Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2004 r., III CZP 47/04

Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)
Sędzia SN Teresa Bielska-Sobkowicz
Sędzia SN Gerard Bieniek (sprawozdawca)
Sędzia SN Helena Ciepła
Sędzia SN Marek Sychowicz
Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski
Sędzia SN Mirosława Wysocka

Sąd Najwyższy po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w
dniu 8 grudnia 2004 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Jana
Szewczyka, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Rzecznika Praw
Obywatelskich we wniosku z dnia 8 lipca 2004 r.:
"Czy przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w
trybie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania
wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (jedn. tekst:
Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299; zm. Dz.U. z 2002 r. Nr 113, poz. 984) zwalnia
dotychczasowego użytkownika wieczystego z obowiązku uiszczenia całej opłaty
rocznej z tytułu użytkowania wieczystego za rok, w którym nastąpiło
przekształcenie, ograniczając tym samym obowiązek uiszczenia opłaty rocznej za
ten rok przez zmniejszenie jej wysokości proporcjonalnie do czasu istnienia w
danym roku prawa użytkowania wieczystego?"
podjął uchwałę:

W razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo
własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o
przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom
fizycznym w prawo własności (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze
zm.), opłata roczna za użytkowanie wieczyste za rok, w którym nastąpiło
przekształcenie, ulega zmniejszeniu proporcjonalnie do czasu trwania
użytkowania wieczystego w tym roku.

Uzasadnienie

Rzecznik Praw Obywatelskich - działając na podstawie art. 60 § 2 ustawy z dnia
23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) w
związku z art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw
Obywatelskich (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147) - wniósł o podjęcie
przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego uchwały zawierającej odpowiedź
na pytanie przytoczone na wstępie.
Uzasadniając ten wniosek Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że
uregulowania dotyczące obowiązku uiszczania przez użytkowników wieczystych
opłat rocznych, tj. art. 238 k.c. i art. 71 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.,
obecnie jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 - dalej: "u.g.n."), dają
podstawę do co najmniej dwóch poglądów dotyczących obowiązku uiszczenia przez
użytkownika wieczystego opłaty rocznej za rok, w którym nastąpiło przekształcenie
prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 4
września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego
przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r.
Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Różnica poglądów znalazła wyraz także w orzecznictwie
Sądu Najwyższego oraz sądów powszechnych.
W wyroku z dnia 15 lutego 2002 r., V CA 2/02 (OSNC 2003, nr 1, poz. 12) Sąd
Najwyższy uznał, że obowiązek uiszczenia przez użytkownika wieczystego opłaty
rocznej jest niezależny od powinności uiszczenia przez niego opłaty za
przekształcenie tego prawa stosownie do art. 4 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o
przekształceniu prawa użytkowania wieczystego. Opłata za korzystanie z prawa
użytkowania wieczystego ma charakter opłaty rocznej i obowiązek jej uiszczenia
istnieje, mimo wygaśnięcia tego prawa w ciągu roku na skutek przekształcenia
użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawodawca unormował obowiązek
zwrotu opłat wniesionych z tytułu użytkowania wieczystego za niewykorzystany
okres tego użytkowania jedynie w razie wcześniejszego rozwiązania umowy (art. 33
ust. 3 u.g.n.). Sąd Najwyższy uznał jednak, mając na względzie charakter opłaty
rocznej i opłaty za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności, że
żądanie uiszczenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste należnej za okres po
przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności, może być w
okolicznościach konkretnej sprawy uznane za nadużycie prawa (art. 5 k.c.).
W wyroku z dnia 3 września 2003 r., II CKN 419/01 (OSNC 2004, nr 10, poz.
165) Sąd Najwyższy przyjął, że nabywca prawa własności na podstawie ustawy z
dnia 4 września 1997 r. ma obowiązek uiścić opłatę z tytułu przekształcenia, jak i
całą opłatę roczną należną za rok, w którym nastąpiło przekształcenie. Wskazał, że
opłata za przekształcenie jest swoistym ekwiwalentem nabycia przez użytkownika
wieczystego prawa własności, a więc nie konkuruje z nią opłata roczna.
