa, nie jest możliwe także sięganie do analogii z dyspozy-
cji art. 10 ust.1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa
strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki
(Dz.U. Nr 179, poz.1843 dalej określanej jako ,,ustawa o skardze na przewlekłość
postępowania"), bowiem w wyniku wniesienia skargi na przewlekłość postępowania
wszczęte zostaje postępowanie w ,,nowej sprawie". Nie jest również dopuszczalne
stosowanie w drodze analogii prawa przepisów dotyczących interwencji ubocznej,
skoro interwencja uboczna jest dopuszczalna jedynie do zamknięcia rozprawy w
drugiej instancji (art. 76 k.p.c.).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rozstrzygnięcie przedstawionego na podstawie art. 39817 § 1 w związku z art.
42412 k.p.c. zagadnienia prawnego wymaga dokonania w pierwszej kolejności oceny
charakteru skargi na bezprawność. Ocenę tę poprzedzić należy uwagą, że Sąd Naj-
wyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 października 2005 r., III BZP
1/05 (dotychczas nie publikowanej), której nadał moc zasady prawnej, uznał, że
skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia przysłu-
guje od orzeczeń, które stały się prawomocne od dnia 1 września 2004 r. Uchwała ta
- zważywszy na treść art. 62 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyż-
szym (Dz.U. Nr 240, poz.2052 ze zm.) - ma moc wiążącą dla składu Sądu Najwyż-
szego w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że skargą zaskarżone zostało orze-
czenie, które uprawomocniło się przed dniem 1 września 2004 r., to skarga, jako nie-
dopuszczalna, podlega odrzuceniu (art. 4248 § 1 in fine k.p.c.).
Wprowadzenie do Kodeksu postępowania cywilnego skargi o stwierdzenie
niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nastąpiło w związku z nową re-
gulacją odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez niezgodne
z prawem działania przy wykonywaniu władzy publicznej. Według art. 4171 § 2 k.c.,
który wszedł w życie dnia 1 września 2004 r. w następstwie uchwalenia ustawy z
dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych
ustaw (Dz.U. Nr 162, poz.1692), jeżeli szkoda została wyrządzona przez między in-
nymi wydanie prawomocnego orzeczenia, jej naprawienia można żądać po stwier-
dzeniu we właściwym postępowaniu jego niezgodności z prawem. Warunkiem do-
chodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez wydanie prawomocnego
orzeczenia jest wcześniejsze stwierdzenie ,,we właściwym postępowaniu" niezgodno-
ści wydanego orzeczenia z prawem (art. 4171 § 2 k.c.). Skarga jest właśnie tym środ-
kiem prawnym, przy pomocy którego uruchomione zostaje ,,właściwe postępowanie"
w rozumieniu art. 4171 § 2 k.c. Przeprowadzenie tego postępowania ze skutkiem w
postaci stwierdzenia niezgodności prawomocnego orzeczenia z prawem stwarza po-
szkodowanemu podstawę dochodzenia w odrębnym procesie naprawienia szkody
wyrządzonej takim orzeczeniem.
Skarga ukształtowana została jako środek prawny od orzeczenia sądu drugiej
instancji, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu kasa-
cyjnym (art. 42412 k.p.c.). W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy, na podstawie
której do Kodeksu postępowania cywilnego wprowadzono skargę o stwierdzenie nie-
zgodności z prawem prawomocnego orzeczenia oraz przekształcono kasację jako
środek zaskarżenia nieprawomocnego orzeczenia sądu drugiej instancji w skargę
kasacyjną jako środek zaskarżenia prawomocnego orzeczenia sądu drugiej instancji,
wyraźnie wskazano, że skarga kasacyjna i skarga o stwierdzenie niezgodności z
prawem prawomocnego orzeczenia są nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia od
prawomocnych orzeczeń sądów drugiej instancji i mają tworzyć ,,dopełniający się
system kontroli legalności orzeczeń" (rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Ko-
deks postępowania cywilnego z dnia 15 marca 2004 r., Sejm IV kadencji, druk sej-
mowy nr 2696; autopoprawka do projektu z dnia 7 września 2004 r., Sejm IV kaden-
cji, druk sejmowy nr 2696-A).
