Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 12 października 1995 r.
III AZP 20/95


Pzewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN:
Teresa Flemming -Kulesza, Józef Iwulski (sprawozdawca), Jerzy
Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Walery Masewicz
(współsprawozdawca), Andrzej Wróbel,


Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza
Skoniecznego, po rozpoznaniu w dniu 12 października 1995 r.
wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego przez
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez skład
siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej
odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:


Czy ważną i wywołującą skutki prawne jest decyzja wydana
z mocy upoważnienia ustawy i upoważnienia właściwego ministra,
podpisana jednakże nie przez ministra lub z jego upoważnienia
przez sekretarza albo podsekretarza stanu, lecz podpisana z
upoważnienia ministra przez dyrektora departamentu, czy też
jest to decyzja nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
(dot. decyzji Ministra Finansów Nr GN-Z-12/91 z dnia 15 maja
1991 r.) jako naruszająca postanowienia art. 56 ust. 2 w zw.
ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
(Dz. U. Nr 87, poz. 426) ?

podjął następującą uchwałę:


Decyzja Ministra Finansów z dnia 15 maja 1991 r., Nr GN-
Z-12/91 (Dz. Urz. Ministra Finansów Nr 8, poz. 36), mająca
charakter aktu wykonawczego do ustawy, nie podpisana przez
Ministra lecz z jego upoważnienia przez dyrektora
departamentu, nie może stanowić podstawy prawnej wydania
decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)

U z a s a d n i e n i e


Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawiając rozpatrywane
zagadnienie prawne powołał się na rozbieżność w orzecznictwie
Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 4 marca
1993 r., sygn. akt III SA 2127/92, Sąd ten przyjął, że decyzja
Ministra Finansów z dnia 15 maja 1991 r., Nr GN-Z/12/91,
wydana na podstawie delegacji ustawowej i podpisana z
upoważnienia Ministra przez wskazaną przez niego osobę jest
dla organów podatkowych i podatników wiążąca. Z tego względu
uznał za zgodną z prawem decyzję organu skarbowego wydaną na
podstawie wskazanej decyzji Ministra Finansów. Natomiast w
wyroku z dnia 7 października 1994 r., sygn. akt III SA
1409/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że decyzja
Ministra Finansów z dnia 15 maja 1991 r. nie posiada mocy
wiążącej i wydane na jej podstawie decyzje organów podatkowych
są nieważne.

Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że decyzja Ministra
Finansów z dnia 15 maja 1991 r. w sprawie ustalenia urzędowych
marż handlowych w obrocie importowanymi środkami
farmaceutycznymi nie powinna posiadać mocy wiążącej. Decyzja
ta została ona wydana na podstawie delegacji ustawowej
przewidzianej w art. 13 ust. 2 pkt 4 oraz art. 15 ust. 6 pkt 1
ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (jednolity tekst: Dz.
U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195 ze zm.) i opublikowana w formie
komunikatu w Dzienniku Urzędowym Ministra Finansów Nr 8, poz.
36. Wprowadziła ona obowiązek stosowania urzędowych marż
handlowych w obrocie importowanymi środkami farmaceutycznymi
oraz określiła wysokość tych marż, co mieści się w ramach
delegacji ustawowej. Wątpliwości Rzecznika Praw Obywatelskich
budzi jednak przede wszystkim to, że decyzja ta została
podpisana "z upoważnienia Ministra Finansów" przez Dyrektora
Departamentu dr Wojciecha Połcia. Podstawę upoważnienia przez
Ministra pracownika kierowanej jednostki do wydania
indywidualnej decyzji w rozumieniu kodeksu postępowania
administracyjnego mógłby stanowić art. 268a k.p.a. Jednakże
wskazana decyzja z dnia 15 maja 1991 r. jest aktem normatywnym
o charakterze ogólnym, adresowanym do nieograniczonej liczby
podmiotów. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich obowiązujący
system prawny nie przewiduje, aby wykonujący delegację
ustawową Minister mógł upoważnić do wydawania aktów prawnych o
charakterze normatywnym podległych mu pracowników niższej
rangi niż sekretarz stanu lub podsekretarz stanu. Upoważnienie
sekretarzy i podsekretarzy stanu do wykonywania czynności
wchodzących w zakres kierowania określonym działem admi-
nistracji państwowej znajduje bowiem uzasadnienie w art. 56
ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.
(Dz. U. Nr 84, poz. 426). Natomiast z żadnego przepisu, a w
szczególności z przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o cenach oraz
wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 16 marca 1989 r. w sprawie upoważnienia organów admi-
nistracji państwowej do określania zasad opracowywania norm
kosztorysowych i ich wydawania oraz ustalania niektórych cen
urzędowych (Dz. U. Nr 16, poz. 86 ze zm.) nie można
wyprowadzić uprawnienia do dalszego przekazywania kompetencji
np. dyrektorowi departamentu. Możliwości takiej, zdaniem
Rzecznika Praw Obywatelskich, nie stwarza także statut Minis-
terstwa Finansów, gdyż dotyczy on wyłącznie organizacji tego
Ministerstwa i jednostek podporządkowanych Ministrowi
Finansów, a w ramach organizacji Ministerstwa nie może mieścić
się regulacja dotycząca sposobu wykonywania przez Ministra
jego konstytucyjnych uprawnień w zakresie stanowienia prawa.