Zakwestionował też pogląd o nierozerwalnym związku ponoszenia opłaty rocznej z
rzeczywistym czasem trwania prawa użytkowania wieczystego, choćby ze względu
na to, że nie pobiera się opłaty rocznej za rok, w którym użytkowanie wieczyste
zostało ustanowione (art. 71 ust. 4 zdanie drugie u.g.n.). Podał też w wątpliwość
zastosowanie art. 5 k.c. do oceny żądania Skarbu Państwa lub jednostki samorządu
terytorialnego uiszczenia opłaty rocznej za okres po przekształceniu.
Odmienne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r.,
IV CK 244/02 (OSNC 2005, nr 1, poz. 14). Zdaniem Sądu Najwyższego, przyjęcie,
że użytkownik wieczysty ma obowiązek uiszczenia opłaty za cały rok, w którym
nastąpiło przekształcenie jego prawa w prawo własności, prowadziłoby do skutków
niedających się pogodzić z zasadą słuszności. Stwierdzono, że domaganie się
opłaty za cały rok, w którym nastąpiło przekształcenie narusza konstytucyjne
wymagania (art. 2 Konstytucji), aby podmioty prawa publicznego nie krzywdziły
nikogo swym postępowaniem, oraz kłóci się z zasadą ochrony własności (art. 21
Konstytucji), skoro użytkownik wieczysty miałby uiszczać opłatę za korzystanie z
nieruchomości, mimo iż przysługuje mu już prawo własności. W konsekwencji
przyjęto, że w razie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo
własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o
przekształceniu prawa użytkowania wieczystego opłata roczna za użytkowanie
wieczyste podlega zmniejszeniu proporcjonalnie do czasu trwania użytkowania
wieczystego.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, czasowy charakter użytkowania
wieczystego powinien przesądzać ścisły związek odpłatności za użytkowanie
wieczyste z czasem trwania tego prawa.
Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o udzielenie odpowiedzi, że nabycie
przez dotychczasowego użytkownika wieczystego własności nieruchomości na
podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania
wieczystego powoduje, iż opłata roczna należna z tytułu użytkowania wieczystego
za rok, w którym doszło do jego przekształcenia w prawo własności, podlega
proporcjonalnemu zmniejszeniu stosownie do czasu trwania użytkowania
wieczystego w tym roku.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne powinno być
rozważone w szerszym ujęciu, a nie tylko przy uwzględnieniu wzajemnej relacji
między opłatą roczną z tytułu użytkowania wieczystego a opłatą z tytułu
przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Wskazać można inne
przypadki wygaśnięcia użytkowania wieczystego w ciągu roku, za który użytkownik
wieczysty uiścił całą opłatę roczną; w szczególności użytkowanie wieczyste wygasa
w wyniku sprzedaży nieruchomości użytkownikowi wieczystemu na podstawie art.
32 u.g.n. oraz rozwiązania umowy (stosunku prawnego użytkowania wieczystego)
przez strony na podstawie art. 33 ust. 1 u.g.n. lub przez sąd na żądanie właściwego
organu (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) na podstawie art.
33 ust. 3 u.g.n.
Wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego następuje także w razie
przekształcenia lub nabycia prawa własności przez użytkownika wieczystego na
podstawie przepisów odrębnych. Chodzi przede wszystkim o ustawę z dnia 4
września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego
przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Ustawa ta była
nowelizowana, a także stała się przedmiotem dwóch orzeczeń Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98 (OTK Zb.Urz. 2000, nr 3, poz.
87) oraz z dnia 18 grudnia 2000 r., K 10/00 (OTK Zb.Urz. 2000, nr 8, poz. 298).
Była ustawą epizodyczną i po zmianach dokonanych z dniem 28 lipca 2001 r.
ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa
użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.
(Dz.U. Nr 72, poz. 749) miała zastosowanie do osób fizycznych, które nabyły
użytkowanie wieczyste przed dniem 31 października 1998 r., a także do osób
fizycznych, które były ich następcami prawnymi i złożyły wniosek o przekształcenie
do dnia 31 grudnia 2002 r. Przekształcenie było w zasadzie odpłatne.
Pierwotnie ustawodawca przewidział swoisty ekwiwalent za przekształcenie,
przepisy regulujące tę odpłatność zostały jednak uznane za niezgodne z
Konstytucją powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia
2000 r., K 8/98. Ustawę znowelizowano i od dnia 28 lipca 2001 r. obowiązuje art.
4a, który stanowi, że do ustalenia opłaty za przekształcenie stosuje się przepisy art.
67 ust. 1, art. 69 i 70 ust. 2-4 u.g.n. Oznacza to, że za przekształcenie prawa
użytkowania wieczystego w prawo własności osoba zainteresowana musi uiścić
cenę nieruchomości ustaloną na podstawie jej wartości określonej przez
rzeczoznawcę majątkowego, pomniejszoną o kwotę równą wartości użytkowania
wieczystego tej nieruchomości według stanu na dzień przekształcenia. Należy
dodać, że ustawa z dnia 4 września 1997 r. przewiduje w art. 6 przypadki, w których
przekształcenie następuje nieodpłatnie; z chwilą, w której decyzja o przekształceniu
jest ostateczna, dotychczasowy użytkownik wieczysty staje się właścicielem, a
użytkowanie wieczyste wygasa (konfuzja).
Wymienić także należy ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez
użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz.
1209 ze zm.). Nie chodzi tu o przekształcenie, lecz o dochodzone w postępowaniu
administracyjnym roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności
nieruchomości, które przysługuje osobom fizycznym będącym w dniach 26 maja
1990 i 24 października 2001 r. (a więc w przeddzień komunalizacji i w dniu wejścia
w życie ustawy) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych lub
stanowiących nieruchomości rolne (art. 1 ust. 1 ustawy w brzmieniu nadanym art.
15 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, Dz.U. Nr 64,
poz. 592). Osoby te nabywają własność nieruchomości z mocy prawa z dniem, w
którym decyzja staje się ostateczna. Należy zauważyć, że w pierwotnym brzmieniu
art. 1 ust. 1 wyraźnie stanowił, że osobom uprawnionym "przysługuje roszczenie o
nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości", natomiast w obecnym
brzmieniu tego przepisu brak wyraźnego stwierdzenia, czy osoby uprawnione
nabywają prawo własności odpłatnie, czy nieodpłatnie, co niewątpliwie utrudnia
stosowanie tych przepisów. W każdym razie z dniem, w którym decyzja staje się
ostateczna, osoba uprawniona nabywa własność nieruchomości, a użytkowanie
wieczyste wygasa.
Użytkowanie wieczyste może być także przedmiotem zrzeczenia się (art. 16 ust.
1 u.g.n. oraz art. 179 w związku z art. 233 i 237 k.c.). Również w wyniku zrzeczenia
się może nastąpić wygaśnięcie użytkowania wieczystego, jeżeli prawo to obciąża
nieruchomość stanowiącą własność podmiotu (np. gminy), który w wyniku
zrzeczenia się stałby się użytkownikiem wieczystym. Jeżeli zaś użytkowanie
wieczyste obciąża nieruchomość innego podmiotu (np. Skarbu Państwa), a
zrzeczenia się dokonuje użytkownik wieczysty będący np. osobą fizyczną, to
użytkowanie wieczyste "przechodzi" - na podstawie art. 179 w związku z art. 233 i
237 k.c. - na rzecz gminy.