Wobec tego, że ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks
postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U.
z 2005 r., Nr 13, poz.98) nie różni się w sposób istotny od wzmiankowanego projektu
rządowego, uprawnione jest stwierdzenie, że wolą ustawodawcy było ukształtowanie
skargi jako nadzwyczajnego środka zaskarżenia od prawomocnego orzeczenia sądu
drugiej instancji, a postępowanie wywołane tą skargą ma stanowić kontynuację po-
stępowania w sprawie, w której zostało wydane zaskarżone orzeczenie (tak również:
Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przedstawionego zagadnienia prawnego).
W przepisach regulujących skargę brak jest takich uregulowań, które tezę tę
mogłyby podważyć. Nie są nimi zarówno warunek, zgodnie z którym skarga przysłu-
guje tylko wówczas, gdy przez wydanie prawomocnego orzeczenia wyrządzona zo-
stała szkoda (art. 4241i art. 4244 k.p.c.), jak również wymaganie jej uprawdopodob-
nienia (art. 4245 § 1 pkt 4 k.p.c.). Są to przesłanki dopuszczalności skargi, które na-
leży odnieść do pojęcia interesu prawnego (gravamen) w zaskarżeniu orzeczenia. W
przypadku klasycznych środków zaskarżenia mamy z nim do czynienia w razie nie-
zgodności orzeczenia z żądaniem. Wykazanie przez skarżącego tej niezgodności
uzasadnia żądanie zmiany lub uchylenia niekorzystnego orzeczenia. Środek zaskar-
żenia jest więc dopuszczalny tylko od orzeczenia niekorzystnego dla skarżącego.
Wątpliwości z zakwalifikowaniem skargi jako nadzwyczajnego środka zaskar-
żenia w istocie wiążą się z tradycyjnym określeniem środków zaskarżenia jako służą-
cych do uchylenia lub zmiany zaskarżonego orzeczenia. Mimo że celem skargi nie
jest wzruszenie zaskarżonego orzeczenia, to zważywszy na spełnianą przez nią
funkcję kontroli legalności zaskarżonych orzeczeń, słusznie kwalifikowana jest przez
zdecydowaną większość przedstawicieli doktryny jako szczególnego rodzaju nad-
zwyczajny środek zaskarżenia. W przypadku skargi na bezprawność, której
uwzględnienie nie prowadzi do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia, a wywołane
nią postępowanie nie ma na celu udzielenia skarżącemu tylko satysfakcji moralnej,
którą mógłby czerpać z samego stwierdzenia niezgodności prawomocnego orzecze-
nia z prawem - wykazanie interesu prawnego w zaskarżeniu następuje przez dodat-
kowe powołanie się na szkodę wyrządzoną prawomocnym orzeczeniem oraz jej
uprawdopodobnienie. Interes w zaskarżeniu jednak wykazywany jest - podobnie jak
w przypadku wszystkich środków zaskarżenia - przez pryzmat zgodności zaskarżo-
nego orzeczenia z żądaniem, zaś kontrola zaskarżonego orzeczenia polega na zba-
daniu jego zgodności z prawem. Swoistość skargi jako środka zaskarżenia wynika
zatem z szerszego ujęcia przesłanki interesu prawnego, w zakres którego wchodzi
dodatkowo uprawdopodobnienie szkody wyrządzonej orzeczeniem, a także z od-
miennego charakteru wniosku, zawierającego żądanie stwierdzenia niezgodności
orzeczenia z prawem zamiast żądania uchylenia bądź zmiany zaskarżonego orze-
czenia. Wskazana swoistość skargi na bezprawność nie może odbierać jej charakte-
ru środka zaskarżenia, skoro służy kontroli legalności zaskarżonych orzeczeń, zo-
stała umiejscowiona w części Kodeksu postępowania cywilnego poświęconej środ-
kom zaskarżenia, a ponadto w postępowaniu wywołanym tą skargą obowiązuje re-
guła odpowiedniego stosowania przepisów o skardze kasacyjnej (art. 42412 k.p.c.).
Ukształtowanie skargi jako szczególnego nadzwyczajnego środka zaskarżenia
od prawomocnego orzeczenia sądu oznacza, że postępowanie skargowe toczy się z
udziałem tylko stron procesu lub uczestników postępowania nieprocesowego, w któ-
rym wydane zostało zaskarżone orzeczenie i jest kontynuacją tego postępowania.
