Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 9 października 2007 r., III CZP
46/07

Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)
Sędzia SN Maria Grzelka (sprawozdawca)
Sędzia SN Jacek Gudowski
Sędzia SN Henryk Pietrzkowski
Sędzia SN Marek Sychowicz
Sędzia SN Tadeusz Wiśniewski
Sędzia SN Mirosława Wysocka

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Danuty K. przeciwko Gminie K., Alicji
G., Tomaszowi S. i Katarzynie S. o uzgodnienie treści księgi wieczystej z
rzeczywistym stanem prawnym, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu
jawnym w dniu 9 października 2007 r., przy udziale prokuratora Prokuratury
Krajowej Piotra Wiśniewskiego, zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd
Najwyższy postanowieniem z dnia 25 stycznia 2007 r., V CSK 417/06:
"Czy w sprawie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze
wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym dopuszczalna jest kontrola ostatecznej
decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust.
1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze
zm.), stanowiącej podstawę wpisu?"
podjął uchwałę:

W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości - ujawnionego
w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej
wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja
1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i
ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - z
rzeczywistym stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją.

Uzasadnienie

Dla nieruchomości położonej w K. przy ul. R. nr 6, składającej się z działek nr
15/1 i 15/2, prowadzona była księga wieczysta K. tom 53 wykaz L 17(...), w której
jako właściciel figurował Stanisław P. W dniu 5 września 1959 r. w miejsce
Stanisława P. wpisany został Skarb Państwa. Następnie, dla każdej z działek
założono nowe księgi wieczyste oznaczone odpowiednio numerami 29(...) i 53(...).
Na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody K. z dnia 17 października 1991 r.,
wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja
1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o
pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm. - dalej: "ustawa z
dnia 10 maja 1990 r.") w miejsce Skarbu Państwa w każdej z wymienionych ksiąg
wieczystych wpisano w dniu 22 stycznia 1998 r. Gminę Miasto K.
Powódka, wywodząc swoje prawa od Stanisława P., wniosła o uzgodnienie
treści ksiąg wieczystych nr 29(...) i nr 53(...) z rzeczywistym stanem prawnym przez
wpisanie jej w dziale II tych ksiąg w miejsce Miasta K. Twierdziła, że wpisu na rzecz
Skarbu Państwa dokonano na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o
majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.) po
ustaleniu, iż Stanisław P. był obywatelem niemieckim, podczas gdy nie było
podstaw do przyjęcia, że Stanisław P. dopuścił się odstępstwa od narodowości
polskiej, co powódka zamierzała wykazać. W tej sytuacji nie doszło do nabycia
przez Skarb Państwa własności przedmiotowych nieruchomości i w konsekwencji
nie było podstaw do ich komunalizacji, w związku z czym wpisy w księgach
wieczystych, opiewające na Gminę jako właścicielkę, nie ujawniają rzeczywistego
stanu prawnego tych nieruchomości.
Sąd Okręgowy w Katowicach wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. powództwo
oddalił, a Sąd Apelacyjny w Katowicach wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2005 r. oddalił
apelację powódki. Uznał, że powództwo było bezpodstawne, gdyż podstawę
wpisów w księgach wieczystych nr 29(...) i nr 53(...) na rzecz pozwanej Gminy
stanowiła ostateczna decyzja komunalizacyjna, która nie została w postępowaniu
administracyjnym wzruszona. Decyzja ta ma charakter wiążący i nie może być
wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem sądu powszechnego, do czego w
istocie prowadziło powództwo wytoczone na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca
1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (jedn. tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 24, poz.
1361 ze zm. - dalej: "u.k.w.h."). Zdaniem Sądu Apelacyjnego, wpisy w księgach
wieczystych dokonane na postawie wymienionej decyzji administracyjnej
odzwierciedlają rzeczywisty stan prawny nieruchomości stanowiącej przedmiot
własności pozwanej Gminy.
Rozpoznając skargę kasacyjną powódki, Sąd Najwyższy powziął poważną
wątpliwość wyrażoną w przedstawionym zagadnieniu prawnym. Wskazał, że w
niektórych orzeczeniach Sąd Najwyższy przyjął, iż decyzja administracyjna podlega
kontroli sądu, gdy została wydana przez organ niewłaściwy lub bez jakiejkolwiek
podstawy prawnej względnie z oczywistym naruszeniem prawa administracyjnego
oraz że taka kontrola nie jest wyłączona w sprawach o uzgodnienie stanu prawnego
nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym.
Podzielając ten pogląd, Sąd Najwyższy stwierdził ponadto, że w przepisach
postępowania cywilnego brak zastrzeżenia o związaniu sądu decyzją
administracyjną oraz że w literaturze prawniczej trafnie podniesiono, iż
komunalizacja jest sposobem nabycia z mocy prawa mienia należącego poprzednio
do Skarbu Państwa. W razie ustalenia, że nieruchomość nie stanowiła mienia
państwowego, należy przyjąć, iż gmina nie mogła stać się właścicielem, w związku
z czym decyzja komunalizacyjna nie może wywierać skutków prawnych w sferze
prawa cywilnego, tym bardziej że dokonywanie zmian własnościowych bez
ustawowej podstawy prawnej nie należy do organów administracji publicznej.