Prokurator wniósł o udzielenie odpowiedzi, że "akt
normatywny o charakterze wykonawczym, znajdujący oparcie w
upoważnieniu ustawowym, wydany jednakże nie przez organ
upoważniony do jego wydania, lecz jedynie z upoważnienia tego
organu (subdelegacja), nie może stanowić podstawy prawnej
decyzji administracyjnej, chyba że ustawa przekazanie
uprawnień do wydania takiego aktu wyraźnie dopuszcza".

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co
następuje:


Przedstawione zagadnienie dotyczy problemu czy decyzja
Ministra Finansów z dnia 15 maja 1991 r., Nr GN-Z-12/91, jest
ważna i wywołująca skutki prawne, czy też jest to decyzja
nieważna z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako naruszająca
postanowienia art. 56 ust. 2 w zw. z ust. 3 Ustawy
Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. Z uzasadnienia
wniosku i uzasadnień dołączonych wyroków Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego wynika jednak, że nie budziło wątpliwości, iż
powołana decyzja Ministra Finansów nie jest decyzją
administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania
administracyjnego, lecz aktem prawnym ustanawiającym normy
prawne powszechnie obowiązujące. Istotnym problemem jest więc
także kwestia nieważności decyzji administracyjnych wydanych
na jej podstawie. Jeżeli bowiem można zakwestionować obowiązy-
wanie omawianej decyzji Ministra Finansów, to decyzje
administracyjne wydane na jej podstawie, należy uznać za
wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2
k.p.a.

Stwierdzenie, że decyzja Ministra Finansów z dnia 15 maja
1991 r. jest aktem zawierającym normy prawne powszechnie
obowiązujące oraz dotyczące praw i obowiązków obywateli jest
prawidłowe. Ustanawia ona m.in. marże urzędowe, a więc jest
skierowana do nieokreślonego kręgu adresatów, a nie tylko do
organów administracji podatkowej. Nadto w sposób wyraźny
powołuje się na delegację ustawową z art. 13 ust. 2 pkt 4 i 15
ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 lutego 1982 r. o cenach (jedno-
lity tekst: Dz. U. z 1988 r. Nr 27, poz. 195 ze zm.).
Przypadki nadawania aktom prawnym powszechnie obowiązującym
nazwy "decyzji" są znane w praktyce. W wyroku z dnia 5
stycznia 1982 r., II SA 911/81, (ONSA 1982 z. 1 poz. 4)
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja nr 3/FR
Ministra Finansów z dnia 26 lipca 1980 r. w sprawie udzielania
pomocy finansowej niektórym posiadaczom gospodarstw rolnych
dotkniętych skutkami powodzi (nie publikowana) jest - wbrew
nazwie - aktem o charakterze ogólnym. Również w postanowieniu
z dnia 20 lipca 1982 r., II SAB 9/82, (ONSA 1982 z. 2 poz. 74)
Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że akt Państwowej
Komisji Cen, ustalający marże skupu, nazwany jest wprawdzie
decyzją, w istocie jednak jest to akt o charakterze ogólnym,
skierowany do nie oznaczonych imiennie adresatów. Naczelny Sąd
Administracyjny uznał, że błędne określenie aktu Państwowej
Komisji Cen mianem "decyzji" nie odbiera mu charakteru aktu
prawnego ogólnego, chociaż wprowadza dezorientację i jest
niepożądane z punktu widzenia techniki legislacyjnej i procesu
porządkowania prawa.