Nie ma w nim miejsca - na co jednoznacznie wskazuje treść przepisów o skardze -
dla Skarbu Państwa, reprezentowanego przez prezesa sądu, w którym zapadło pra-
womocne orzeczenie. W przepisach tych mowa jest o: ,,stronie wnoszącej skargę"
(por. art. 4241 § 1 i 2, art. 4243, art. 4246 § 3 k.p.c.), ,,stronie przeciwnej", którą jest
druga strona postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem (por. art.
4247 k.p.c.), ,,obydwu stronach" (art. 4247 k.p.c.), jak również o Prokuratorze Gene-
ralnym lub Rzeczniku Praw Obywatelskich jako podmiotach, które mają własną legi-
tymację do wniesienia skargi (por. art. 4242 i art. 4247 k.p.c.). Z odpowiedniego sto-
sowania art. 3988 § 2 k.p.c. w związku z art. 42412 k.p.c. wynika, że w postępowaniu
ze skargi Sąd Najwyższy zawsze może zwrócić się do Prokuratora Generalnego o
zajęcie na piśmie stanowiska co do skargi wniesionej przez stronę. W tym kontekście
nie ulega wątpliwości, że zawarte w art. 4245 § 2 k.p.c. sformułowanie o dołączeniu
odpisów skargi dla doręczenia ich ,,uczestniczącym w sprawie osobom" może być
rozumiane wyłącznie w ten sposób, iż chodzi tu o takie osoby, które biorą udział w
postępowaniu wywołanym skargą zgodnie z przepisami dotyczącymi tej skargi (por.
art. 4247 k.p.c.). Nie ma zatem w świetle przepisów regulujących skargę na bezpraw-
ność (ani w odpowiednio stosowanych przepisach o skardze kasacyjnej) jakiegokol-
wiek postanowienia, które otwierałoby drogę do przyjęcia możliwości uczestniczenia
w postępowaniu z tej skargi w charakterze strony (czy też na prawach strony) Skarbu
Państwa - prezesa sądu, którego orzeczenie jest przedmiotem skargi.
Źródłem zgłoszonej w zagadnieniu prawnym wątpliwości co do możliwości
udziału Skarbu Państwa w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi jest spo-
strzeżenie, że wprawdzie po stronie Skarbu Państwa - zważywszy na odpowiedzial-
ność wynikającą z art. 4171 § 2 k.c. - istnieje interes prawny w podjęciu obrony orze-
czenia sądowego, zaskarżonego skargą, tym niemniej wykładnia gramatyczna prze-
pisów art. 4241 - 42412 k.p.c. oraz okoliczność, że przedmiotem postępowania ze
skargi jest ,,ta sama sprawa", której dotyczy zaskarżone prawomocne orzeczenie -
ipso iure wykluczają udział w tym postępowaniu innych (,,nowych") podmiotów.
Przedstawione w uzasadnieniu zagadnienia prawnego zastrzeżenia co do
udziału Skarbu Państwa w postępowaniu wywołanym skargą należy podzielić. Odno-
sząc się do kwestii występowania po stronie Skarbu Państwa interesu prawnego,
który miałby przesądzać i uzasadniać dokonanie wykładni przepisów o postępowaniu
ze skargi w sposób prowadzący do uznania, że Skarb Państwa uczestniczy w tym
postępowaniu co najmniej na takich zasadach jak w postępowaniu uregulowanym
ustawą o skardze na przewlekłość postępowania, zauważyć należy, że specyficzny
charakter postępowania uregulowanego w art. 4241 - 42412 k.p.c. przejawia się w
tym, że skargą uruchomiona zostaje - w ramach dotychczasowego postępowania
zakończonego prawomocnym orzeczeniem - procedura pozwalająca na zbadanie,
czy doszło do uprawomocnienia się orzeczenia niezgodnego z prawem, które - we-
dług twierdzeń skarżącego - jest źródłem jego szkody. Przedmiotem postępowania
wywołanego skargą nie jest więc nowe roszczenie, którego wykazanie bądź jego za-
przeczenie wymagałoby odwołania się do innego (nowego), niż dotychczasowy inte-
resu prawnego oraz uczestnictwa nowego podmiotu, który miałby ten nowy interes
prawny przedstawiać i wykazywać. Sąd Najwyższy w postępowaniu ze skargi, aby
mógł stwierdzić, czy zaskarżone orzeczenie jest, czy też nie jest sprzeczne z prawem
w istocie ponownie zbada roszczenie, będące przedmiotem postępowania zakoń-
czonego prawomocnym orzeczeniem. Poza interesem prawnym, który legł u podstaw
roszczenia, będącego przedmiotem postępowania zakończonego prawomocnym
orzeczeniem, Sąd Najwyższy rozpoznając skargę na bezprawność żadnego innego
interesu prawnego nie bada i nie powinien badać.
