Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 12 marca 2003 r., III CZP 85/02

Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)
Sędzia SN Jacek Gudowski
Sędzia SN Marian Kocon
Sędzia SN Zbigniew Kwaśniewski
Sędzia SN Henryk Pietrzkowski
Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski (sprawozdawca)
Sędzia SN Hubert Wrzeszcz

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
Oddział w K. przeciwko Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "P.", spółka z o.o. w K.
o uznanie czynności prawnej za bezskuteczną, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej
na posiedzeniu jawnym w dniu 12 marca 2003 r., przy udziale prokuratora
Prokuratury
Krajowej
Piotra
Wiśniewskiego,
zagadnienia
prawnego
przedstawionego przez Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 4 października 2002
r., III CZP 57/02:
"Czy dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie, w której Zakład
Ubezpieczeń Społecznych domaga się na podstawie art. 527 k.c. ochrony
należności z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne ?"
podjął uchwałę:

Droga sądowa w sprawie, w której Zakład Ubezpieczeń Społecznych
domaga się na podstawie art. 527 k.c. ochrony należności z tytułu składki na
ubezpieczenie społeczne, jest dopuszczalna.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 4 października 2002 r. Sąd Najwyższy w składzie
trzech sędziów przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego przytoczone w sentencji zagadnienie prawne budzące poważne
wątpliwości.
Wątpliwości te nasunęły się składowi orzekającemu ze względu na powstałą w
orzecznictwie Sądu Najwyższego różnicę poglądów w kwestii dopuszczalności
drogi sądowej w razie domagania się przez stronę powodową ochrony
wierzytelności publicznoprawnej przy wykorzystaniu instrumentu cywilnoprawnego.
Zagadnienie to wyłoniło się w sprawie, w której Sąd Apelacyjny w Gdańsku,
rozpatrując zażalenie powoda na postanowienie Sądu pierwszej instancji o
odrzuceniu pozwu, powziął wątpliwość co do tego, czy przewidziana w art. 527 i
nast. k.c. ochrona wierzyciela w razie niewypłacalności dłużnika jest dopuszczalna,
jeżeli wierzytelność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika z niezapłacenia
przez dłużnika składek na ubezpieczenie społeczne i na podstawie art. 390 § 1
k.p.c. przedstawił ją jako zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia Sądowi
Najwyższemu.
Zasadnicze wątpliwości Sądu Apelacyjnego sprowadzają się do oceny, czy
wobec szerokiego rozumienia pojęcia sprawa cywilna, czemu dał wyraz Sąd
Najwyższy między innymi w postanowieniu z dnia 22 kwietnia 1998 r., I CKN
1000/97 (OSNC 1999, nr 1, poz. 6), Trybunał Konstytucyjny zaś w wyroku z dnia 10
lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK Zbiór Urzędowy 2000, nr 5, poz. 143), w pojęciu tym
mieści się powództwo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o uznanie za
bezskuteczną czynności dokonanej przez dłużnika tego Zakładu z tytułu
nieopłacenia obowiązkowej składki na ubezpieczenie społeczne. Powołując się na
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1999 r., II CKN 298/99 (OSNC
2000, nr 1, poz. 5), Sąd Apelacyjny podkreślił, że sprawą cywilną, w rozumieniu art.
1 k.p.c., jest każda sprawa dotycząca ochrony praw podmiotowych wynikających ze
stosunków cywilnoprawnych normowanych prawem cywilnym.
W uzasadnieniu postanowienia z dnia 4 października 2002 r. Sąd Najwyższy
podkreślił, że zaistniała konieczność pewnego zawężenia zagadnienia
sformułowanego przez Sąd Apelacyjny, gdyż zawarto w nim zarówno aspekt
materialnoprawny, jak i procesowy, chociaż kognicją Sądu rozpoznającego
zażalenie objęta była jedynie kwestia dopuszczalności drogi sądowej. Co do
problemu podstawowego natomiast, Sąd Najwyższy zaznaczył, że nie podziela
wątpliwości Sądu Apelacyjnego dotyczącej kwestii prawnego charakteru stosunku,
łączącego Zakład Ubezpieczeń Społecznych z płatnikiem składki, a w związku z
tym i charakteru wierzytelności przysługującej temu Zakładowi z tytułu składki na
ubezpieczenie społeczne. W doktrynie, a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego
(zob. uchwały z dnia 19 stycznia 1993 r., III CZP 162/92, OSNCP 1993, nr 6, poz.
103 i z dnia 15 września II UZP 15/93, OSNCP 1994, nr 3, poz. 48 oraz
postanowienia z dnia 16 kwietnia 2002 r., V CK 41/02, OSP 2003, nr 2, poz. 22 i z
dnia 30 lipca 2002 r., IV CKN 1246/00, nie publ.) za utrwalony i właściwe
niekwestionowany można bowiem uznać pogląd, że pomiędzy Zakładem
Ubezpieczeń Społecznych a płatnikiem składek na ubezpieczenia społeczne
istnieje stosunek o charakterze administracyjnoprawnym. Wynikające z tego
stosunku należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składki nie są
wprawdzie zobowiązaniem podatkowym, niemniej jednak skoro ustawodawca
nakazuje stosować do nich odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, przyjąć
można, że mają one zbliżony charakter.