W końcu należy zauważyć, że prawo użytkowania wieczystego może być
przedmiotem wywłaszczenia (art. 112 ust. 2 u.g.n.) na rzecz Skarbu Państwa lub
jednostki samorządu terytorialnego. Także wówczas możliwe jest albo wygaśnięcie
użytkowania wieczystego, albo "przejęcie" tego prawa odpowiednio przez Skarb
Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego.
Z powyższego wynika, że wygaśnięcie użytkowania wieczystego w ciągu roku,
za który użytkownik wieczysty uiścił całą opłatę roczną możliwe jest także w innych
sytuacjach, nie tylko przy przekształceniu tego prawa w prawo własności na
podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania
wieczystego.
2. Kwestię zwrotu pierwszej opłaty oraz sumy opłat rocznych za niewykorzystany
okres użytkowania wieczystego ustawodawca wyraźnie uregulował jedynie w art. 33
ust. 3 zdanie drugie u.g.n., dotyczącym rozwiązania użytkowania wieczystego przez
sąd na żądanie właściciela nieruchomości. Treść tego przepisu, w którym użyto
określenia ,,zwraca się pierwszą opłatę wniesioną z tytułu użytkowania wieczystego
oraz sumę opłat rocznych wniesionych z tego tytułu za niewykorzystany okres
użytkowania wieczystego", wymaga jednak prawidłowego odczytania. Zwrot "suma
opłat rocznych" nawiązuje do sytuacji, w których w stanie prawnym obowiązującym
do dnia 31 grudnia 1985 r. dopuszczalne było uiszczenie opłat rocznych
jednorazowo za cały okres użytkowania wieczystego. Chodziło o przepisy uchwały
nr 101 Rady Ministrów z dnia 21 maja 1976 r. w sprawie opłat za użytkowanie
wieczyste terenów w miastach (M.P. Nr 23, poz. 103), wydane pod rządem ustawy
z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (jedn. tekst:
Dz.U. z 1969 r. Nr 22. poz. 139). Ten stan prawny uległ zmianie z chwilą wejścia w
życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu
ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego zarządu i użytkowania gruntów
(jedn. tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 78). Paragraf 9 tego rozporządzenia
stanowił, że opłat rocznych nie pobiera się od użytkowników wieczystych, którzy na
podstawie dotychczas obowiązujących przepisów wnieśli jednorazowo opłatę za
cały okres użytkowania wieczystego, przy czym użytkownicy wieczyści, którzy
wnieśli opłaty za okres krótszy, niż czas użytkowania wieczystego, uiszczają opłaty
po upływie tego okresu. Analogiczne uregulowania zawierał § 26 rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów
ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 72, poz.
311), a obecnie art. 76 ust. 2 u.g.n.
Do tych tylko stanów nawiązano w art. 33 ust. 3 zdanie drugie u.g.n., treść tego
przepisu nie daje natomiast podstaw do twierdzenia, że uregulowano w nim
pozytywnie kwestię zwrotu części opłaty rocznej w przypadku, gdy sąd rozwiązał
użytkowanie wieczyste w roku, za który użytkownik wieczysty uiścił całą opłatę
roczną, a taki wniosek wyprowadził z treści art. 33 ust. 3 u.g.n. Sąd Najwyższy w
wyrokach z dnia 15 lutego 2002 r., V CA 2/02 oraz z dnia 17 grudnia 2003 r., IV CK
244/02. Nie jest więc uzasadnione twierdzenie, że skoro tylko w przypadku
rozwiązania przez sąd umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste
ustawodawca przewidział zwrot części opłaty za niewykorzystany okres
użytkowania wieczystego, to milczenie ustawodawcy w tej kwestii w ustawie z dnia
4 września 1997 r. oznacza, iż nie przysługuje zwrot takiej opłaty za okres po
przekształceniu w prawo własności. Nieuzasadniona jest także teza przeciwna, że
skoro przy rozwiązaniu umowy przewidziano zwrot części opłaty, to tym bardziej
zwrot taki ma podstawy prawne w sytuacji przekształcenia prawa użytkowania
wieczystego w prawo własności. Można natomiast z całą pewnością stwierdzić, że
ustawodawca - mając świadomość, iż użytkowanie wieczyste może wygasnąć w
ciągu roku, za który użytkownik uiścił całą opłatę roczną - nie uregulował w ogóle
kwestii zwrotu części opłaty za okres po wygaśnięciu użytkowania wieczystego.