Gdyby nawet uznać, że w postępowaniu ze skargi wniesionej przez stronę
pojawia się nowy interes prawny, którego wyrazicielem miałby być Skarb Państwa,
reprezentowany przez prezesa odpowiedniego sądu, to interes ten należałoby kwali-
fikować jako wyłącznie publicznoprawny. Z punktu widzenia interesu publicznego
celem postępowania wywołanego skargą nie jest obrona prawomocnego orzeczenia
niezgodnego z prawem. Cel tego postępowania jest akurat odwrotny. Jeśli bowiem
uprawomocniło się orzeczenie niezgodne z prawem, interes publiczny wymaga, aby
Sąd Najwyższy to stwierdził po przeprowadzeniu kontradyktoryjnego postępowania z
udziałem dotychczasowych stron. Nie ma żadnych przeszkód, aby w postępowaniu
tym wziął udział prokurator w następstwie powiadomienia go przez sąd lub z jego
własnej inicjatywy (art. 59 i 60 k.p.c.), a ponadto z odpowiedniego stosowania art.
3988 § 2 k.p.c. w związku z art. 42412 k.p.c. wynika, że w postępowaniu ze skargi
Sąd Najwyższy zawsze może zwrócić się do Prokuratora Generalnego o zajęcie na
piśmie stanowiska co do skargi wniesionej przez stronę. Ustawodawca mając za-
pewne na względzie tak rozumiany w sprawie ze skargi interes publiczny przewidział
możliwość wnoszenia jej także przez Prokuratora Generalnego lub Rzecznika Praw
Obywatelskich (art. 4242 k.p.c.).
Konkludując ten wątek rozważań należy dojść do stwierdzenia, że w postępo-
waniu ze skargi wniesionej przez stronę żaden inny prywatnoprawny interes, poza
interesem stron postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem, nie wy-
stępuje. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że poza postępowaniem wywołanym
skargą pozostaje ,,główny zainteresowany", jakim miałby być Skarb Państwa, repre-
zentowany przez prezesa sądu, w którym zapadło zaskarżone skargą prawomocne
orzeczenie.
Wobec tego, że skarga w doktrynie niemal jednomyślnie kwalifikowana jest
jako szczególny nadzwyczajny środek zaskarżenia i tak też ją postrzega Sąd Naj-
wyższy w przedstawionym zagadnieniu prawnym, to zgłoszona wątpliwość, czy
Skarb Państwa jest uczestnikiem postępowania o stwierdzenie niezgodności z pra-
wem prawomocnego orzeczenia, przestaje być wątpliwością co do wykładni prawa.
W istocie jest wątpliwością wynikającą z aksjologicznej oceny regulacji prawnej doty-
czącej tej skargi i postępowania wywołanego jej wniesieniem. Brak przepisu, który
zapewniałby Skarbowi Państwa uczestnictwo w tym postępowaniu może być uznany
tylko za tzw. lukę aksjologiczną, a nie za tzw. lukę konstrukcyjną, wymagającą wy-
pełnienia w drodze wnioskowania przez analogię. Teza przeciwna (tzn. mamy do
czynienia z luką konstrukcyjną) byłaby uzasadniona tylko wówczas, gdyby postępo-
wanie bez udziału Skarbu Państwa, reprezentowanego przez prezesa sądu, w któ-
rym zapadło i uprawomocniło się orzeczenie niezgodne z prawem mogło zostać oce-
nione jako pozostające w sprzeczności z istotą tego postępowania. Takiej radykalnej
tezy nie można skutecznie bronić. Wspomniany cel postępowania ze skargi byłby
zrealizowany także wówczas, gdyby zostało ono skonstruowane w taki sposób, że
jedynym jego uczestnikiem jest podmiot wnoszący skargę.