Zgodnie z art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie
ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), w sprawach
uregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania
administracyjnego, chyba że stanowi ona inaczej. Z takiego unormowania wynika w
sposób jednoznaczny, że również sprawy związane z należnościami Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych z tytułu zapłaty składki na ubezpieczenia społeczne, jako
sprawy objęte wymienioną ustawą, są uznawane co do zasady za należące do
sfery publicznoprawnej. To, że ustawa przewiduje w pewnych sytuacjach drogę
sadową i w konsekwencji sprawy, w których orzekał sąd poddaje egzekucji
prowadzonej według przepisów kodeksu postępowania cywilnego, jest tylko
wyjątkiem potwierdzającym regułę, wyrażoną w art. 123 wspomnianej ustawy.
Droga sądowa i zastosowanie przepisów kodeksu postępowania cywilnego
wynikają więc z tego, że sprawa dochodzenia należności przez Zakład
Ubezpieczeń Społecznych z tytułu składki na ubezpieczenia społeczne jest sprawą
cywilną jedynie w znaczeniu formalnym. Przepis ustawy przesądza o drodze
sadowej dla sprawy, która ze swej natury taką nie jest. (...)
Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o podjęcie uchwały, że w omawianej
sytuacji droga sądowa jest dopuszczalna.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysowały się dwa przeciwstawne
poglądy co do tego, czy dopuszczalna jest droga sądowa dla powództwa Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych, który jako wierzyciel z tytułu zapłaty składki na
ubezpieczenia społeczne dochodzi na podstawie art. 527 k.c. uznania za
bezskuteczną czynności prawnej dokonanej przez dłużnika tego Zakładu z osobą
trzecią. Jeden z tych poglądów sprowadza się do twierdzenia, że brak podstaw do
przyjęcia dopuszczalności drogi sądowej dla tego rodzaju spraw. Opiera się on na
założeniu, że o sprawie cywilnej można mówić wtedy, gdy dotyczy ona ochrony
praw podmiotowych wynikających ze stosunków unormowanych przez prawo
cywilne. Dla stwierdzenia, że chodzi o sprawę cywilną istotne jest więc ustalenie,
czy pomiędzy podmiotami stosunku prawnego, którego ta sprawa dotyczy,
występuje charakterystyczna dla prawa cywilnego równorzędność, czy też w
stosunku tym jeden z podmiotów ma wyraźną pozycję dominującą. Pomocne dla
takiego ustalenia jest również wyjaśnienie źródła takiego stosunku; jeżeli źródłem
tym jest decyzja administracyjna, to tylko wyjątkowo, gdy wyraźnie przewiduje to
dany przepis, możemy mieć do czynienia ze stosunkiem cywilnoprawnym, a w
konsekwencji ze sprawą cywilną. Jeżeli więc sprawa dotyczy stosunku, nie
mającego cech stosunku cywilnoprawnego, a brak przepisu, który przekazywałby ją
na drogę sądową, to droga ta jest niedopuszczalna i w konsekwencji pozew
powinien zostać odrzucony. Przyjmując takie rozumienie sprawy cywilnej, Sąd
Najwyższy w wielu orzeczeniach uznawał, że niedopuszczalne jest korzystanie z
roszczenia pauliańskiego w celu ochrony prawa podmiotowego, które wynika ze
stosunku nie mającego cech stosunku cywilnoprawnego, lecz stanowi prawo o
charakterze publicznym, którego ochrona ukształtowana została w przepisach
administracyjnoprawnych, a nie cywilnoprawnych. Taki pogląd wyraził Sąd
Najwyższy w odniesieniu do możliwości posługiwania się skargą pauliańską
zarówno dla ochrony wierzytelności podatkowej, jak i ochrony wierzytelności
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu zapłaty składki na ubezpieczenia
społeczne (zob. postanowienia z dnia 22 kwietnia 1998 r. I CKN 1000/97, z dnia 24
czerwca 1999 r., II CKN 298/99, OSNC 2000, nr 1, poz. 15, z dnia 1 października
1999 r., II CKN 710/99, nie publ., z dnia 21 grudnia 1999 r., II CKN 789/99, nie publ.
i z dnia 30 lipca 2002 r., IV CKN 1246/00, nie publ.).
Podobne zapatrywanie co do dopuszczalności drogi sądowej dla powództwa
opartego na skardze pauliańskiej, którą posłużono się celem ochrony prawa
wynikającego ze stosunku nie mającego cech stosunku cywilnoprawnego, znalazło
również wyraz w orzecznictwie Sądów Apelacyjnych (zob. np. postanowienie Sądu
Apelacyjnego w Katowicach z dnia 29 czerwca 1999 r. I ACz 620/99, "Prawo
Gospodarcze" 1999, nr 12, s. 62 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 26
lutego 1993 r., I ACr 91/93, OSA 1993, nr 8, poz. 54). Także w literaturze można
spotkać stanowisko, że w sprawie, w której wierzyciel mający wierzytelność o
charakterze publicznoprawnym wytacza przeciwko kontrahentowi swego dłużnika
powództwo oparte na art. 527 i nast. k.c., droga sadowa jest niedopuszczalna.