Mogłoby to przemawiać za poglądem, że nie ma związku miedzy wysokością opłaty
rocznej a rzeczywistym okresem trwania użytkowania wieczystego. Wolą
ustawodawcy było nadanie opłatom za korzystanie z użytkowania wieczystego
wyłącznie charakteru opłat rocznych, niezależnie od możliwości wygaśnięcia tego
prawa w ciągu roku. Takie założenie przyjął Sąd Najwyższy w wyrokach z dnia 15
lutego 2002 r., V CA 2/02 oraz z dnia 3 września 2003 r., II CKN 419/01.
Należy także zauważyć, że kwestię relacji między uiszczeniem opłaty rocznej za
cały okres użytkowania wieczystego a opłatą za przekształcenie użytkowania
wieczystego w prawo własności podjął ustawodawca w ustawie z dnia 4 września
1997 r. w pierwotnym brzmieniu. W art. 6 ust. 1 pkt 5 przyjęto regułę, że opłat za
przekształcenie nie uiszczają m.in. użytkownicy wieczyści i ich następcy prawni,
którzy na podstawie odrębnych przepisów wnieśli jednorazowo opłatę za cały okres
użytkowania wieczystego. Nie omawiając szczegółów tego unormowania wskazać
jedynie należy, że w sytuacji, w której użytkownik wieczysty wniósł jednorazowo
opłatę za część okresu użytkowania wieczystego (dłuższy jednak niż jeden rok),
następowało jej zaliczenie na poczet opłaty z tytułu przekształcenia, a w razie
wystąpienia nadpłaty różnica nie podlegała zwrotowi. Przepisy te uznano jednak
wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., K 8/98 za
sprzeczne z Konstytucją.
3. Rozważając zagadnienie prawne przedstawione przez Rzecznika Praw
Obywatelskich należy więc mieć na względzie, że użytkowanie wieczyste może
wygasnąć przed upływem roku, za który użytkownik wieczysty uiścił w terminie
ustawowym opłatę roczną w całości, także w innych sytuacjach, a nie tylko w razie
przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, oraz że ustawodawca
w żadnej z tych sytuacji nie unormował proporcjonalnego zmniejszenia opłaty
rocznej. Należy także zauważyć, że nie można wszystkich sytuacji, w których
użytkowanie wieczyste wygasło w ciągu roku, za który opłacono całą opłatę,
traktować jednakowo. Trzeba się zgodzić, że jeżeli użytkownik wieczysty zrzeka się
tego prawa, to nie można uznać za usprawiedliwione żądania zwrotu części opłaty
za niewykorzystany okres użytkowania wieczystego. Zrzeczenie z istoty swej
oznacza rezygnację np. z możliwości żądania zwrotu poczynionych nakładów, jak i
ewentualnego roszczenia o zwrot części opłaty (użytkownik wieczysty rezygnuje z
możliwości korzystania z użytkowania wieczystego w określonym czasie).
W pozostałych przypadkach wygaśnięcia użytkowania wieczystego w ciągu roku, za
który uiszczano pełną opłatę roczną, odpowiedzi na pytanie, czy opłata ta powinna
ulec proporcjonalnemu zmniejszeniu do czasu trwania użytkowania wieczystego w
tym roku, należy poszukiwać w wyjaśnieniu charakteru prawnego opłaty rocznej.
