Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 26 maja 2006 r., III CZP 19/06

Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)
Sędzia SN Gerard Bieniek
Sędzia SN Helena Ciepła
Sędzia SN Jan Górowski (sprawozdawca)
Sędzia SN Maria Grzelka
Sędzia SN Jacek Gudowski
Sędzia SN Lech Walentynowicz

Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Marii D. przeciwko Miastu Ł. o
zapłatę, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 26 maja
2006 r., przy udziale prokuratora Prokuratury Krajowej Piotra Wiśniewskiego,
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Najwyższy postanowieniem z
dnia 14 grudnia 2005 r., II CK 286/05:
,,Czy odszkodowanie przewidziane dla właścicieli nieruchomości zajętych pod
drogi publiczne, które na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. -
Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr
133, poz. 872 ze zm.) stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu
Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, wyłącza roszczenie
dotychczasowych właścicieli o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z tych
nieruchomości w okresie poprzedzającym przejście ich własności na Skarb
Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego?"
podjął uchwałę:

Artykuł 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133,
poz. 872 ze zm.) - przewidujący odszkodowanie dla właścicieli nieruchomości
zajętych pod drogi publiczne, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu
Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - nie wyłącza roszczenia
tych osób o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości
przed dniem 1 stycznia 1999 r.

Uzasadnienie

Przedstawione, na podstawie art. 39314 § 1 k.p.c. w związku z art. 3 ustawy z
dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz
ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98) do
rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu Najwyższego zagadnienie prawne
wyłoniło się przy rozpoznawaniu kasacji powódki od wyroku Sądu Apelacyjnego w
Łodzi z dnia 26 stycznia 2005 r.
Zostało ustalone, że Wojewoda Ł. decyzją z dnia 22 maja 2003 r. stwierdził
nabycie z mocy prawa przez Gminę Ł. z dniem 1 stycznia 1999 r. własności części
nieruchomości zajętej pod drogę gminną, położonej w Ł. przy ul. C., oznaczonej
jako działki nr 561/2 i 583/1, dla której w Sądzie Rejonowym dla Łodzi-Śródmieścia
prowadzona jest księga wieczysta nr (...). Ponadto decyzją z dnia 7 lipca 2003 r.
stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta Ł., w tym samym terminie,
własności nieruchomości zajętej pod drogę gminną położonej w Ł. przy ul C.,
oznaczonej jako działka nr 561/1, która nie ma urządzonej księgi wieczystej. Do
tego dnia nieruchomości te stanowiły własność powódki Marii D., która otrzymała
odszkodowanie stosownie do art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr
133, poz. 872 ze zm. - dalej: ,,ustawa").
Powództwo o zapłatę kwoty 60 000 zł wraz z odsetkami z tytułu
wynagrodzenia za bezumowne użytkowanie tych nieruchomości za okres 10 lat
przed dniem 1 stycznia 1999 r. Sąd Okręgowy w Łodzi oddalił, a Sąd Apelacyjny
wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005 r. oddalił apelację powódki. Sąd drugiej instancji
podzielił zapatrywanie Sądu Okręgowego, że odszkodowanie wypłacone powódce
na podstawie art. 73 ustawy zaspokaja wszystkie jej roszczenia związane z utratą
własności działek zajętych pod drogi publiczne.
Powódka zarzuciła w kasacji naruszenie art. 73 ust.1 ustawy przez
niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis
ten wyłącza zastosowanie art. 224 i nast., art. 415 k.c. i przepisy o bezpodstawnym
wzbogaceniu.
Zagadnienie przytoczone na wstępie przedstawione zostało ze względu na
rozbieżności w judykaturze. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 czerwca
2001 r., II CKN 601/00 (OSNC 2002, nr 2, poz. 27) wyrażony został pogląd, że
właściciele nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które na podstawie art. 73
ustawy stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub
jednostek samorządu terytorialnego, mogą dochodzić jedynie odszkodowania
przewidzianego w tym przepisie, zachowując wskazany w nim tryb administracyjny.
W innych orzeczeniach zajęte zostało jednak stanowisko, że przepis ten nie
wyłącza prawa dotychczasowego właściciela nieruchomości do żądania na
podstawie kodeksu cywilnego wynagrodzenia za wcześniejsze korzystanie z niej
przez gminę bez tytułu prawnego (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2004 r.,
IV CK 520/03, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 130 i z dnia 26 listopada 2004 r., V CK
252/04, nie publ.).