Omawianej decyzji Ministra Finansów z dnia 15 maja 1991
r. nie można uznać za akt wewnętrzny (instrukcyjny,
samoistny), skierowany wyłącznie do podległych organów
administracji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego z dnia 4 września 1981 r., II SA 221/81, ONSA
1981 z. 2 poz. 84; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 25 marca 1981 r., SA 353/81, ONSA 1981 z. 1 poz. 26; czy
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 1981
r., SA/Kr 3/81, OSPiKA 1982 z. 7-8 poz. 109).

Akty normatywne podustawowe podlegają kontroli sądów (w
tym Naczelnego Sądu Administracyjnego), które są związane
tylko ustawami (art. 62 Przepisów Konstytucyjnych utrzymanych
w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o
wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą
Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym -
Dz. U. Nr 84, poz. 426). W tym zakresie należy się w
szczególności powołać na zasadę prawną wyrażoną w uchwale
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 20 września
1988 r., III AZP 14/87 (OSNCP 1989 z. 3 poz. 39, OSPiKA 1989
z. 7-12 poz. 140), zgodnie z którą Naczelny Sąd Ad-
ministracyjny rozstrzyga prejudycjalnie we własnym zakresie o
zgodności z ustawą aktu normatywnego wydanego przez naczelny
organ administracji państwowej. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd
Najwyższy stwierdził, że uprawnienia sądów do samodzielnej
oceny, czy akt normatywny niższego rzędu niż ustawa jest zgod-
ny z ustawą (i z Konstytucją) nie kolidują z kompetencjami
Trybunału Konstytucyjnego. Do Trybunału Konstytucyjnego należy
bowiem rozstrzyganie o obowiązywaniu kontrolowanego aktu nor-
matywnego, sądy zaś nie stosują go tylko w rozpoznawanej spra-
wie. Skoro ocena obowiązywania aktu normatywnego podustawowego
może być dokonywana w konkretnych sprawach przez sądy, to
także może być przedmiotem wykładni podejmowanej przez Sąd
Najwyższy na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 września
1984 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r.
Nr 13, poz. 48).

W dotychczasowej praktyce sądowa kontrola aktów
podustawowych polegała najczęściej na badaniu czy akt prawny
stanowiący o obowiązkach określonych podmiotów ma podstawę
ustawową, a zwłaszcza czy jest zgodny z delegacją zawartą w
ustawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 25 lutego 1983 r., II SA 1904/82, OSPiKA 1983 z. 12 poz.
271; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca
1993 r., I SA 1729/92, ONSA 1994 z. 3 poz. 100; wyrok Na-
czelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 1988 r., III
SA 1343/87, OSPiKA 1989 z. 2 poz. 56; wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 30 marca 1982 r., SA/Po 648/81, ONSA
1982 z. 1 poz. 31; cyt. wyrok Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego z dnia 30 lipca 1981 r., SA/Kr 3/81, OSPiKA 1982
z. 7-8 poz. 109; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 20 lipca 1981 r., SA 805/81, ONSA 1981 z. 2 poz. 70, PiP
1984 nr 5 str. 148; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z
dnia 26 maja 1981 r., SA 811/81, ONSA 1981 z. 1 poz. 46,
OSPiKA 1981 z. 12 poz. 218; czy wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/80, ONSA
1981 z. 1 poz. 6).