Gdyby nawet uznać, że przedstawiona w zagadnieniu prawnym wątpliwość
dotyczy wykładni prawa, to odwoływanie się do instytucji interwencji ubocznej oraz
rozwiązania przyjętego w ustawie o skardze na przewlekłość postępowania z założe-
niem, że regulacje te mogłyby - zgodnie z zasadami wnioskowania z analogii prawa
(per analogiam iuris) - mieć odpowiednie zastosowanie również nie jest możliwe.
Odnosząc się do kwestii wykorzystania instytucji interwencji ubocznej w celu
umożliwienia Skarbowi Państwa uczestniczenia w postępowaniu ze skargi przypo-
mnieć należy, że skarga na bezprawność ukształtowana została jako szczególny
nadzwyczajny środek zaskarżenia od prawomocnego orzeczenia sądu, co oznacza,
że postępowanie skargowe toczy się z udziałem tylko stron procesu lub uczestników
postępowania nieprocesowego, w którym wydane zostało zaskarżone orzeczenie i
jest kontynuacją tego postępowania. Wobec tego, że zgłoszenie w procesie inter-
wencji ubocznej możliwe jest wyłącznie do czasu zamknięcia rozprawy w drugiej in-
stancji (art. 76 k.p.c.), to brak jest możliwości jej zgłoszenia po uprawomocnieniu się
wyroku (por. orzeczenie SN z dnia 17 czerwca 1958 r., II CR 111/58, OSP 1958 nr
12, poz. 312). Reguły tej nie zmienia okoliczność, że mimo wcześniejszego uprawo-
mocnienia się wyroku możliwość zgłoszenia interwencji ubocznej otwiera się ponow-
nie w razie, gdy w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej doszło do uchylenia zaskar-
żonego orzeczenia i ewentualnie orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz przekaza-
nia sprawy sądowi drugiej względnie pierwszej instancji do ponownego rozpoznania
(por. art. 39815 k.p.c.), ani też wyjątek polegający na możliwości zgłoszenia interwen-
cji ubocznej w fazie merytorycznego rozpoznawania przez sąd pierwszej albo drugiej
instancji dopuszczalnej skargi o wznowienie postępowania.
Rozważając kwestię możliwości udziału Skarbu Państwa w postępowaniu ze
skargi zauważyć należy, że jeśli ustawodawca uznaje za celowe umożliwienie osobie
trzeciej uczestniczenia w postępowaniu sądowym, kwestię tę reguluje odrębnie i
wprowadza na przykład instytucję zawiadomienia takiej osoby przez sąd z urzędu.
Przykładem takiego rozwiązania ustawowego jest art. 15 ustawy z dnia 21 czerwca
2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Ko-
deksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz.733, ze zm. dalej określanej jako ,,ustawa o ochr.
lok.") zgodnie z którym w sprawie o opróżnienie lokalu sąd z urzędu zawiadamia
gminę właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu
w celu umożliwienia jej wstąpienia do sprawy. Do udziału gminy w sprawie odpo-
wiednio stosuje się przepisy o interwencji ubocznej z wyjątkiem art. 78, 79 zdanie
drugie i art. 83 k.p.c. Gmina nie musi wykazywać interesu prawnego, a jej przystą-
pienie następuje po stronie powoda. Przytoczone unormowania mają zapewnić gmi-
nie skuteczną możliwość udziału w sprawie o opróżnienie lokalu. Jest to uzasadnio-
ne tym, że wyrok nakazujący opróżnienie lokalu musi zawierać rozstrzygnięcie o
prawie do lokalu socjalnego wobec osoby, której nakaz opróżnienia dotyczy. Pozy-
tywne orzeczenie o uprawnieniu do lokalu socjalnego rodzi obowiązek dostarczenia
przez gminę osobie eksmitowanej lokalu socjalnego. Wprawdzie orzeczenie zawie-
rające rozstrzygnięcie o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego nie stanowi
przeciwko gminie tytułu egzekucyjnego, ale - w razie niedostarczenia lokalu socjal-
nego - może rodzić odpowiedzialność odszkodowawczą gminy. Konstrukcja przyjęta
w powołanym art. 15 ust.2 ustawy, nawiązująca do procesowej instytucji interwencji
ubocznej, ma służyć realizacji ochrony praw gminy. Zawiadomienie gminy następuje
przez sąd z urzędu, a zatem nie ma ono charakteru typowego kodeksowego przypo-
zwania (w zakresie omawianej regulacji por. uchwały SN z dnia 13 czerwca 2003 r.,
III CZP 36/03, OSNC 2004 nr 4, poz.52 oraz III CZP 40/03, OSNC 2004 nr 6,
poz.89). Ustawodawca nie zdecydował się na rozwiązanie podobne do przyjętego w
ustawie o ochr. lok., ani nie uregulował tej kwestii w sposób określony w ustawie o
skardze na przewlekłość postępowania.