Drugie stanowisko opiera się na założeniu, że publicznoprawny charakter
wierzytelności Zakładu Ubezpieczeń z tytułu składki na ubezpieczenia społeczne
nie stanowi przeszkody dla uznania dopuszczalności drogi sądowej w wypadku, gdy
wierzyciel wytacza przeciwko kontrahentowi swego dłużnika powództwo oparte na
art. 527 i nast. k.c. Na uzasadnienie tego stanowiska podaje się jako zasadniczy
argument, że w razie powództwa opartego na skardze pauliańskiej zdarzeniem
prawnym, stanowiącym podstawę zgłoszonego roszczenia jest czynność prawna
podjęta przez pozwanego z dłużnikiem, czyli klasyczne zdarzenie cywilnoprawne.
Stosunek prawny, jaki powstaje pomiędzy wierzycielem publicznoprawnym a
kontrahentem dłużnika, jest regulowany prawem cywilnym, gdyż to art. 527 i nast.
k.c. przyznają każdemu wierzycielowi prawo do poszukiwania ochrony jego
wierzytelności, jeżeli czynność prawna pomiędzy dłużnikiem a osobą trzecią
zmniejsza szansę zaspokojenia się wierzyciela. W ramach tego stanowiska
dodatkowo podnosi się, że dopuszczalność drogi sądowej zależy od twierdzeń
powoda, na których opiera on swoje roszczenie, nie jest ona natomiast uzależniona
od wykazania istnienia roszczenia i stosunku prawnego łączącego strony. Inaczej
mówiąc, jeżeli według powoda jego roszczenie oparte jest na zdarzeniach
prawnych wywołujących skutki cywilnoprawne, to chociażby powołane zdarzenie w
rzeczywistości nie wywoływało takich skutków, to jednak droga sądowa jest
dopuszczalna. Ta okoliczność może mieć znaczenie tylko dla oceny zasadności
powództwa (por. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998 r.,
II CKN 1000/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 6 i z dnia 10 marca 1999 r., II CKN 340/98,
OSNC 1999, nr 9, poz. 161 oraz w wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca
2000 r., Sk 12/99, OTK Zbiór Urzędowy 2000, nr 5, poz. 143).
W odniesieniu do powództwa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, opartego o
konstrukcję skargi pauliańskiej, pogląd ten został jednoznacznie sformułowany w
postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 16 kwietnia 2002 r., V CK 41/02, w którym
Sąd Najwyższy, w ślad za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, podkreślił, że
nie można z góry wykluczyć możliwości powstania stosunku cywilnoprawnego
między podmiotami związanymi stosunkiem administracyjnoprawnym, gdyż
roszczenia cywilnoprawne wynikają z tak różnych źródeł, że nie sposób przyjąć, iż
ich źródło przesądza charakter stosunku prawnego. Oznacza to, że również między
osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności
może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te mają równorzędny status.
Sąd Najwyższy, przedstawiając przedmiotowe zagadnienie, trafnie wskazał,
że podstawowa różnica pomiędzy dwoma konkurencyjnymi poglądami sprowadza
się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy jeżeli Zakład Ubezpieczeń Społecznych
jako strona powodowa, powołując się na instytucję par exellance cywilnoprawną,
twierdzi, że jest również adresatem norm cywilnoprawnych regulujących tę
instytucję, to sąd - oceniając żądanie pozwu tylko pod kątem dopuszczalności drogi
sądowej - jest związany tym twierdzeniem, czy też twierdzenie to może również
ocenić z punktu widzenia rzeczywistego stanu rzeczy. Jeżeli zaś jest uprawniony do
takiej kontroli, to jak może być ona intensywna. Innymi słowy, czy sąd mając do
czynienia z procesem pauliańskim, w którym strona powodowa twierdzi, że jest
pokrzywdzonym wierzycielem w rozumieniu przepisów prawa cywilnego i dlatego
poszukuje ochrony swojej wierzytelności na drodze cywilnoprawnej, jest
bezwzględnie tym twierdzeniem związany, czy też może w początkowym stadium,
ewentualnie w każdej dalszej fazie sprawy, ustalić, że strona powodowa nie
występuje jako wierzyciel w rozumieniu prawa cywilnego, a jej należność jest tylko
wierzytelnością w szerokim tego słowa pojęciu, a nie wierzytelnością
cywilnoprawną, i w wyniku dokonanej oceny odrzucić pozew (art. 199 § 1 pkt 1
k.p.c.).