W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się
jednak, że sądowa kontrola normatywnych aktów podustawowych
obejmuje nie tylko ich zgodność z ustawą, ale także z
Konstytucją. Kontrola taka polega nie tylko na badaniu
istnienia ustawowej podstawy (zgodności z ewentualną
delegacją) ale także na ocenie kompetencji organu wydającego
taki akt (badanie czy organ ma kompetencję do wydawania aktów
prawnych) i ocenę uczynienia zadość obowiązującym (ustawowym)
warunkom uchwalenia i opublikowania aktu zawierającego badaną
normę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3
stycznia 1984 r., II SA 1797/83, ONSA 1984 z. 1 poz. 1).
Konieczność ścisłego interpretowania przepisów zawierających
upoważnienie do podustawowej regulacji praw i obowiązków
obywateli jest jednoznacznie przyjęta w orzecznictwie
Trybunału Konstytucyjnego. Przykładowo w postanowieniu
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 sierpnia 1988 r., Uw 3/87
(Orzecznictwo TK 1988 str. 154) stwierdzono, że Sejm,
upoważniając w drodze ustawy określone organy państwowe do
wydawania aktów prawotwórczych, upoważnia je jednocześnie do
wydawania tych aktów w określonym zakresie podmiotowym i
przedmiotowym; w szczególności zatem, żadne domniemanie lub
wykładnia rozszerzająca treść upoważnienia ustawowego, nie
mogą wchodzić w rachubę. W postanowieniu z dnia 20 stycznia
1988 r., Uw 6/87 (Orzecznictwo TK 1988 str. 139) Trybunał
Konstytucyjny uznał, że upoważnienie ustawowe podlega zawsze
ścisłej, literalnej wykładni; domniemywanie objęcia upo-
ważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np.
wykładni celowościowej jest niemożliwe. Przyjął też, że
niewypowiedzenie się ustawodawcy w zakresie uprawnień do
wydania aktu wykonawczego powinno być interpretowane jako
nieudzielenie kompetencji normodawczych (orzeczenie Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1986 r., U 5/86, Orzecz-
nictwo TK 1986 str. 77; por. też: orzeczenie Trybunału Kons-
tytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, Orzecznictwo TK
1986 str. 32 i orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9
maja 1989 r., Kw 1/89, Orzecznictwo TK 1989 nr 1 poz. 3).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się
także zdecydowanie zakaz tzw. subdelegacji. W szczególności w
orzeczeniu z dnia 19 października 1988 r., Uw 4/88
(Orzecznictwo TK 1988 str. 58) Trybunał Konstytucyjny uznał,
że niedopuszczalna jest subdelegacja nie mająca oparcia w
ustawie i odnosząca się do "essentialii" aktu ustawowego.

Z tego punktu widzenia oceny wymagała zgodność omawianej
decyzji Ministra Finansów z dnia 15 maja 1991 r. z ustawami i
Konstytucją, ze względu na jej podpisanie z "upoważnienia
Ministra Finansów" przez dyrektora departamentu.