Innym przykładem uregulowania zmierzającego do zapewnienia w postępo-
waniu sądowym udziału osoby trzeciej w charakterze interwenienta ubocznego jest
art. 20 ust.2 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych,
Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Ko-
munikacyjnych (Dz.U. Nr 124, poz.1152 ze zm. dalej określanej jako ,,ustawa o
ubezp. obow.") zgodnie z którym w postępowaniu sądowym o naprawienie szkody
objętej ubezpieczeniem obowiązkowym odpowiedzialności cywilnej jest ,,niezbędne
przypozwanie" zakładu ubezpieczeń. Instytucja ,,niezbędnego przypozwania" umożli-
wia zakładowi ubezpieczeń wstąpienie do sprawy w charakterze interwenienta
ubocznego.
Instytucja przypozwania uregulowana w art. 84 - 85 k.p.c., szczególne przy-
padki przypozwania przewidziane w art. 261, 573, 884 § 1 k.c. i art. 887 § 2 k.p.c.,
jak również przyjęte w ustawie o ubezp. obow. ,,niezbędne przypozwanie" - chronią
stronę przed zarzutem wadliwego prowadzenia procesu (exceptio male gesti proces-
sus), który mógłby zostać podniesiony przez interwenienta ubocznego w później-
szym procesie, którego przedmiotem byłoby roszczenie regresowe przeciwko
interwenientowi (art. 82 i 85 k.p.c.). W postępowaniu ze skargi na bezprawność ten
cel przypozwania - zważywszy na charakter roszczenia będącego przedmiotem tego
postępowania - nigdy nie mógłby zostać spełniony. Z tych zatem również względów,
abstrahując od wskazanych przeszkód formalnych uniemożliwiających wykorzystanie
instytucji przypozwania i interwencji ubocznej w postępowaniu ze skargi na bezpraw-
ność, udział Skarbu Państwa w tym postępowaniu w charakterze interwenienta
ubocznego z punktu widzenia wskazanego celu byłby chybiony.
Uznając, że przyjęte w ustawie o skardze na przewlekłość postępowania roz-
wiązania dotyczące udziału w tym postępowaniu Skarbu Państwa nie mogą mieć -
przez zastosowanie wnioskowania z analogii prawa -odpowiedniego zastosowania w
postępowaniu ze skargi na bezprawność, Sąd Najwyższy w składzie poszerzonym
miał na względzie odmienny charakter oraz cel obu skarg i postępowań wywołanych
ich wniesieniem.
Skarga na przewlekłość postępowania została pomyślana jako środek prawny,
który przysługuje w razie, gdy w postępowaniu sądowym, w tym w postępowaniu cy-
wilnym, doszło do naruszenia prawa strony do rozpoznania jej sprawy bez nieuza-
sadnionej zwłoki. Ocena zasadności skargi na przewlekłość wiąże się z oceną po-
stępowania w sprawie pod kątem tego, czy toczy się ono z zachowaniem prawa
strony do rozpoznania sprawy we właściwym czasie. W postępowaniu tym - w odróż-
nieniu od postępowania ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomoc-
nego orzeczenia - nie ma podstaw do kontroli orzeczenia, co jest oczywiste, zwa-
żywszy na to, że w momencie rozpoznawania skargi na przewlekłość z reguły takie-
go orzeczenia sąd nie wydał. Najbardziej dobitnym wyrazem założenia, że rozpatry-
wanie skargi na przewlekłość pozostaje całkowicie poza merytoryczną płaszczyzną
postępowania w sprawie jest brzmienie art. 12 ust. 3 ustawy o skardze na przewle-
kłość, zgodnie z którym na żądanie skarżącego sąd może zalecić podjęcie przez sąd
rozpoznający sprawę co do istoty, odpowiednich czynności w wyznaczonym terminie,
jednak zalecenia te nie mogą wkraczać w zakres oceny faktycznej i prawnej sprawy.