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Artykuł 73 ustawy stanowi uzupełnienie wprowadzonego w życie z dniem 1
stycznia 1999 r. przepisu art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Statuuje on
zasadę, że drogi te stanowią własność publiczną. Jeżeli zatem od dnia 1 stycznia
1999 r. właścicielem dróg publicznych, a więc i nieruchomości, na których są one
położone, może być jedynie gmina lub Skarb Państwa, to unormowaniem tym
odebrano z mocy prawa własność nieruchomości wszystkim innym podmiotom. W
ten sposób zrealizowano postulat zawarty w art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Taka
droga, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, jako urządzenie trwale z gruntem
związane, jest częścią składową gruntu (art. 48 k.c.), nie może zatem być
odrębnym od gruntu przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 k.c.).
W świetle reguł składniowych i znaczeniowych art. 73 ust. 1 ustawy pozwala
przyjąć, że nieruchomości zajęte pod drogi publiczne pozostające w dniu 31 grudnia
1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego,
niestanowiące ich własności, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się - za
odszkodowaniem - z mocy prawa własnością tych podmiotów. Świadczenie to
zostało wyraźnie odniesione do ,,odjęcia" dotychczasowym właścicielom ipso iure
własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, stanowi więc rekompensatę
tylko za to wywłaszczenie.
Jak wynika z art. 73 ust. 3 i art. 3a ustawy, sprawa o stwierdzenie nabycia z
mocy prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem na podstawie art. 73
ust. 1 ma charakter cywilny, a zatem podlegałaby rozpoznaniu przez sąd
powszechny, gdyby nie to wyłączenie, polegające na przekazaniu orzekania w tym
przedmiocie do kompetencji wojewody. W obecnym stanie prawnym, po nowelizacji
tego przepisu ustawą z dnia 11 kwietnia 2001 r., o zmianie ustaw o samorządzie
gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie wojewódzkim, administracji
rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 45, poz. 497),
postępowanie administracyjne w tej sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z
urzędu (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 stycznia 2003 r.,
III CZP 77/02, OSNC 2003, nr 11, poz. 144).
Artykuł 73 ust. 4 ustawy w pierwotnym brzmieniu stanowił, że odszkodowanie
będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w odrębnej ustawie
na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r.
do dnia 31 grudnia 2005 r., po którym roszczenie wygasa. Przepis ten został
znowelizowany przez art. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o
gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U. Nr 6, poz. 70), która
weszła w życie w dniu 15 lutego 2000 r., w ten sposób, że odszkodowanie ma być
ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za
wywłaszczenie nieruchomości. Jeżeli więc przepis ten w pierwotnym brzmieniu był
przepisem odsyłającym, to de lege lata nie budzi wątpliwości, że przewidziane w
nim odszkodowanie jest ściśle związane z utratą prawa własności, skoro ma być
ono ustalone i wypłacone według zasad określonych w przepisach o
odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Odszkodowanie to, przewidziane
w art. 128 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (jedn. tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. - dalej:
,,u.g.n."), stanowi bowiem rekompensatę za utratę prawa własności i brak podstaw
do przyjęcia, że obejmuje ekwiwalent za roszczenia powstałe w świetle unormowań
kodeksowych przed wywłaszczeniem.
Nie ulegał natomiast zmianie art. 73 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym,
podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości
według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu
wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po
utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Z treści więc art. 73
ust. 4 i 5 ustawy wynika, że tworzy on unormowania, w świetle których
odszkodowanie jest tylko rekompensatą za wywłaszczenie nieruchomości zajętych
pod drogi publiczne, przy czym nie jest ono świadczeniem ekwiwalentnym, tj.
odszkodowaniem pełnym. Ograniczenie to wynika z odsunięcia w czasie możliwości
złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, krótkiego okresu dochodzenia
roszczenia, braku określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenia z
zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem
ustalenia wysokości odszkodowania (por. uzasadnienie wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., SK 11/02, OTK-A Zb.Urz. 2004, nr 7, poz.
66).
Trzeba też zauważyć, że art. 73 ust. 3a ustawy dotyczy całkowicie odmiennej
kwestii, tj. określenia granicy nieruchomości, która stała się z mocy prawa
własnością publiczną, i niewydawania w tym zakresie decyzji o podziale
nieruchomości. Innego zagadnienia dotyczy także ust. 2 tego przepisu, stanowiący,
kiedy gmina, a kiedy Skarb Państwa są zobowiązani do wypłaty tego
odszkodowania.