Charakteru tego nie określa wprost art. 238 k.c., który stanowi, że użytkownik
wieczysty uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Również
przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie
wskazują wyraźnie na charakter prawny opłaty rocznej; art. 71 ust. 1 tej ustawy
stanowi jedynie, że za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste
pobiera się pierwszą opłatę i opłaty roczne, a z art. 71 ust. 4 wynika, że opłaty
roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego, w terminie do dnia 31
marca każdego roku, z góry za dany rok, przy czym opłaty rocznej nie pobiera się
za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Dalsze
przepisy tej ustawy regulują sposób obliczenia opłaty rocznej (art. 72 i 73),
przesłanki udzielania bonifikaty (art. 73-75), zmiany stawki procentowej będącej
podstawą obliczenia wysokości opłaty rocznej oraz przesłanki i tryb aktualizacji
opłaty (art. 77-81).
Obecnie począwszy od zmiany stanu prawnego dokonanego z dniem 5 grudnia
1990 r. - w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o
zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr
79, poz. 464) - nie jest kwestionowany pogląd, że opłaty z tytułu użytkowania
wieczystego mają charakter cywilnoprawny. Dotyczy to zarówno pierwszej opłaty,
jak i opłat rocznych. Obowiązek uiszczania opłat wynika wprost z ustawy, jednak
ustalenie wysokości opłaty rocznej następuje w umowie o oddanie nieruchomości w
użytkowanie wieczyste (art. 29 i 62 u.g.n. oraz art. 239 k.c.), w przypadku zaś
nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa przez państwowe i komunalne
osoby prawne, warunki użytkowania wieczystego, w tym wysokość opłaty rocznej,
ustala się w decyzji uwłaszczeniowej wojewody lub organu wykonawczego gminy
(art. 200 pkt 3 u.g.n.). Cywilnoprawny charakter opłaty rocznej potwierdza także
obowiązujący tryb jej aktualizacji, która następuje w drodze wypowiedzenia
wysokości dotychczasowej opłaty i złożenia oferty przyjęcia jej nowej wysokości, z
poddaniem tego trybu kontroli sądowej (art. 77-81 u.g.n.). Do egzekwowania
należności z tytułu opłat właściwa jest egzekucja sądowa (por. uchwały Sądu
Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94, OSNCP 1994, nr 11, poz.
209 i z dnia 25 czerwca 1997 r., III CZP 23/97, OSNC 1997, nr 12, poz. 188).
Skoro cywilnoprawny charakter opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego
nie budzi wątpliwości, należy postawić pytanie, za co płaci użytkownik wieczysty,
zważywszy, że przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste
uiszcza pierwszą opłatę w wysokości 15-25 % ceny tej nieruchomości, a nabywając
własność nieruchomości na podstawie art. 32 u.g.n. lub w drodze przekształcenia
prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (art. 4a ustawy z dnia 4
września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego), zobowiązany
jest uiścić cenę nieruchomości pomniejszoną o kwotę równą wartości prawa
użytkowania wieczystego tej nieruchomości według stanu na dzień sprzedaży (art.
69 u.g.n.).
Podstawowym uprawnieniem użytkownika wieczystego jest możliwość
korzystania z cudzego gruntu z wyłączeniem innych osób (art. 233 k.c.). Zarówno w
piśmiennictwie, jak i w orzecznictwie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26
lutego 2002 r., I CKN 1516/99, OSNC 2003, nr 2, poz. 23) przyjmuje się, że opłata
roczna z tytułu użytkowania wieczystego stanowi swoisty ekwiwalent pieniężny za
możliwość korzystania przez użytkownika wieczystego, z wyłączeniem innych osób,
z nieruchomości gruntowej skarbowej lub samorządowej, w granicach określonych
przez ustawę i zasady współżycia społecznego oraz umowę o oddanie gruntu w
użytkowanie wieczyste. Podstawą prawną tego świadczenia jest więc umowa o
oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, z którą ustawa wiąże obowiązek
uiszczania opłaty rocznej (art. 238 k.c.). Konsekwentnie należy przyjąć, że jeśli
"trwanie" prawa użytkowania wieczystego ustało na skutek wygaśnięcia, to odpadła
podstawa prawna świadczenia opłaty rocznej.