W art. 10 ustawy o skardze na przewlekłość postępowania przyjęte zostało
rozwiązanie, które zapewnia Skarbowi Państwa - w razie zgłoszenia swego udziału w
tym postępowaniu - ,,prawa strony w zakresie rozpoznania skargi". Takie uregulowa-
nie znajduje usprawiedliwienie w świetle przepisów określających procesowe obo-
wiązki sądu rozpoznającego sprawę cywilną oraz administracyjne zadania prezesa
sądu w zakresie zapewnienia obywatelowi w postępowaniu sądowym konstytucyj-
nego prawa do rozpoznania jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Zgodnie z art.
6 k.p.c. sąd powinien przeciwdziałać przewlekaniu postępowania i dążyć do tego,
aby rozstrzygnięcie nastąpiło na pierwszym posiedzeniu, jeżeli jest to możliwe bez
szkody dla wyjaśnienia sprawy. Obowiązek zapewnienia sprawnego rozpoznania
sprawy obciąża także administracyjne organy sądowe. Przepisy ustawy z dnia 27
lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz.1070 ze zm.
dalej określanej jako ,,u.s.p.") oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 25
października 2002 r. w sprawie trybu sprawowania nadzoru nad działalnością ad-
ministracyjną sądów (Dz.U. Nr 187, poz.1564 ze zm. dalej jako ,,rozp. w spr. nadzoru
sąd.") nakładają na prezesa sądu obowiązek nadzorowania sprawności postępowa-
nia sądowego (por. art. 22 § 1 pkt 1 i 2, art. 37 § 1, 2,3 i 4, art. 38 § 1 pkt 3 u.s.p.
oraz § 7 ust.1 pkt 6, § 9 ust.1 i § 12 pkt 5 oraz § 16 pkt 2 i 3 rozp. w spr. nadzoru
sąd.). W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu
(orzeczenia: z dnia 13 lipca 1983 r. w sprawie Zimmermann i Steinem przeciwko
Szwajcarii; z dnia 1 lipca 1997 r. w sprawie Pammel przeciwko Niemcom; z dnia 1
lipca 1997 r. w sprawie Probstmeier przeciwko Niemcom) oraz sądów polskich roz-
poznających skargi na przewlekłość postępowania przyjmuje się, że jeżeli przewle-
kłość wynika z nadmiernego nagromadzenia spraw lub dużego ich wpływu w krótkim
czasie, państwo nie powinno ponosić odpowiedzialności za opóźnienia w rozpozna-
niu sprawy, ale pod warunkiem, że zaległości są przejściowe, a państwo podjęło roz-
sądne, szybkie i skuteczne środki zaradcze. Obowiązek podjęcia takich środków ob-
ciąża przede wszystkim ministra sprawiedliwości oraz podległych mu służbowo pre-
zesów sądów. Znaczenie skargi na przewlekłość przejawia się więc w płaszczyźnie
ustrojowej i organizacyjnej, wiąże się z oceną, czy realizowane jest konstytucyjne
prawo strony do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust.1
Konstytucji RP). Skoro jedną z przyczyn przewlekłości postępowania sądowego jest
nieefektywny administracyjny nadzór sprawowany przez prezesa sądu, a dla oceny
zasadności zarzutu wystąpienia przewlekłości postępowania istotne znaczenie może
mieć materiał obrazujący wpływ spraw do sądu oraz czynności prezesa podejmowa-
ne w ramach administracyjnego nadzoru sądowego, to rozwiązanie umożliwiające
udział Skarbu Państwa, reprezentowanego przez prezesa sądu w postępowaniu ze
skargi na przewlekłość staje się oczywiste, pożądane i usprawiedliwione. W przypad-
ku postępowania ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego
orzeczenia brakuje tego rodzaju przyczyn, które usprawiedliwiałyby udział w nim
Skarbu Państwa - prezesa sądu. Co więcej, udział taki nie służyłby idei wyraźnego
oddzielenia w sądownictwie funkcji jurysdykcyjnej przynależnej niezawisłym sądom
od funkcji administracyjnego nadzoru sprawowanej przez prezesów sądów. W ra-
mach tej drugiej funkcji nie ma miejsca na przedstawianie ocen w zakresie niezgod-
ności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu, a do wypełnienia takiej roli spro-
wadzałby się udział prezesa sądu w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie niezgod-
ności z prawem prawomocnego orzeczenia. Wprawdzie przed Sądem Najwyższym
czynności procesowe w imieniu Skarbu Państwa podejmowałaby - według rozwiązań
przyjętych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa
(Dz.U. Nr 169, poz.1417) - Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa, ale niewątpliwie
ich zakres i charakter wyznaczony byłby przez podmiot reprezentujący w takiej spra-
wie Skarb Państwa, a więc prezesa tego sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie.