Zważywszy, że celem powództwa przewidzianego w art. 10 u.k.w.h. jest
doprowadzenie do ujawnienia praw podmiotowych o charakterze bezwzględnym
oraz że badając rzeczywisty stan prawny nieruchomości sąd cywilny powinien
korzystać z pełnej swobody jurysdykcyjnej, jeśli nie jest to wyłączone przez przepis
szczególny, należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w doktrynie, iż
dopuszczalna jest incydentalna kontrola przez sąd cywilny legalności decyzji
administracyjnej z punktu widzenia jej skutków w zakresie prawa prywatnego.
Sąd Najwyższy zwrócił jednocześnie uwagę, że w orzecznictwie
reprezentowany jest także pogląd odmienny, zgodnie z którym ostateczna decyzja
komunalizacyjna jest dla sądu powszechnego wiążąca ze względu na
rozgraniczenie pomiędzy drogą sądową i drogą administracyjną. Wskazał na wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2004 r., V CK 251/04 (nie publ.) i powołane
w jego uzasadnieniu liczne orzeczenia, w których przyjęto niemożność
rozstrzygania przez sąd powszechny jakichkolwiek kwestii należących do drogi
administracyjnej, bez względu na to, czy zajęcie stanowiska w tych kwestiach
wymagało decyzji konstytutywnej czy deklaratywnej. Zdaniem Sądu Najwyższego
przedstawiającego zagadnienie prawne, stanowisko to budzi zastrzeżenia,
ponieważ prowadzi do sytuacji, w której gmina musi być uznawana za właścicielkę
nieruchomości, mimo że może się okazać, iż nie było podstaw do komunalizacji ze
względu na nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności nieruchomości.
W tej sytuacji decyzja komunalizacyjna powinna być uznana za ewidentnie wadliwą
i nawet jeśli nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie
administracyjnym, należy uznać, że sąd cywilny nie jest związany jej skutkami.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje: (...)
Powszechnie przyjmuje się zasadę uwzględniania przez sądy powszechne
skutków prawnych orzeczeń organów administracyjnych, która ma swoje źródło w
prawnym rozgraniczeniu drogi sądowej i drogi administracyjnej, czego wyrazem są
art. 2 § 3 i art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. oraz art. 16 i 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a pod rządami
Konstytucji także w idei podziału władz (art. 10) oraz działania organów władzy
publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7).
Zasada ta doznaje ograniczenia jedynie w myśl koncepcji tzw. bezwzględnej
nieważności decyzji administracyjnej, która nie ma normatywnego umocowania, ale
znajduje oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego, wyrażającym od
kilkudziesięciu lat niezmienny pogląd, że decyzja administracyjna nie może
wywoływać skutków prawnych, pomimo jej formalnego nieuchylenia, jeśli jest
dotknięta wadami, godzących w jej istotę jako aktu administracyjnego. Do takich
wad zalicza się brak organu powołanego do orzekania w określonej materii oraz
niezastosowanie jakiejkolwiek procedury lub oczywiste naruszenie zasad
postępowania administracyjnego (por. orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 31
maja 1946 r., C.III. 217/46, OSN 1947, nr 1, poz. 25, z dnia 15 października 1951 r.,
C. 653/51, OSN 1952, nr 3, poz. 75, z dnia 29 czerwca 1957 r., 2 CR 499/57, OSN
1959, nr 3, poz. 88, z dnia 27 sierpnia 1959 r., 1 CR 1051/58, "Przegląd
Ustawodawstwa Gospodarczego" 1960, nr 2, s. 58, z dnia 4 listopada 1959 r., 2 CR
669/59, OSPiKA 1962, nr 4, poz. 106, uchwały z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP
43/80, OSNCP 1981, nr 8, poz. 142, z dnia 21 września 1984 r., III CZP 53/84,
OSNC 1985, nr 5-6, poz. 65, z dnia 27 listopada 1984 r., III CZP 70/84, OSNCP
1985, nr 8, poz. 108 oraz postanowienie z dnia 9 listopada 1994 r., III CRN 36/94,
OSNCP 1995, nr 3, poz. 54 i wyrok z dnia 7 kwietnia 1999 r., I CKN 1079/97, OSNC
1999, nr 11, poz. 189).
W niektórych orzeczeniach przyczynę bezwzględnej nieważności decyzji
administracyjnej Sąd Najwyższy określił jako brak jakiejkolwiek podstawy prawnej
(orzeczenie z dnia 30 stycznia 1948 r., C .III. 1680/47, "Przegląd Notarialny" 1948,
nr 9-10, s. 313, wyroki z dnia 7 marca 1964 r., III CR 560/61, OSN wyd. Prokuratury
Generalnej 1964, nr 8, poz. 60 i z dnia 12 marca 2004 r., II CK 47/03, "Przegląd
Ustawodawstwa Gospodarczego" 2005, nr 5, s. 35). (...) Treść uzasadnień tych
orzeczeń nie pozostawia wątpliwości, że określeniem ,,brak jakiejkolwiek postawy
prawnej" Sąd Najwyższy posłużył się, gdy nie było powołanego organu lub decyzję
wydano z pominięciem wszelkich zasad proceduralnych albo gdy nie było
materialnoprawnego uregulowania przedmiotu, co do którego organ administracyjny
orzekł w decyzji. Jednoznaczne odróżnianie braku podstawy prawnej skutkującej
uznaniem, że decyzja administracyjna nie może być traktowana jako wywołująca
skutki prawne, od braku podstawy prawnej wyczerpującej zarzut merytorycznej
bezpodstawności decyzji, ale wywołującej skutki prawne, wynika z wyroku Sądu
Najwyższego z dnia 7 lipca 2005 r., IV CK 12/05 (nie publ.). W wyroku tym
stwierdzono, że kompetencja sądu cywilnego do orzekania w poddanej jego
osądowi sprawie o uznaniu decyzji administracyjnej za pozbawioną skuteczności
zachodzi tylko w przypadkach kwalifikujących taką decyzję jako akt nieistniejący
(pozorny), tj. w razie wydania decyzji przez organ oczywiście niewłaściwy lub bez
zachowania jakiejkolwiek procedury albo w przypadku oczywistego braku prawa
materialnego administracyjnego. Nie obejmuje kontroli decyzji pod kątem innych
wad, ponieważ ocena dokonywana przez sąd cywilny nie może utożsamiać się z
czynnością instancji odwoławczej.