Rozważając to zagadnienie trzeba przede wszystkim podkreślić, że
niewątpliwie sprawa z powództwa wierzyciela przeciwko kontrahentowi jego
dłużnika jest sprawą cywilną. Powstaje jednak pytanie, czy Zakład Ubezpieczeń
Społecznych dochodzący należności z tytułu składki na ubezpieczenia społeczne
może być uważany za wierzyciela w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, czy
też ze względu na regulację zawartą w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o
systemie ubezpieczeń społecznych, w szczególności wobec wynikającego z art.
123 tej ustawy odesłania do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego,
Zakład ten może poszukiwać ochrony swojej wierzytelności tylko na drodze
administracyjnoprawnej.
Kluczowe znaczenie ma tutaj problem charakteru prawnego powództwa
wierzyciela wytoczonego w celu zaspokojenia z majątku osoby trzeciej
(pozwanego) przysługującego mu roszczenia pieniężnego z wierzytelności
publicznoprawnej, jest to bowiem kwestia podstawowa dla ustalenia
dopuszczalności drogi sądowej, którą ustawodawca związał z pojęciem ,,sprawy
cywilnej", a zatem sprawy wynikającej przede wszystkim ,,ze stosunków z zakresu
prawa cywilnego". (...)
Pojęcia ,,sprawa cywilna" i ,,droga sądowa" zostały zdefiniowane w art. 1 i 2
k.p.c. (...) O dopuszczalności drogi sądowej decyduje charakter sprawy. Powinna to
być sprawa o charakterze cywilnym, określanym według stosunku prawnego, z
którego wywodzone jest dochodzone roszczenie. Stosunki prawne powstają z
określonych zdarzeń, natomiast charakter tych stosunków jest uzależniony od
dziedziny prawa, mocą którego zdarzenie stanowi źródło stosunku prawnego.
Chociaż to ostatnie kryterium nie zawsze jest miarodajne, ponieważ niekiedy z
jednego zdarzenia mogą jednocześnie powstać stosunki cywilnoprawne i
administracyjnoprawne, to można wstępnie przyjąć, że w sprawie, w której Zakład
Ubezpieczeń Społecznych domaga się na podstawie art. 527 k.c. ochrony
należności z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne zachodziłaby
niedopuszczalność drogi sądowej, jeżeli bądź sprawa ta nie miałaby charakteru
cywilnoprawnego, bądź też zostałaby ona przekazana przepisem szczególnym do
właściwości innych organów.
Odnosząc się do pierwszego członu tej alternatywy, można stwierdzić, że
skoro według twierdzeń pozwu zgłoszone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych
żądanie wynika z prawa materialnego cywilnego (art. 527 i nast. k.c.), to prima facie
należałoby przyjąć, że sprawa ma charakter sprawy cywilnej. Byłoby inaczej, gdyby
istniejący między stronami - według twierdzeń zawartych w pozwie - stosunek
prawny nie podlegał normom prawa cywilnego, a więc w razie przyjęcia, że w kręgu
spraw związanych z należnościami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z tytułu
zapłaty składki na ubezpieczenia społeczne nie mogą powstawać stosunki
cywilnoprawne, lecz wyłącznie administracyjnoprawne.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego, w związku z interpretacją art. 1 k.p.c.,
podkreśla się, że sprawa ma charakter sprawy cywilnej, jeżeli treść łączących
strony stosunków prawnych, obejmująca ich wzajemne prawa i obowiązki albo
tworząca dany stan prawny, zakłada potrzebę ochrony interesów podmiotów w nich
uczestniczących. Sprawa cywilna wymaga zatem pozostawania dwóch lub więcej
podmiotów w stosunku prawnym, regulowanym przepisami kodeksu cywilnego i
innymi ustawami, którego podmioty - w wypadku sporu - występują jako
równorzędni partnerzy. Jeżeli chociażby jeden z nich uzyskuje pozycję podmiotu
działającego z mocy swej władzy zwierzchniej, to stosunek taki nie jest stosunkiem
cywilnoprawnym (zob. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 5
października 2001 r., III CZP 46/01, OSNC 2002, nr 7-8, poz. 85). W związku z tym
należy zwrócić uwagę, że w art. 31 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o
systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano, iż do należności z tytułu składek
na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio między innymi art. 107 § 1,
1a, 2 pkt 2 i 4, art. 108 § 1 i 4, art. 110 § 1, 2 pkt 2, § 3, art. 111 § 1-4 i § 5 pkt 1, art.
112, art. 113, art. 115, art. 116, art. 116a, art. 117, art. 118 § 1 i 2 oraz art. 119
ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926
ze zm.). Wymienione przepisy dotyczą odpowiedzialności podatkowej osób
trzecich; oprócz samego dłużnika odpowiedzialność mogą ponieść także jego
małżonek, następcy prawni i inne wskazane osoby trzecie. Zauważyć trzeba, że
stosownie do art. 107 § 1 tej ustawy, osoby trzecie odpowiadają solidarnie z
podatnikiem całym swoim majątkiem jedynie w przypadkach i w zakresie
przewidzianym w rozdziale piętnastym, natomiast zgodnie z art. 108 § 4, egzekucja
zobowiązania wynikającego z decyzji o odpowiedzialności podatkowej osoby
trzeciej może być wszczęta dopiero wówczas, gdy egzekucja z majątku podatnika
okazała się w całości lub w części bezskuteczna.