Dodać należy, że postępowanie ze skargi na przewlekłość postępowania ma cha-
rakter incydentalny (wpadkowy) i prowadzone jest w ramach, dotkniętego przewle-
kłością postępowania co do istoty sprawy (por. postanowienie Sądu Najwyższego z
dnia 17 sierpnia 2005 r., I CNP 3/05, dotychczas niepublikowane)
Z przedstawionych zatem przyczyn, a nie - jak wskazał Sąd Najwyższy w uza-
sadnieniu przedstawionego zagadnienia prawnego - ze względu na to, że w wyniku
wniesienia skargi na przewlekłość postępowania wszczynane jest postępowanie w
,,nowej sprawie", sięganie do analogii z dyspozycji art. 10 ust.1 ustawy o skardze na
przewlekłość postępowania, nie jest możliwe.
Podnieść także należy, że brak regulacji przewidującej udział Skarbu Państwa
- prezesa właściwego sądu w charakterze strony w postępowaniu ze skargi na bez-
prawność jest systemowo spójny z regulacją postępowania wywołanego wniesieniem
innych środków prawnych, których rozpoznanie może prowadzić do możliwości do-
chodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa z tytułu niezgodnego z prawem pra-
womocnego orzeczenia. Z odpowiedzialnością taką mamy do czynienia w przypadku
niesłusznego skazania, tymczasowego aresztowania lub zatrzymania (art. 552 i nast.
k.p.k.). Zgodnie z art. 552 § 1 k.p.k. oskarżonemu, który w wyniku wznowienia postę-
powania lub kasacji został uniewinniony lub skazany na łagodniejszą karę, służy od
Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę oraz zadośćuczynienie za
doznaną krzywdę, wynikłe z wykonania względem niego w całości lub części kary,
której nie powinien był ponieść. Przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej jest
zatem między innymi to, aby w wyniku wznowienia postępowania albo kasacji oraz
ewentualnego dalszego rozpatrywania sprawy nastąpiło uniewinnienie lub zmniej-
szenie kary. Etapem koniecznym jest więc rozpoznanie nadzwyczajnego środka za-
skarżenia w postaci wznowienia postępowania albo kasacji. Przepisy Kodeksu po-
stępowania karnego o kasacji (art. 518-539 k.p.k.) oraz o wznowieniu postępowania
(art. 540-548 k.p.k.) nie dają podstawy do twierdzenia, że w postępowaniu wywoła-
nym wniesieniem tych środków zaskarżenia może brać udział jako strona Skarb
Państwa - prezes właściwego sądu, którego orzeczenie jest przedmiotem wznowie-
nia postępowania albo kasacji, z racji tego, iż Skarbowi Państwa może później grozić
żądanie odszkodowania za niesłuszne skazanie.
Udziału prezesa sądu, ani innego podmiotu, który reprezentowałby Skarb
Państwa nie przewidują także przepisy ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za
nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na
rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz.U. Nr 31, poz.149), mimo że
stwierdzenie nieważności orzeczeń objętych tą ustawą stanowi podstawę dochodze-
nia przeciwko Skarbowi Państwa w późniejszym postępowaniu sądowym roszczeń
przewidzianych w art. 10 tej ustawy.
Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że na gruncie obowiązującego
prawa procesowego Skarb Państwa nie jest stroną w postępowaniu ze skargi o
stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Nie może też wy-
stępować w tym postępowaniu na prawach strony, ani w charakterze interwenienta
ubocznego. W celu uczynienia Skarbu Państwa stroną takiego postępowania ko-
nieczna byłaby ingerencja ustawodawcy, z woli którego stosowny przepis ustawy
przesądzałby o tym, że w postępowaniu ze skargi o stwierdzenie niezgodności z
prawem prawomocnego orzeczenia udział bierze także Skarb Państwa.
Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie
(art. 39817 § 1 i 2 oraz art. 42412 k.p.c.).
========================================