Koncepcja bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej w świetle
orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczy wad decyzji, które dyskwalifikują ją jako
indywidualny akt administracyjny z punktu widzenia podstawowych cech
kreatywnych przesądzających o bycie prawnym aktu administracyjnego w ogóle. W
piśmiennictwie także przeważa pogląd, że decyzja wydana przez organ
niepowołany lub w sytuacji nieistnienia uregulowania materialnoprawnego nie może
być uznawana za wywołującą skutki prawne. Podkreśla się, że w konkretnej
sprawie zasada związania sądu cywilnego decyzją administracyjną nie znajduje
zastosowania wówczas, gdy w sensie prawnym decyzji nie ma oraz że pod tym
kątem legalność decyzji może być przedmiotem badania sądu cywilnego w ramach
incydentalnej, swoistej kontroli stosowania prawa, będącej atrybutem władzy
sądowniczej. Nie narusza to autonomii organów administracyjnych, tym bardziej, że
nie prowadzi do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, a jedynie do
stwierdzenia, iż w sferze cywilnoprawnej w konkretnym przypadku nie powstały
żadne skutki.
W piśmiennictwie wyrażane są wątpliwości, czy koncepcja dopuszczająca
powoływanie się na brak skutków cywilnoprawnych decyzji administracyjnej,
pomimo formalnego pozostawania jej w obrocie prawnym, wyczerpuje konstrukcję
bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej, czy raczej konwencjonalnie
rozumianego nieistnienia decyzji (actus nullus) względnie istnienia tzw. nie-aktu
(actus non existens). Nie ma to istotnego znaczenia dla praktyki, w której na plan
pierwszy wysuwa się kwestia istnienia skutków prawnych decyzji dotkniętej
uchybieniami godzącymi w samą jej istotę jako aktu administracyjnego, a ta kwestia
w świetle obydwu wskazywanych koncepcji ujmowana jest jednolicie. Tym niemniej,
trzeba się zgodzić, że kwalifikowanie decyzji administracyjnej w kategoriach
nieważności bezwzględnej nie ma oparcia w prawie administracyjnym (art. 156 § 1
k.p.a.). (...)
Możność badania, a ściślej - kwestionowania decyzji administracyjnej
wyłącznie w ograniczonym zakresie, w myśl wypracowanej w judykaturze Sądu
Najwyższego koncepcji bezwzględnej nieważności (nieistnienia) decyzji
administracyjnej, stanowi jedyne odstępstwo od zasady związania sądu cywilnego
decyzją administracyjną. Poza tym Sąd Najwyższy wielokrotnie wyrażał pogląd, że
sąd w postępowaniu cywilnym nie jest uprawniony do kwestionowania decyzji
administracyjnej, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności, i
jest nią związany także wówczas, gdy w ocenie sądu decyzja jest wadliwa (por.
orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 28 września 1938 r., C .I. 1432/37, "Przegląd
Notarialny" 1939, nr 2, s. 19, z dnia 4 listopada 1938 r. C. II 1625/37, "Przegląd
Sądowy" 1938, poz. 503, z dnia 27 września 1948 r., C. 574/48, "Przegląd
Notarialny" 1949, nr 3-4, s. 324, z dnia 2 stycznia 1962 r., 4 CR 445/61, OSNCP
1963, nr 4, poz. 82, wyroki z dnia 12 maja 1964 r., II CR 185/64, OSNCP 1965, nr
3, poz. 41, z dnia 6 marca 1967 r., III CR 402/66, "Informacja Prawnicza" 1967, nr
6, poz. 10, z dnia 3 lutego 1976 r., II CR 732/75, OSNCP 1976, nr 12, poz. 263,
uchwały z dnia 18 listopada 1982 r., III CZP 26/82, OSNCP 1983, nr 5-6, poz. 64, z
dnia 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 72, postanowienia
z dnia 9 listopada 1994 r., III CRN 36/94, OSNC 1995, nr 3, poz. 54, z dnia 24 maja
1996 r., I CRN 67/96, nie publ., z dnia 30 w czerwca 2000 r., III CKN 268/00, OSNC
2001, nr 1, poz. 10, wyroki z dnia 16 maja 2002 r., IV CKN 1071/00, OSNC 2003, nr
9, poz. 120, z dnia 12 marca 2004 r., II CK 47/03, z dnia 28 lipca 2004 r., III CK
296/03, "Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego" 2005, nr 6, s. 29,
postanowienie z dnia 19 listopada 2004 r., V CK 251/04, "Przegląd Sądowy" 2006,
nr 3, s. 113 i wyrok z dnia 30 stycznia 2007 r., IV CSK 350/06, nie publ.).