Ze względu na taką treść tych przepisów w orzecznictwie Sądu Najwyższego
podkreślono, że odpowiedzialność osób trzecich ma charakter subsydiarny, a jej
celem jest zabezpieczenie interesów wierzyciela - w omawianym wypadku Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych - w sytuacji, gdy dłużnik nie dopełnił obowiązku
opłacenia składek na ubezpieczenia społeczne. Źródłem odpowiedzialności osób
trzecich za należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest fakt pozostawania
ich w określonym związku z osobą dłużnika lub jego majątkiem, przy czym cechą
wspólną odpowiedzialności osób trzecich jest pochodny charakter względem
zobowiązania dłużnika (zob. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia
30 lipca 2002 r., IV CKN 1246/00).
Niewątpliwie przepisy o odpowiedzialności osób trzecich za zaległości
składkowe wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowią odstępstwo od
ogólnych zasad odpowiedzialności za należności tego Zakładu, dlatego przyjąć
trzeba, że mają charakter wyjątkowy. Teza ta mogłaby skłaniać do wniosku, że nie
powinny one być wykładane rozszerzająco, lecz ściśle. Jest to jednakże kolejne
zagadnienie o charakterze merytorycznym, a więc wykraczającym poza
problematykę prawnoprocesową, stąd też nie może być wyjaśnione w ramach
rozważań dotyczących dopuszczalności drogi sądowej.
Z punktu widzenia analizowanego zagadnienia istotne jest natomiast, że w
przepisach dotyczących odpowiedzialności osób trzecich względem Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych pominięto instytucję, która byłaby zbliżona do instytucji
skargi pauliańskiej z kodeksu cywilnego, a zatem instytucję, która chroniłaby
interesy wierzyciela z tytułu zapłaty składki na ubezpieczenia społeczne w razie
niewypłacalności dłużnika w związku z dokonaniem przez niego, w ustawowo
określonej sytuacji, czynności prawnej z pokrzywdzeniem wierzyciela i uzyskania
przez osobę trzecią korzyści majątkowej. Ze względu na zawarte w art. 31 ustawy z
dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych odesłanie do
określonych przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa,
trzeba wprawdzie przyjąć, że obowiązku płatności składek na ubezpieczenie
społeczne nie można traktować jako zobowiązania podatkowego, jednak z drugiej
strony nie budzi wątpliwości okoliczność, że swoim charakterem zbliżony on jest do
tego zobowiązania (zob. uzasadnienie postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 16
kwietnia 2002 r., V CK 41/02). Wyprowadzić z tego należy wniosek, że
zobowiązanie z tytułu składki na ubezpieczenie społeczne ma charakter
publicznoprawny. Taki charakter tego zobowiązania sprawia, że spór o zapłatę tej
składki jest sporem administracyjnoprawnym i z tego powodu nie może być
rozstrzygnięty na drodze sądowej. Nie oznacza to jednak, że założenie powyższe
da się również bezwzględnie utrzymać w odniesieniu do wynikłego z osobą trzecią
sporu w związku z istniejącą lub grożącą niewypłacalnością dłużnika, wynikłą z
dokonania przez niego czynności z pokrzywdzeniem wierzyciela.
W piśmiennictwie podkreśla się, że ochrona wierzyciela przewidziana w art.
527 i nast. k.c. w zasadzie jest ochroną powszechną i uniwersalną, dlatego może z
niej skorzystać każdy wierzyciel. Teza ta implicite zawiera jednak założenie, że
status wierzyciela i dłużnika ma charakter prywatnoprawny. Dlatego powstaje
pytanie, czy z omawianej ochrony może skorzystać każdy inny podmiot.
Udzielenie odpowiedzi na to pytanie łączy się z kwestią wstępną, czy przepisy
kodeksu cywilnego dotyczące instytucji skargi pauliańskiej mogą być
interpretowane w sposób rozszerzający, tak aby ochroną objąć wierzyciela z
określonego zobowiązania publicznoprawnego. Jest to problem ewentualnego
zaistnienia między Zakładem Ubezpieczeń Społecznych a osobą trzecią, wobec
której została skierowana akcja pauliańska, stosunku prawnego, nie mającego
charakteru stosunku administracyjnoprawnego. Chodzi więc o kolejną kwestię
natury merytorycznej, łączącą się ściśle z oceną zasadności powództwa. Jeżeli tak,
to i ona powinna zostać rozstrzygnięta dopiero po przeprowadzeniu w sprawie
postępowania rozpoznawczego. W konsekwencji przesądzona byłaby również w
sensie pozytywnym odpowiedź na pytanie, czy dopuszczalna jest tu droga sądowa.