Treść art. 238 k.c. nie pozwala zaaprobować poglądu Sądu Najwyższego
wyrażonego w wyroku z dnia 3 września 2003 r., II CKN 419/01, odrzucającego
istnienie nierozerwalnego związku ponoszenia opłaty rocznej z rzeczywistym
czasem trwania użytkowania wieczystego. Nie jest przy tym przekonywający
argument, że przyjęciu takiego związku sprzeciwia się choćby to, iż nie pobiera się
opłaty rocznej za rok, w którym użytkowanie wieczyste zostało ustanowione (art. 71
ust. 4 zdanie drugie u.g.n.). Ustawodawca władny jest wprowadzić taki wyjątek,
który w tym przypadku jest on uzasadniony tym, że skoro użytkowanie wieczyste
było - w zamyśle jego twórców w 1961 r. - formą prawną taniego udostępniania
gruntów państwowych pod budownictwo mieszkaniowe, to obciążenie użytkownika
wieczystego opłatą roczną za rok, w którym ustanowiono użytkowanie wieczyste (z
czym związany był obowiązek uiszczenia do dnia zawarcia umowy pierwszej opłaty
w wysokości 15-25 % ceny), uznano za nadmierne. Taka była geneza tego wyjątku,
a więc nie można uznać go za argument przemawiający przeciwko tezie, że istnieje
związek między uiszczaniem opłaty rocznej a czasem trwania użytkowania
wieczystego.
Istnienie tego związku przyjął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 grudnia
2003 r., IV CK 244/02, opowiadając się za proporcjonalnym zmniejszeniem opłaty
rocznej w stosunku do czasu trwania użytkowania wieczystego, wyraźnie zaś
sformułował to stanowisko w wyroku z dnia 26 lutego 2002 r., I CKN 1516/99
(OSNC 2003, nr 2, poz. 23). Przyjęto, że żądanie właściciela gruntu zasądzenia
pełnej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w sytuacji, w której prawo
użytkowania wieczystego obejmuje grunt, z którego korzystanie przez
uprawnionego nie jest możliwe ze względu na obciążenie tego prawa użytkowaniem
przysługującym osobie trzeciej, nie może korzystać z ochrony prawnej, jeżeli
obciążenie to nie było ujawnione użytkownikowi wieczystemu. U podstaw odmowy
udzielenia ochrony prawnej legło to, że mimo formalnego trwania użytkowania
wieczystego, użytkownik nie mógł wykonywać podstawowego uprawnienia, tj.
korzystania z gruntu. Te względy zdecydowały, że uzasadnione było odwołanie się
do konstrukcji nadużycia prawa. Nie można natomiast uznać, aby zastosowanie tej
konstrukcji było możliwe przy rozstrzyganiu zagadnienia prawnego ujętego
abstrakcyjnie, gdyż prowadziłoby do podważenia obowiązywania określonej normy
prawnej. Z istoty swej konstrukcja nadużycia prawa może znaleźć zastosowanie w
indywidualnej sprawie. (...)
Analiza obowiązującego stanu prawnego pozwala przyjąć, że czasowy charakter
prawa użytkowania wieczystego przesądza de lege lata ścisły związek opłat
rocznych z tytułu użytkowania wieczystego z okresem trwania tego prawa w ciągu
roku, za który właścicielowi nieruchomości przysługuje ta należność. Jedynie takie
rozwiązanie godzi właściwe interesy Skarbu Państwa lub jednostek samorządu
terytorialnego z interesami dotychczasowych użytkowników wieczystych w świetle
zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady
sprawiedliwości społecznej, wyrażonej w art. 2 Konstytucji.
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści jak na wstępie (art. 1 pkt
1 lit. b w związku z art. 60 § 1 i 61 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie
Najwyższym, Dz.U. Nr 240, poz. 2052).