Związanie sądu w postępowaniu cywilnym decyzją administracyjną nie
wyłącza dopuszczalności odmiennej oceny stanu faktycznego przyjętego za
podstawę decyzji ani wnioskowania o skutkach prawnych innych niż te, dla których
przewidziane zostało orzekanie na drodze administracyjnej (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 14 kwietnia 1965 r., I PR 88/65, OSNCP 1966, nr 2, poz. 23,
uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 1993 r., II PZP 1/93, OSNCP 1993, nr
12, poz. 211, uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16
czerwca 1994 r., II PZP 4/94, OSNAPUS 1994, nr 11, poz. 170, postanowienie
Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 1999 r., III CKN 244/98, OSNC 1999, nr 12, poz.
210). Uprawnienie sądu do samodzielnego ustalania obiektywnych zdarzeń
tworzących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia nie może być w świetle art. 233
k.p.c. podawane w wątpliwość. Ewentualne ograniczenia w tym względzie
musiałyby wynikać z uregulowania ustawowego, co ma miejsce w przypadku
skazującego wyroku karnego (art. 11 k.p.c.). Kognicja sądu nie może być
ograniczona również co do możliwości wywodzenia dalszych skutków
cywilnoprawnych z faktów poddanych ocenie organu administracyjnego w sytuacji,
w której decyzja administracyjna tych dalszych skutków nie dotyczy. W
postanowieniu z dnia 21 maja 1999 r., III CKN 244/98, Sąd Najwyższy stwierdził, że
sąd samodzielnie rozstrzyga spór o to, czy nieruchomość objęta aktem własności
ziemi weszła do majątku dorobkowego rolnika i jego małżonka, czy też do majątku
osobistego małżonka, który jako jedyny został wymieniony w decyzji wydanej na
podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu
własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.). (...)
Reasumując ten wątek rozważań należy przyjąć, że w orzecznictwie Sądu
Najwyższego ugruntowany jest pogląd, iż sąd w postępowaniu cywilnym
obowiązany jest uwzględniać stan prawny wynikający z osnowy ostatecznej decyzji
administracyjnej, chyba że decyzja została wydana przez organ niepowołany lub w
zakresie przedmiotu orzeczenia bez jakiejkolwiek podstawy w obowiązującym
prawie materialnym względnie z oczywistym naruszeniem reguł postępowania
administracyjnego. W tych przypadkach sąd nie jest związany decyzją
administracyjną, ponieważ jest ona bezwzględnie nieważna (nieistniejąca prawnie) i
- pomimo jej formalnego nieuchylenia - nie wywołuje skutków prawnych. (...)
O rozbieżności poglądów nie świadczy uchwała składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 29 czerwca 1995 r., II PZP 2/95 (OSNAPUS 1996, nr 4, poz.
57) ani uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16 czerwca
1994 r., II PZP 4/94, w których uznano, że w sprawie o świadczenia z tytułu choroby
zawodowej sąd powszechny nie jest związany decyzją inspektora sanitarnego w
przedmiocie istnienia lub nieistnienia choroby zawodowej ponieważ decyzja taka
jest tylko dowodem zaistnienia określonego stanu faktycznego. Ze względu na brak
przepisu analogicznego do art. 11 k.p.c. sąd cywilny nie jest obowiązany
uwzględnić stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny. Również
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2004 r., V CK 251/04, nie wyraża
poglądu odmiennego od powszechnie przyjętego stanowiska o związaniu sądu
powszechnego ostateczną decyzją administracyjną, chyba że decyzję należy uznać
za nieistniejącą prawnie (bezwzględnie nieważną).
W sprawie, na tle której przedstawiono zagadnienie prawne powódka nie
kwestionowała, że decyzja komunalizacyjna została wydana przez uprawniony
organ i na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego oraz z
poszanowaniem wymaganej procedury. W sprawie tej nie wystąpił więc problem
bezwzględnej nieważności (nieistnienia) decyzji komunalizacyjnej stanowiącej
podstawę wpisu pozwanej Gminy w księgach wieczystych. Powódka nie podnosiła
również zarzutów dotyczących prawidłowości wydania decyzji Wojewody K. z dnia
17 października 1991 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez pozwaną
Gminę własności nieruchomości w K. przy ul. R. nr 6, w świetle art. 18 ust. 1 w
związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W szczególności nie
kwestionowała, że Wojewoda władny był wydać przedmiotową decyzję
komunalizacyjną, a sąd wieczystoksięgowy - dokonać na tej podstawie wpisu w
księgach wieczystych na rzecz pozwanej Gminy w miejsce Skarbu Państwa w
sytuacji, w której w dniu 5 września 1959 r. wpisany został jako właściciel Skarb
Państwa w miejsce Stanisława P. Podnosiła natomiast, że wpis dotyczący Skarbu
Państwa nie odzwierciedlał rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości,
ponieważ Skarb Państwa nie był właścicielem. (...) Powódka wskazała, że decyzja
komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, nie kształtuje zatem stanu prawnego
nieruchomości; w tym zakresie przesądzające znaczenie ma rozstrzygnięcie, czy
Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości. Ta kwestia podlega kognicji sądu w
postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem
prawnym i dla jej rozstrzygnięcia nie jest konieczne uprzednie uchylenie ostatecznej
decyzji komunalizacyjnej. (...) Jak wynika z uzasadnienia postanowienia o
przedstawieniu zagadnienia prawnego, również Sąd Najwyższy miał na względzie
przede wszystkim kwestię dopuszczalności badania, czy Skarb Państwa był
rzeczywistym właścicielem nieruchomości.