Przy takim założeniu należałoby pozostawić na uboczu problematykę
charakteru chronionej wierzytelności i samej konstrukcji skargi pauliańskiej, a także
ważną kwestię, czy przedstawione wcześniej rozszerzenie odpowiedzialności za
należności Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na osoby trzecie jest wyczerpujące i
że w związku z tym sytuacja prawna tych osób nie może ulegać dalszemu
osłabieniu, a zakres ich odpowiedzialności z tytułu tych należności, będących
ciężarem publicznym, dalszemu rozszerzeniu (zob. np. uzasadnienie postanowienia
Sądu Najwyższego z dnia 30 lipca 2002 r., IV CKN 1246/00). Problematykę tę
bowiem należałoby ulokować w innej, bo w merytorycznej płaszczyźnie zagadnień.
Takie podejście do problemu oznaczałoby trafność doktrynalnej koncepcji, że
dla wytoczenia procesu w ogóle nie jest potrzebne obiektywne istnienie prawa
podmiotowego, nieodzowne jest tylko twierdzenie o jego istnieniu. Z tego właśnie
względu w teorii prawa procesowego cywilnego mówi się niekiedy o istnieniu
roszczenia procesowego jako przedmiocie procesu, chociaż z drugiej strony
przyznaje się jednocześnie, że celem procesu jest wprowadzenie w życie prawa
materialnego. Wbrew pozorom, w twierdzeniu tym nie ma wewnętrznej
sprzeczności, gdyż odróżniać trzeba roszczenie procesowe i materialnoprawne.
W teorii i w praktyce zajmuje się też w omawianej mierze stanowisko
przeciwne. Na przykładzie zobowiązań podatkowych podkreśla się, że chociaż
przedmiotem procesu, w którym wierzyciel mający wierzytelność publicznoprawną
dochodzi ochrony przy wykorzystaniu skargi pauliańskiej, nie jest rozstrzyganie
wprost o zobowiązaniu publicznoprawnym, lecz o żądaniu uznania za bezskuteczną
wobec strony powodowej czynności prawnej dokonanej przez pozwanego, to
jednak nie można pomijać faktu, że dążenie strony powodowej do uwzględnienia
powództwa pauliańskiego ma pośrednio na celu przeprowadzenie w przyszłości
skutecznej egzekucji, zmierzającej do zaspokojenia należności publicznoprawnych,
których źródłem jest decyzja administracyjnoprawna, tj. zdarzenie o
publicznoprawnym charakterze. Możliwość posłużenia się w tym zakresie
konkretnym instrumentem cywilnoprawnych środków ochrony (np. skargą
pauliańską) istniałaby wówczas, gdyby wyraźnie przewidywał ją przepis szczególny,
który ponadto pozwalałby na rozpoznawanie takiej sprawy według przepisów
kodeksu postępowania cywilnego. Nie bez znaczenia jest i to, że w odniesieniu do
zobowiązań podatkowych przepisy Ordynacji podatkowej proklamują w art. 2 § 4
zasadę delimitacji materii prywatnoprawnej i publicznoprawnej (verba legis:
,,Przepisów ustawy nie stosuje się do świadczeń pieniężnych wynikających ze
stosunków cywilnoprawnych oraz do opłat za usługi, do których stosuje się przepisy
o cenach"). Zwraca się jednocześnie uwagę, że postanowienia Ordynacji
podatkowej przewidują konkretne rozwiązania, mające na celu ochronę interesu
Skarbu Państwa przed działaniami podatników zmierzających do uchylenia się od
wykonania zobowiązania podatkowego.
Przytoczoną argumentację przeciwników dopuszczenia drogi sądowej w
analizowanym wypadku trudno jednak podzielić. Dyskusyjne jest twierdzenie, że
musi istnieć przepis szczególny, dopuszczający w sposób wyraźny drogę sądową w
odniesieniu do możliwości skorzystania ze skargi pauliańskiej przez podmiot
publicznego prawa podmiotowego. Unormowanie zawarte w art. 2 k.p.c. - przy
jednoczesnym założeniu istnienia cech sprawy cywilnej w rozumieniu at. 1 k.p.c. w
razie powództwa obejmującego tę skargę - wskazuje, że jest przeciwnie.
Podkreślono już, że w odniesieniu do sposobu ochrony wierzycieli ani w
ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, ani w
pozostającej z nią w związku ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja
podatkowa, nie ma regulacji podobnej do istniejącej w kodeksie cywilnym ochrony
wierzyciela w razie niewypłacalności dłużnika. Wyczerpujący charakter wyliczenia
sytuacji związanych z odpowiedzialnością podatkową osób trzecich oznacza, że
ustawodawca de lege lata nie stworzył organom administracji publicznej podstawy
do przeprowadzenia we własnym zakresie postępowania, którego przedmiotem
byłoby zastosowanie wprost lub odpowiednio cywilnoprawnej instytucji skargi
pauliańskiej, bądź innej o podobnym celu instytucji, unormowanej bezpośrednio we
wskazanych ustawach. Nie ma zatem, jak tego wymaga art. 2 § 3 k.p.c., przepisu
szczególnego, który uprawniałby Zakład Ubezpieczeń Społecznych do
jednostronnego, a więc władczego, zadecydowania, po powołaniu się na przesłanki
nominalnie przynależne skardze pauliańskiej, o treści stosunku prawnego
łączącego go z osobą trzecią.