Skoro więc brak w art. 73 ustawy postanowienia o wyłączeniu w tym zakresie
przepisów kodeksu cywilnego, to należało rozważyć, czy taki wniosek nie wynika z
wykładni systemowej. Samo ulokowanie przepisu w rozdziale IV ustawy
zatytułowanym ,,Nabycie mienia" nie jest właściwe. Na podstawie zawartych w nim
przepisów mienie Skarbu Państwa nabywają jednostki samorządu terytorialnego,
tymczasem na podstawie art. 73 ustawy nabywcą własności nieruchomości
drogowej jest także Skarb Państwa, a nabyciu podlegają przede wszystkim grunty
stanowiące własność osób fizycznych. Właściwym więc jego umiejscowieniem
byłyby przepisy przejściowe ustawy o drogach publicznych - zamiast lub obok art.
51 ust. 1 pkt 2 - albo ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca
jednak utrzymał regulację zawartą w art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy o drogach
publicznych, według której z dniem jej wejścia w życie, tj. z dniem 1 października
1985 r., grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne wybudowane z udziałem czynu
społecznego i istniejące w tym dniu stają się z mocy prawa własnością państwa.
De lege lata obowiązuje też unormowanie dotyczące przejmowania własności
nieruchomości na potrzeby dróg publicznych zawarte w art. 98 u.g.n. Na jego
podstawie działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, gminne, powiatowe,
wojewódzkie i krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek
właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu,
województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca
projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zasada
ta odnosi się też do gruntu pozostającego w wieczystym użytkowaniu, przy czym w
tej sytuacji prawo wieczystego użytkowania działki wydzielonej pod drogę wygasa.
Z art. 98 wynika, że jego zakres jest ograniczony do podziału dokonywanego na
wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) i wtedy zgodnie z ust. 3, za działki
gruntu wydzielone pod drogi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej
między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości podlegającej
podziałowi a gminą, powiatem, województwem lub starostą powiatu
reprezentującym Skarb Państwa. Brak takiego uzgodnienia skutkuje ustaleniem
odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu
nieruchomości.
Z żadnego z przedstawionych unormowań nie można wywieść wniosku, że
poszukiwanie przez byłych właścicieli takich nieruchomości rekompensaty za
faktyczne pozbawienie władztwa w czasie przed ich znacjonalizowaniem lub
komunalizacją wyłącza czasowe ograniczenie dochodzenia odszkodowania
wynikające z art. 73 ust. 4 ustawy.
W ramach wykładni systemowej należało też odpowiedzieć, czy interpretacja
art. 73 ustawy, pozbawiająca właścicieli możliwości dochodzenia roszczeń na
podstawie przepisów kodeksu cywilnego za wcześniejsze korzystanie przez Skarb
Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z nieruchomości zajętych pod drogi
publiczne, jest zgodna z gwarancjami konstytucyjnymi i prawem międzynarodowym.
Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niezgodności z Konstytucją
przepisu będącego podstawą samego nabycia przez podmioty publiczne z mocy
prawa tych nieruchomości, niemniej jego wywody, które należy podzielić,
przemawiają za udzieleniem odpowiedzi negatywnej na postawione pytanie. W
uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99 (OTK Zb.Urz. 2000, nr 2, poz.
60) podniósł, że określonym w art. 73 ustawy przedmiotem odjęcia własności były
działki ,,faktycznie wywłaszczone", wobec których w drodze czynności faktycznych
(często pozbawionych podstawy prawnej), przesądzone zostało przejęcie ich
własności przez Skarb Państwa bądź właściwe jednostki samorządu terytorialnego.
Zastrzegł wyraźnie, że uznanie konstytucyjności przyjętego w omawianym przepisie
mechanizmu wywłaszczenia ex lege nie może oznaczać aprobaty dla zaistniałego
w przeszłości postępowania organów państwa, którego efektem stało się "faktyczne
wywłaszczenie" nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Tym samym
bezzasadne byłoby stwierdzenie, że art. 73 ust.1 ustawy niejako automatycznie
sanuje naruszenia prawa, których często dopuszczano się zajmując określone
nieruchomości lub ich części. Zaprezentowana więc w wyroku Sądu Najwyższego z
dnia 27 czerwca 2001 r., II CKN 601/00, wykładnia budzi wątpliwości z punktu
widzenia równej dla wszystkich ochrony prawnej prawa własności i innych praw
majątkowych (art. 64 ust 1 i 2 Konstytucji). Jej przyjęcie oznacza pozbawienie
byłych właścicieli bez żadnej rekompensaty roszczeń majątkowych podlegających
także ochronie konstytucyjnej.