Przyjmując, że decyzja, o której mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja
1990 r., wyraża stan prawny, a sąd jest związany decyzją administracyjną
pochodzącą od właściwego organu, wydaną w przewidzianym trybie i na podstawie
obowiązującego prawa, można by poprzestać na stwierdzeniu, że sąd w
postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z
rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości nie jest uprawniony do kontroli
ostatecznej decyzji komunalizacyjnej stanowiącej podstawę wpisu w księdze
wieczystej, co przesądza także niedopuszczalność badania przysługiwania
Skarbowi Państwa prawa własności nieruchomości jako przesłanki komunalizacji.
Nie uwzględniałoby to jednak zastrzeżeń wyrażonych w skardze kasacyjnej oraz
specyfiki zagadnienia związania sądu decyzją administracyjną upatrywanej w tym,
że nabycie przez gminę prawa własności następuje ex lege, ale jednocześnie
istnieje wymóg wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. (...) Należało
zatem rozważyć, czy przyjęta w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego
zasada związania sądu cywilnego ostateczną decyzją administracyjną znajduje
zastosowanie także w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w
związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz, czy także w
postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem
prawnym nieruchomości sąd jest taką decyzją związany.
W wyroku z dnia 12 maja 2005 r., III CK 565/04, Sąd Najwyższy przyjął za
trafne co do zasady stanowisko dotyczące autonomii orzecznictwa sądowego i
administracyjnego oraz podzielił pogląd, że sąd nie może badać ważności decyzji
administracyjnej stanowiącej podstawę wpisu w księdze wieczystej, chyba że
decyzja taka została wydana przez organ oczywiście niewłaściwy lub bez
jakiejkolwiek podstawy prawnej albo z oczywistym naruszeniem administracyjnego
prawa materialnego oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Uznał jednak,
powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1999 r., I CKN
1079/97, że w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej sąd ma
obowiązek badania rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości, co w przypadku
gdy prawo własności wywodzone jest z decyzji komunalizacyjnej, nakłada na sąd
obowiązek rozważenia dla potrzeb prowadzonego postępowania, czy zdarzenie
cywilnoprawne w postaci decyzji administracyjnej wywołało zmiany w prawie
własności. W sprawie, w której zapadło orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 12
maja 2005 r., wpisu Skarbu Państwa w dziale II księgi wieczystej dokonano na
podstawie postanowienia o zasiedzeniu, które zostało uchylone w wyniku rewizji
nadzwyczajnej, a wniosek Skarbu Państwa o stwierdzenie zasiedzenia oddalono.
Organ administracyjny odmówił uchylenia decyzji komunalizacyjnej w trybie
wznowienia postępowania ze względu na upływ terminu przewidzianego w art. 146
§ 1 k.p.a., stwierdził natomiast, że wydanie decyzji komunalizacyjnej nastąpiło z
naruszeniem prawa. Sąd Najwyższy nie zgodził się z poglądem, że przesądzające
znaczenie miało pozostawanie decyzji komunalizacyjnej w obrocie prawnym.
Wskazał, że sąd był związany także decyzją stwierdzającą naruszenie prawa, w
związku z czym powinien zbadać, czy wadliwość podstawy wpisu nie spowodowała
wpisania prawa nieprzysługującego, i ustalić, kto jest rzeczywistym właścicielem
nieruchomości. Wynika z tego, że Sąd Najwyższy dopuścił możliwość
kwestionowania stanu prawnego nieruchomości stwierdzonego w decyzji
komunalizacyjnej pomimo nieuchylenia decyzji. (...)
Konkluzja stanowiska wyrażonego w wymienionym wyroku pozostaje w
sprzeczności z założeniem co do prawnego rozgraniczenia drogi sądowej i drogi
administracyjnej oraz z poglądem, że zdarzeniem cywilnoprawnym podlegającym
ocenie sądu jest decyzja komunalizacyjna. Zasada trwałości decyzji
administracyjnej (art. 16 k.p.a.), doznająca ograniczenia jedynie w sytuacjach
określonych w art. 145 § 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2, art. 154, 155, 156 § 1, art.
161, 162 § 1 i 2, k.p.a., powinna skutkować uwzględnieniem stanu prawnego
wynikającego z ostatecznej decyzji komunalizacyjnej. Okoliczność, że decyzja
komunalizacyjna została wydana z naruszeniem prawa nie miała istotnego
znaczenia, ponieważ stwierdzenie naruszenia prawa służyło celowi
odszkodowawczemu (art. 160 § 1 k.p.a.), a nie ustaleniu stanu prawnego
nieruchomości. Również nie jest zasadne uznawanie istnienia decyzji
komunalizacyjnej za zdarzenie cywilnoprawne i równoczesne pomijanie skutków
prawnych takiej decyzji, chyba że chodzi o brak jakichkolwiek skutków wynikających
z bezwzględnej nieważności (nieistnienia) decyzji, co jednak w sprawie będącej
przedmiotem orzekania Sądu Najwyższego nie miało miejsca. Nie znajdowało też
usprawiedliwienia powołanie się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia
1999 r., I CKN 1079/97, który dotyczył kontroli prawomocności (ostateczności)
decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę wpisu w księdze wieczystej.