W tej sytuacji trzeba uznać, że przynajmniej może wchodzić w rachubę
przyjęcie stanowiska, iż konstrukcją cywilistycznej skargi pauliańskiej można także
objąć, na przykład w drodze zastosowania analogiae legis, wierzytelność
publicznoprawną. W stadium postępowania cywilnego, w którym dokonywana jest
wstępna kontrola pozwu w aspekcie formalnym, nie można jednakże rozstrzygać o
tego rodzaju żądaniu i to nawet w sytuacji, gdy może ono na pierwszy rzut oka
budzić poważne zastrzeżenia natury merytorycznej.
Wszystko to prowadzi do przekonania, że wobec braku wyraźnego odesłania
na drogę postępowania administracyjnego sprawy z powództwa Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych jako wierzyciela publicznego, powołującego się w
ramach skargi pauliańskiej na swoje pokrzywdzenie, sąd powszechny powinien
taką sprawę rozpoznać. Wypada więc odrzucić pogląd, że szerokie rozumienie
sprawy cywilnej, o której mowa w art. 1 k.p.c., rzekomo prowadzi do przekreślenia
różnicy pomiędzy postępowaniem cywilnoprawnym a administracyjnoprawnym.
Jeżeli bowiem strona (osoba, której przysługuje publiczne prawo podmiotowe) w
ogóle nie ma możliwości wykorzystania drogi postępowania administracyjnego w
odniesieniu do danego żądania, to nie powinno się jej ograniczać drogi sądowej
tylko ze względu na fakt, że żądanie jej, mając jako podłoże przepisy prawa
cywilnego materialnego, zmierza do ochrony wierzytelności publicznoprawnej. W
takim wypadku nie ma mowy o jakimkolwiek nakładaniu się obu dróg. Nie bez
znaczenia pozostaje tu również wynikające z art. 2 k.p.c. domniemanie drogi
sądowej. Z wyrażoną w tym artykule istotną zasadą dotyczącą ochrony praw
podmiotowych wiążą się przecież określone prawa stron, stąd też niedopuszczalna
jest, np. ze względów celowościowych i ekonomii procesowej, wykładnia
ścieśniająca tego przepisu przez wprowadzanie ograniczeń przedmiotowych nie
przewidzianych expressis verbis przez ustawodawcę. (...)
Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych - celem ochrony przysługującej
mu wierzytelności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - występuje wobec
osoby trzeciej, tj. kontrahenta swego dłużnika-płatnika składek, z żądaniem
uznania względem siebie bezskuteczności czynności prawnej dokonanej pomiędzy
osobą trzecią a dłużnikiem, opierając swoje żądanie na regulacji cywilnoprawnej
(art. 527 i nast. k.c.), to należy przyjąć, że Zakład ten realizuje swoje - potencjalne
bądź rzeczywiste - uprawnienie uregulowane w całości normami prawa prywatnego
i że wytacza powództwo, co do którego nie występuje przeszkoda procesowa w
postaci niedopuszczalności drogi sądowej. W konsekwencji sprawa nie może
zostać zakończona w sposób formalny przez odrzucenie pozwu. Inaczej rzecz
ujmując, przedmiotem procesu jest tu roszczenie powoda, podlegające reżimowi
prawa cywilnego i którego uzasadnieniem są okoliczności, mające - w ocenie
powoda - stanowić źródło tego roszczenia. (...)
W analizie pojęcia ,,sprawy cywilnej" nieodzowne jest uwzględnienie obecnego
porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, nie powinno bowiem ulegać
wątpliwości, że dla oceny rozważanego zagadnienia prawnego argumentacja
nawiązująca wprost do konstytucyjnego uregulowania prawa do sądu nie pozostaje
obojętna, a nawet więcej, wynik wykładni art. art. 1 i 2 k.p.c. musi pozostawać w
zgodzie z Konstytucją. W konsekwencji należy tu mieć na względzie również treść
art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji. Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji
gwarantuje każdemu prawo do sądu, które ma charakter autonomiczny, jest
podmiotowym prawem obywatela i stanowi odrębne oraz niezależne od innych
rozwiązań normatywnych prawo przysługujące jednostce w stosunku do Państwa.
Oznacza to w praktyce, że sprawa przedstawiona do rozstrzygnięcia musi być
przez sąd powszechny (albo inny) rzeczywiście rozpoznana. W myśl natomiast art.
77 ust. 2 i art. 177 Konstytucji, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej do
dochodzenia naruszonych praw, przy czym należy domniemywać kompetencję
sądu powszechnego we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo
zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.