Należy zauważyć, że unormowanie zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy nie może
być utożsamiane z zasiedzeniem nieruchomości, czyli z pierwotnym sposobem
nabycia własności przez długoletnich posiadaczy, zakładającym bierne zachowanie
uprawnionego, który mógł bez przeszkód skutecznie dochodzić wydania rzeczy. Z
tego względu zasiedzenie nie koliduje z art. 64 Konstytucji (por. uzasadnienie
postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 24 października 2002 r., I CKN 1006/00,
nie publ.).
Odjęcie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa dotychczasowym
właścicielom własności nieruchomości pod drogami publicznymi stanowiło w istocie
wywłaszczenie ex lege i nie było zależne ani od okresu władztwa podmiotu
publicznego, ani od sposobu zachowania uprawnionego, przy czym samo zajęcie,
jak już wskazano, często odbywało się z naruszeniem prawa. Poza tym, gdyby
podmiot publiczny władał gruntem zajętym pod drogę publiczną w okolicznościach
prowadzących do zasiedzenia przed dniem 1 stycznia 1999 r. i w związku z tym
uzyskał jego własność na tej podstawie, to wykluczone byłoby zastosowanie art. 73
ustawy.
Przyjęcie poglądu, że właściciele nieruchomości mogą dochodzić tylko
odszkodowania przewidzianego w art. 73 ust. 4 i 5 ustawy, jest trudne do
uzasadnienia również w świetle unormowania zawartego w art. 1 Protokołu
dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.). Przepis ten normuje prawo do
szeroko rozumianego mienia, a więc nie tylko własności w sensie ścisłym, lecz
także interesów majątkowych, które przedstawiają wartość ekonomiczną nawet
jeżeli w konkretnym systemie prawnym nie przybierają postaci praw podmiotowych.
Niełatwo byłoby więc uzasadnić pogląd, że interes publiczny przemawia za
nieodpłatnym pozbawieniem właścicieli roszczeń powstałych przed komunalizacją
(nacjonalizacją) gruntów zajętych pod drogi publiczne.
Celem omawianego unormowania było generalne uregulowanie zastanych i
powstałych w przeszłości stanów faktycznych dotyczących terenów zajętych w
okresie ostatnich kilkudziesięciu lat pod drogi publiczne. Innymi słowy, chodzi o
uporządkowanie stosunków własnościowych w tym przedmiocie z gwarancją
zadośćuczynienia interesom właścicieli za odjęcie im prawa własności. Nie jest to
jednak równoznaczne z tezą, że przewidziane w art. 73 ustawy odszkodowanie
zamyka kwestię rozliczeń między właścicielami a podmiotami publicznymi,
uporządkowanie dotyczy bowiem stosunku rzeczowego (prawa własności). Nie
oznacza więc wygaśnięcia innych roszczeń, które także ulegają przedawnieniu i
prekluzji, jeżeli nie są dochodzone w określonym czasie. Sąd Najwyższy w wyroku
z dnia 8 lipca 2004 r., IV CK 520/03, trafnie zauważył, że nie można pominąć
okoliczności, iż dyrektywy wykładni celowościowej nakazują uwzględnić w procesie
ustalania znaczenia normy także kontekst aksjologiczny, a więc wziąć pod uwagę
powszechnie akceptowane zasady słuszności i sprawiedliwości.
Dotychczasowe rozważania dają podstawę do konkluzji, że art. 73 ustawy nie
wyłącza prawa byłych właścicieli nieruchomości do dochodzenia na podstawie
przepisów kodeksu cywilnego roszczeń za wcześniejsze korzystanie z nich przez
podmiot publiczny bez tytułu prawnego. Sąd Najwyższy sprecyzował jednak
zagadnienie ściślej, stawiając pytanie, czy w stanie faktycznym sprawy wyłączone
jest roszczenie dotychczasowych właścicieli o wynagrodzenie za bezumowne
korzystanie z zajętych pod drogi nieruchomości. Problem więc dotyczy możliwości
wystąpienia z jednym z roszczeń uzupełniających (art. 224-226 k.c.).
Dla rozważenia tej kwestii należy rozstrzygnąć zagadnienie, czy podmiot
publiczny, który zajął nieruchomości pod drogę publiczną, może być uznany za ich
posiadacza w rozumieniu art. 336 k.c. Gdyby takie władztwo nie było posiadaniem,
to nie można by stosować unormowania regulującego rozliczenia pomiędzy
właścicielem a posiadaczem samoistnym do konsekwencji bezprawnego
pozbawienia właściciela korzystania z nieruchomości objętej we władanie przez
podmiot publiczny z przeznaczeniem pod drogę w okresie przed ich nabyciem z
mocy prawa przez Skarb Pastwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego.