Ewentualność pominięcia przez sąd skutków prawnych decyzji - gdyby była
ostateczna - nie stanowiła przedmiotu wypowiedzi Sądu Najwyższego w tym
wyroku, w związku z czym nie mógł on wspierać stanowiska Sądu Najwyższego w
wyroku z dnia 12 maja 2005 r., III CK 565/04. Z przedstawionych względów Sąd
Najwyższy w składzie siedmiu sędziów nie podziela poglądu wyrażonego w tym
wyroku.
W wyroku z dnia 19 listopada 2004 r., V CK 251/04 Sąd Najwyższy
opowiedział się za respektowaniem rozdziału pomiędzy drogą sądową i drogą
administracyjną oraz uwzględnianiem przez sąd skutków prawnych decyzji
administracyjnej, niezależnie od konstytutywnego lub deklaratoryjnego charakteru
decyzji. Wskazał, że - poza wyjątkami - konstytucyjna zasada działania przez
organy władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa wymaga uznania, iż
ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1
ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest dla sądu wiążąca i może być wyeliminowana
jako podstawa wpisu gminy w księdze wieczystej tylko w sposób przewidziany w
art. 16 k.p.a. (...)
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., mienie ogólnonarodowe
należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej
stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy rad
narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego
pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek
organizacyjnych podporządkowanych powyższym organom, stało się w dniu
wejścia w życie ustawy, czyli dnia 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem
właściwych gmin. Gminy sporządzały spisy inwentaryzacyjne mienia podlegającego
komunalizacji, które wykładano do publicznego wglądu w siedzibie zarządu gminy
przez okres 30 dni, informując o tym w sposób zwyczajowo przyjęty na danym
terenie. Osoba, której interes prawny dotyczył ustaleń zawartych w spisie, mogła w
terminie 30 dni zgłosić zastrzeżenia do komisji inwentaryzacyjnej (art. 17 ustawy).
Zgodnie z art. 18, wojewoda wydawał decyzje w sprawie stwierdzenia nabycia
mienia z mocy prawa, a organem odwoławczym była Krajowa Komisja
Uwłaszczeniowa; do postępowania w sprawie wydania decyzji stosowano
odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Prawomocna
decyzja w sprawie stwierdzenia nabycia mienia komunalnego z mocy prawa
stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej (art. 20 ust. 1 ustawy). Zgodnie z
instrukcją stanowiącą załącznik do uchwały nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca
1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P.
Nr 30, poz. 235), komunalizacji podlegało mienie państwowe, do którego Skarb
Państwa miał udokumentowaną własność. (...)
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organ
orzekający o nabyciu przez gminę prawa własności musi badać, czy mienie, które
ma podlegać komunalizacji, stanowi własność Skarbu Państwa. W razie
wątpliwości, których rozstrzygnięcie nie należy do organu administracyjnego,
postępowanie komunalizacyjne powinno być zawieszone na okres do zakończenia
postępowania rozstrzygającego spór pomiędzy Skarbem Państwa a innym
podmiotem o własność nieruchomości przeznaczonej do skomunalizowania (art. 97
§ 1 pkt 4 k.p.a.). W przypadku stwierdzenia, że mienie nie stanowiło własności
Skarbu Państwa, decyzja komunalizacyjna nie może być wydana, a jeśli została
wydana - postępowanie komunalizacyjne powinno być wznowione. Podkreśla się,
że stronami postępowania komunalizacyjnego (art. 28 k.p.a.) są nie tylko Skarb
Państwa i gmina, ale każdy, kto wykaże swój interes prawny we wzięciu udziału w
postępowaniu komunalizacyjnym względnie we wznowieniu postępowania. Inny niż
Skarb Państwa i gmina podmiot może być uznany za stronę postępowania
komunalizacyjnego, gdy wykaże się tytułem własności mienia będącego
przedmiotem komunalizacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
16 stycznia 1995 r., I SA 81/94, ONSA 1995 nr 3, poz. 149, z dnia 31 marca
1998 r., I SA 1407/97, nie publ., z dnia 26 sierpnia 1998 r., I SA 873/98, nie publ., z
dnia 26 września 2000 r., I SA 1342/99, nie publ., z dnia 23 września 1998 r., I SA
1580/97, nie publ., z dnia 14 stycznia 1998 r., I SA 845/97, ONSA 1998 nr 4 poz.
129, z dnia 6 lutego 2002 r., I SA 3261/01, nie publ., z dnia 22 marca 1991 r.,
SA/Wr 44/91, ONSA 1991, nr 1, poz. 29 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2005 r. nie publ., z dnia 22
września 2005 r., I SA/Wa 1456/04, nie publ. i z dnia 25 listopada 2005 r., I SA/Wa
147/05, nie publ.).
Jednocześnie za utrwalony w orzecznictwie Sądu Najwyższego należy uznać
pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1
ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stanowi akt niezbędny, bez którego istnienia gmina
nie może powoływać się na prawo własności, a sąd nie może przyjąć, że gmina
stała się właścicielką, choćby oczywiste było, że nieruchomość podlega
komunalizacji.