W związku z tak pojmowanym prawem do sądu oraz istnieniem wskazanego
domniemania Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 maja
2002 r., III CK 53/02, (OSNC 2003, nr 2, poz. 31) zajął stanowisko, że sąd
powszechny - odrzucając pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej - nie
może poprzestać na stwierdzeniu, że sprawa przedstawiona do rozstrzygnięcia nie
jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., lecz zobowiązany jest także wskazać
sąd, dla którego właściwości rozpoznanie tej sprawy zostało ustawowo
zastrzeżone. Podobnie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uzasadnieniu
postanowienia z 6 dnia kwietnia 2000 r., II CKN 285/00 (nie publ.), zwracając
uwagę na konstytucyjny walor zakresu dopuszczalności drogi sądowej. W
orzeczeniu tym sformułowano jednoznaczną tezę, że wątpliwości dotyczące
przedmiotowego zakresu prawa do sądu powinny być wyjaśniane przy założeniu
konstytucyjnego domniemania prawa do sądu.
Rozważając przedmiotowe zagadnienie, należy odwołać się również do
orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Przykładowo, w uchwale z dnia 25
stycznia 1995 r., W 14/94 (OTK Zbiór Urzędowy 1995, nr 1, poz. 19) Trybunał
Konstytucyjny podkreślił, że prawo do sądu jest zasadą konstytucyjną i założeniem
państwa prawnego, dlatego też ,,wykładnia obowiązującego prawa musi zawsze
dawać możliwie najpełniejszy wyraz temu założeniu". Z tego względu Trybunał ten
przyjął, że nawet milczenie ustawy nie może być interpretowane w sposób
sprzeczny z konstytucyjną zasadą prawa do sądu (por. orzeczenie z dnia 25 lutego
1992 r., K 3/91, OTK Zbiór Urzędowy 1992, nr 1, poz. 1). Według Trybunału
Konstytucyjnego, do kategorii praw, o których rozstrzyga sąd sprawujący wymiar
sprawiedliwości, należą wszelkie prawa, których istnienie wynika z całokształtu
obowiązujących regulacji prawa materialnego. Prawo do sądu nie obejmuje tylko
sporów, w które nie jest uwikłany choćby jeden podmiot prawa prywatnego (wyrok z
dnia 9 czerwca 1998 r., K 28/97, OTK Zbiór Urzędowy 1998, nr 4, poz. 50).
Akceptując ten kierunek orzecznictwa oraz argumentację przytaczaną dla jego
uzasadnienia, należy konsekwentnie przyjąć, że gdyby w sprawie z powództwa
Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wytoczonego na podstawie art. 527 i nast. k.c.,
zmierzającego do ochrony wierzytelności z tytułu składek na ubezpieczenie
społeczne, sąd powszechny miał stwierdzić niedopuszczalność drogi sądowej,
wówczas nie mógłby się ograniczyć do odmówienia sprawie charakteru cywilnego w
rozumieniu art. 1 k.p.c., lecz musiałby - obok wskazania istnienia jurysdykcji
administracyjnej - wskazać także inną drogę, w której sprawa ta mogłaby zostać
załatwiona; chodzić powinno przy tym o drogę, w ramach której sprawa na pewnym
etapie trafić mogłaby przed sąd inny niż sąd powszechny. Z powodów już
omówionych takie wskazanie nie wchodzi jednak w rachubę (...).
Potrzeba szerokiego ujęcia dostępu jednostki do sądu wynika także z art. 6
ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z
1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw
Obywatelskich i Politycznych Wolności (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), zgodnie z
którymi każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy
przez niezawisły i bezstronny sąd, ustanowiony ustawą dla rozstrzygania o prawach
i obowiązkach o charakterze cywilnym. Ustalone orzecznictwo Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka wskazuje, że art. 6 ust. 1 tej Konwencji zapewnia
każdemu niezbywalne prawo do przedstawienia sądowi do rozstrzygnięcia
wszelkich roszczeń dotyczących praw i obowiązków o charakterze cywilnym.
Oznacza to, według tego Trybunału, że jednym z aspektów prawa do sądu, jest
prawo dostępu do sądu, czyli prawo wszczęcia postępowania sądowego w
sprawach cywilnych (w sprawach cywilnych w szerokim pojęciu). Prawo do sądu nie
oznacza prawa do korzystnego rozstrzygnięcia, oznacza natomiast, że żądanie
objęte powództwem ma być przez sąd rozpoznane i rozstrzygnięte co do jego istoty
przez uwzględnienie lub oddalenie powództwa.
Wąskie ujmowanie pojęcia ,,sprawy cywilnej" w obecnym porządku
konstytucyjnym byłoby anachronizmem. Wobec tego należy przyjąć, że treść
normatywna art. 1 k.p.c. może zostać prawidłowo oceniona, jeżeli uwzględni się
cały kontekst normatywny, a zatem nie ma podstaw, ażeby z zakresu
przedmiotowego tego przepisu w związku z art. 2 k.p.c. wyłączać sprawy związane
z powództwem zmierzającym do ochrony wierzytelności publicznoprawnej przy
wykorzystaniu instytucji cywilnoprawnej, zwłaszcza w takim wypadku, w którym
ustawodawca nie przewiduje wyraźnie możliwości odpowiedniej ochrony w
postępowaniu administracyjnym.
Z tych względów przedstawione zagadnienie należało rozstrzygnąć, jak na
wstępie (art. 393-14 § 1 k.p.c. w związku z art. 59 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r.
o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052).