Upoważnienie przez Ministra Finansów dyrektora
departamentu do podpisania aktu prawnego powszechnie
obowiązującego, ustanawiającego prawa i obowiązki,
nieokreślonego kręgu podmiotów prawnych jest w istocie
szczególną, nieformalną subdelegacją, do wykonania czynności w
procesie stanowienia prawa. Uprawnienie do ustalania marż
urzędowych zawarte jest w art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia
26 lutego 1982 r. o cenach, który stanowi, że Minister
Finansów, w celu przeciwdziałania nadmiernemu wzrostowi marż
umownych może wprowadzić obowiązek stosowania marż urzędowych.
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1989 r. w spra-
wie upoważnienia organów administracji państwowej do
określania zasad opracowywania norm kosztorysowych i ich
wydawania oraz ustalania niektórych cen urzędowych (Dz. U. Nr
16, poz. 86 ze zm.) wydane z mocy art. 12 ust. 3 oraz art. 18
ust. 2 pkt 1 ustawy o cenach zawiera dalsze upoważnienie do
kształtowania różnych kwestii (norm, cen) dla Ministra
Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, Ministra Kultury i
Sztuki, Ministra Przemysłu, Ministra Edukacji Narodowej,
Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej,
Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą, Ministra Zdrowia
i Opieki Społecznej, a także dla izb skarbowych do ustalania
cen zbytu. Jak z powyższego wynika delegację ustawową do
wprowadzenia marż urzędowych ma wyłącznie Minister Finansów, a
nie żaden inny organ administracji skarbowej. Z przepisów tych
nie wynika więc, że Minister Finansów może upoważnić dyrektora
departamentu do podpisania aktu prawnego ustanawiającego marże
handlowe. Za upoważnienie takie nie może być także uznany art.
268a k.p.a, który dotyczy wydawania decyzji administracyjnych
(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17
stycznia 1989 r., I SA 1019/88, ONSA 1990 z. 1 poz. 4), a nie
aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Z tej samej
przyczyny podstawy przeniesienia uprawnienia do podpisania
aktu normatywnego powszechnie obowiązującego nie może stanowić
statut Ministerstwa Finansów, jako akt dotyczący organizacji
tego Ministerstwa i jednostek podległych.

W dacie wydania analizowanej decyzji Ministra Finansów,
Nr GN-Z-12/91, tj. w dniu 15 maja 1991 r., nie obowiązywała
jeszcze powoływana przez Rzecznika Praw Obywatelskich Ustawa
Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. Przepis art. 42
ust. 2 Konstytucji w obowiązującym wówczas brzmieniu tekstu
jednolitego opublikowanego w Dz. U. z 1976 r., Nr 7, poz. 36
stanowił, że Ministrowie wydają na podstawie ustaw i w celu
ich wykonania rozporządzenia i zarządzenia. Minister Finansów
powinien więc wykonać delegację zawartą w ustawie o cenach
przez wydanie aktu prawnego w formie zarządzenia lub
rozporządzenia i podpisać ten akt prawny. Przeniesienie
uprawnienia do podpisania aktu prawnego powszechnie obowią-
zującego na dyrektora departamentu było więc sprzeczne z
Konstytucją.

Ze względu na samą nazwę jaką nadano omawianemu aktowi
prawnemu nie można mu przypisać cechy nieobowiązywania. Ma to
jednak istotne znaczenie dla sposobu jego publikacji.
Obowiązek opublikowania aktu prawnego w zależności od jego
rodzaju w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim wynika z art.
1 i 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika
Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego
"Monitor Polski" (Dz. U. Nr 58, poz. 524 ze zm.). Brak publi-
kacji omawianej decyzji Ministra Finansów w tych dziennikach
urzędowych prowadzi do wniosku, że proces stanowienia prawa
nie został przeprowadzony prawidłowo. Poprzestanie na opubli-
kowaniu aktu prawnego powszechnie obowiązującego i us-
tanawiającego obowiązki podmiotów prawnych jedynie w dzienniku
urzędowym Ministra Finansów narusza cyt. przepisy art. 1 lub 2
cyt. ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. Warunkiem bowiem obowią-
zywania aktów prawnych ustanawiających prawa i obowiązki
podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym jest ich
ogłoszenie w sposób zgodny z przepisami ustawowymi (por. wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 1985 r.,
SA/Lu 355/85, OSPiKA 1986 z. poz. 105).

Powoduje to uznanie, że decyzja Ministra Finansów z dnia
15 maja 1991 r., wskutek tego że została podpisana przez
dyrektora departamentu i nie została prawidłowo opublikowana,
nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych.
Takie decyzje administracyjne są nieważne w rozumieniu art.
156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydane bez podstawy prawnej.

Wobec powyższego podjęto uchwałę jak w sentencji.
=======================================