W uchwale z dnia 30 grudnia 1992 r., III CZP 157/92 (OSNCP 1993, nr 5, poz.
84) Sąd Najwyższy stwierdził, że sąd odmawia dokonania w księdze wieczystej
wpisu na rzecz gminy, jeżeli stanowiąca podstawę wniosku o wpis decyzja
wojewody, wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.,
dotyczy nieruchomości uregulowanej w tej księdze na rzecz osoby fizycznej, a
wynikająca stąd przeszkoda nie została usunięta. Uznał, że ostateczna decyzja
wojewody stanowi poświadczenie, iż gmina stała się z mocy prawa z dniem 27 maja
1990 r. właścicielem określonego składnika mienia ogólnonarodowego. Choć więc
nabycie własności następuje z mocy prawa, to jednak w obrocie prawnym gmina, w
celu wykazania swojego tytułu do nieruchomości, nie może skutecznie powoływać
się jedynie na art. 5 ustawy; niezbędne jest uzyskanie odpowiedniej decyzji
wojewody.
W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93
(OSNCP 1993, nr 12, poz. 209) Sąd Najwyższy uznał, że gmina może sprzedać lub
oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które z dniem wejścia w życie
ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stały się z mocy prawa jej własnością dopiero wtedy,
gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie stała się ostateczna. W wyroku z
dnia 28 czerwca 2000 r., IV CKN 71/00 (nie publ.) Sąd Najwyższy wskazał, że
dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja przewidziana w art. 18 ust. 1
ustawy z dnia 10 maja 1990 r., dopóty w sprawie o uzgodnienie treści księgi
wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym sąd nie może ustalić faktu nabycia
nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Wprawdzie
nabycie przez gminę własności następuje z mocy prawa, niemniej w obrocie
prawnym gmina, w celu wykazania swojego tytułu do nieruchomości, nie może
skutecznie powoływać się jedynie na wymieniony przepis ani sąd nie może ustalić
nabycia przez gminę prawa własności jako przesłanki orzeczenia w innym procesie.
Stwierdzenie nabycia przez gminę własności należy do wyłącznej kompetencji
organu administracyjnego, który orzeka w postępowaniu toczącym się zgodnie z
kodeksem postępowania administracyjnego i kończy wydaniem decyzji
podlegającej zaskarżeniu w toku instancji oraz do sądu administracyjnego. Dopóki
nie zostanie wydana ostateczna decyzja przewidziana w art. 18 ust. 1 ustawy,
dopóty właścicielem mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, pozostaje w
obrocie prawnym Skarb Państwa (por. też wyrok z dnia 21 listopada 2002 r., III
CKN 202/00, nie publ.).
W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 404/02 (nie publ.) Sąd
Najwyższy stwierdził, że chociaż nabycie własności przez gminę nastąpiło z mocy
prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to stwierdzenie nabycia prawa należy,
stosownie do art. 18 ust. 1, do kompetencji organu administracji państwowej -
wymaga decyzji wojewody, która stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i
zawierający sui generis element konstytutywny, dopiero bowiem od chwili jej
wydania (uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się na swoje prawo
i prawem tym rozporządzać. (...)
W wymienionych orzeczeniach Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na
swoje znaczenie legitymacyjne decyzja komunalizacyjna wykazuje cechy
orzeczenia konstytutywnego. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu
Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że decyzja wojewody w sprawie
stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa przez gminę jest aktem deklaratoryjnym,
ma jednak zasadnicze znaczenie, gdy chodzi o wykonywanie prawa własności
przez gminę w stosunku do konkretnej nieruchomości, w szczególności, otwiera
gminie drogę do swobodnego dysponowania tą nieruchomością i składania
oświadczeń woli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20
kwietnia 2001 r., I SA 2500/99, nie publ. oraz z dnia 23 maja 2001 r., I SA 2142/00,
nie publ.).
Przytoczone unormowania oraz ich interpretacja upoważniają do wniosku, że
ustawodawca zrealizował zamiar wyposażenia nowo powstałych podmiotów
administracji samorządowej w mienie w sposób władczy przy wykorzystaniu
instrumentów cywilnoprawnych. Sfera stosunków własnościowych, stanowiących z
natury domenę prawa cywilnego, poddana została w ustawie szczególnej trybowi
postępowania administracyjnego. Konstatacja ta, w świetle zasady podziału władz
oraz prawnego rozgraniczenia drogi sądowej i drogi administracyjnej, pozwala
stwierdzić, że związanie sądu powszechnego decyzją administracyjną dotyczy
także decyzji komunalizacyjnej oraz że związanie obejmuje również postępowanie o
uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym
nieruchomości. Przysługiwanie Skarbowi Państw prawa własności, warunkujące
nabycie własności przez gminę w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., poddane
zostało ocenie organu administracyjnego m.in. na podstawie wpisu w dziale II księgi
wieczystej. Jeśli wpis w księdze wieczystej nie został skutecznie podważony, to
zaświadczał o rzeczywistym stanie prawnym nieruchomości (art. 3 ust. 1 u.k.w.h.).
Decyzja komunalizacyjna dotyczy stosunków cywilnoprawnych, ale orzekanie
o przejściu prawa własności na gminę zostało zastrzeżone dla organu
administracyjnego (art. 2 § 3 k.p.c.). Sprawia to, że droga sądowa jest
niedopuszczalna, w związku z czym za niedopuszczalne należy uznać także
badanie przez sąd kwestii przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności
nieruchomości pod kątem istnienia przesłanki komunalizacyjnej. (...)
Przewidując powstanie prawa własności gminy z mocy prawa, ale
wprowadzając jednocześnie wymóg wydania decyzji administracyjnej, ustawa z
dnia 10 maja 1990 r. różni się w zasadniczy sposób od uregulowań dotyczących
powstania własności lub innego prawa z mocy ustawy. Przykładowo, dla dokonania
w księdze wieczystej wpisu prawa własności Skarbu Państwa do nieruchomości,
które z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach
jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stały się majątkiem Państwa,
wydanie decyzji administracyjnej nie było wymagane (por. uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 9 lipca 1993 r., III CZP 91/93, OSNC 1994, nr 2, poz. 29). Nie
była także konieczna decyzja organu administracyjnego do dokonania wpisu
użytkowania wieczystego nabytego z mocy prawa przez jednostki badawczo-
rozwojowe na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach
badawczo-rozwojowych (jedn. tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 44, poz. 194 ze zm.) (por.
uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 sierpnia 1992 r., III CZP 103/92, "Przegląd
Ustawodawstwa Gospodarczego" 1993, nr 2, s. 33). Podobnie w ustawie z dnia 21
marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz.
2086) nie przewidziano stwierdzenia przez organ administracyjny w formie decyzji
nabycia własności określonego gruntu przez Państwo (por. uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 20 września 1994 r., III CZP 108/94, OSNCP 1995, nr 2, poz.
28, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1995 r., II SA
217/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 91). W uchwale z dnia 27 kwietnia 1994 r., III CZP
54/94 (OSNCP 1994, nr 11, poz. 215) Sąd Najwyższy, orzekając o dopuszczalności
badania przez sąd w sprawie o usunięcie niezgodności między stanem prawnym
nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym,
czy Skarb Państwa stał się z mocy prawa właścicielem lasów i gruntów leśnych na
podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia
1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15,
poz. 82), wskazał wyraźnie, że kognicja sądu wynika z tego, iż nie zostało
przewidziane wydanie decyzji administracyjnej o przejściu z mocy prawa
określonych nieruchomości na własność Skarbu Państwa.
W tych więc przypadkach, w których wydanie decyzji nie zostało przewidziane,
podstawą wpisu w księdze wieczystej mogą być, dowodzone wszelkimi środkami
dowodowymi okoliczności wskazujące na powstanie prawa własności. Jeżeli dla
potwierdzenia własności powstałej z mocy prawa wymagane jest wydanie decyzji
administracyjnej zdarzeniem prawnym, podlegającym rozważeniu w postępowaniu
o uzgodnienie treści księgi wieczystej, jest istnienie ostatecznej decyzji
administracyjnej. Dopóki decyzja taka nie zostanie uchylona, dopóty sąd nie jest
uprawniony do kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Do podobnej
konkluzji prowadzi ocena judykatury dotyczącej niedopuszczalności przyjęcia przez
sąd, że gmina stała się właścicielem nieruchomości podlegającej komunalizacji,
jeśli nie została wydana decyzja komunalizacyjna. A contrario, jeśli decyzja
komunalizacyjna została wydana i jest ostateczna, to dopóki nie zostanie uchylona
przez właściwy organ administracyjny, dopóty sąd nie jest władny kwestionować
prawa własności gminy.
Z przedstawionych względów nie można podzielić wyrażonej w piśmiennictwie
tezy, że sąd w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym
stanem prawnym nieruchomości, wszczętym po uprawomocnieniu się decyzji
komunalizacyjnej, jest uprawniony do rozstrzygania, czy Skarb Państwa był
właścicielem nieruchomości.
W postępowaniu wszczętym na podstawie art. 10 u.k.w.h. sąd bada
rzeczywisty stan prawny nieruchomości. Okoliczności, które ze względu na treść
art. 6268 k.p.c. nie mogły być skutecznie podnoszone w postępowaniu
wieczystoksięgowym o wpis, podlegają rozważeniu pod warunkiem, że kognicja
sądu nie jest ograniczona. Gdy podstawą wpisu gminy w dziale II księgi wieczystej
jest ostateczna decyzja komunalizacyjna, powód nie może skutecznie
zakwestionować zgodności uprzedniego wpisania Skarbu Państwa z rzeczywistym
stanem prawnym nieruchomości. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej
kwestia przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności przestaje mieć
znaczenie, istotne jest bowiem pozostawanie w obrocie decyzji stwierdzającej
prawo własności gminy.
Nie przekonuje również argument, że dla oceny skutków cywilnoprawnych sąd
może dokonać kontroli legalności decyzji komunalizacyjnej, ponieważ nie narusza
to autonomii organów administracyjnych. (...) Dopuszczenie badania przez sąd i w
konsekwencji możliwość odmiennej oceny jedynej przesłanki komunalizacyjnej -
przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności - oznaczałoby wkraczanie
władzy sądowniczej w sferę poddaną władzy administracyjnej. Oznaczałoby też
akceptację dla równoległego funkcjonowania sprzecznych ze sobą
rozstrzygnięć. (...)
Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak wyżej.