Wtedy taką ingerencję należałoby kwalifikować tylko jako czyn niedozwolony, a
uszczerbek jako szkodę, wchodziłoby więc w rachubę jedynie roszczenie
odszkodowawcze (art. 417 k.c.).
Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 21 września 1993 r.,
III CZP 72/93 (OSNC 1994, nr 3, poz. 49) rozróżnił dwie sfery działania państwa:
publicznoprawną (imperium), w której państwo posługuje się metodą działania
władczego, i prywatnoprawną (dominium), w której państwo działa w charakterze
podmiotu prawa prywatnego na zasadzie równorzędności z innymi podmiotami.
Wyraził pogląd, że do okresu zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa nie
wlicza się okresu władania przez organy państwowe lub państwowe osoby prawne,
wykonywanego w ramach uprawnień państwa jako podmiotu prawa publicznego
mimo istnienia tytułu własności uznanego następnie za nieistniejący. Wskazał, że
jeżeli objęcie rzeczy we władztwo następuje w ramach wypełnienia przez państwo
zadań publicznych poza stosunkami cywilnoprawnymi, to nie oznacza to
wykonywania posiadania w znaczeniu przyjętym w art. 336 k.c., ponieważ o
samoistnym posiadaniu decyduje także kwalifikacja nadana przez normę prawną
mieszczącą się w kodeksie cywilnym oraz odnoszącą się do stosunków w nim
uregulowanych (por. też np. postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 29
października 1996 r., III CKU 8/96, OSNC 1997, nr 4, poz. 38, z dnia 14 stycznia
1996 r., I CKN 40/96, z dnia 19 czerwca 1996 r., II CRN 65/96, z dnia 31 maja
1996, II CRN 9/96, z dnia 25 października 1995 r., III CRN 42/95 oraz z dnia 20
kwietnia 1995 r., II CRN 164/94, nie publ.).
Pomijając fakt, że przytoczona uchwała składu siedmiu sędziów dotyczyła
zasiedzenia, należy zauważyć, iż nie może przesądzać kwalifikacji władania przez
podmioty publiczne nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne przed dniem 1
stycznia 1999 r., gdyż dotyczy zmiany kwalifikacji czynności administrowania
(zarządzania) określonym mieniem opartym na nieważnym tytule znajdującym
źródło w prawie publicznym, a nie w prawie cywilnym. W stanie faktycznym, w
którym zapadła ta uchwała, źródłem wykonywania władztwa podmiotu publicznego
był tytuł publicznoprawny, który okazał się nieistniejącym ab initio. Sąd Najwyższy
nie podważył poglądu, że akty władztwa prowadziły do objęcia przez podmiot
publiczny we władanie nieruchomości w granicach prawa własności państwowej.
Zakwestionował je jednak jako posiadanie samoistne z tej przyczyny, że oparte było
na nieważnym tytule publicznoprawnym. Tymczasem analizowane zagadnienie
prawne dotyczy władania przez podmioty publiczne bez tytułu, gdyż uzyskały go
dopiero ex lege z dniem 1 stycznia 1999 r. Dla kwalifikacji władztwa podmiotów
publicznych nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne w okresie
wcześniejszym powołana uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego nie
ma więc większego znaczenia.
Gdy przedmiotem władania jest droga publiczna, trzeba rozróżnić władztwo
polegające na korzystaniu z niej przez użytkowników od władania przez podmioty
publiczne, które nabyły własność gruntów pod takimi drogami z dniem 1 stycznia
1999 r.
Drogi publiczne, podobnie jak np. rzeki, są rzeczami przeznaczonymi do
powszechnego użytku; można mówić o nim tylko wtedy, gdy krąg osób
uprawnionych do korzystania nie jest oznaczony. Możność korzystania z drogi
publicznej nie ma cech posiadania konkretnego prawa cywilnego (w szczególności
posiadania służebności), lecz stanowi korzystanie ze sfery wolności, jaką państwo
zapewnia każdemu obywatelowi. W tym wypadku posiadanie należy do podmiotu
publicznego. Ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne jako
właściciele wykonują obowiązki nałożone przez prawo względem dróg publicznych.
Wykonywanie ich w okresie, gdy drogi nie były ich własnością, było więc
faktycznym korzystaniem z nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, tak jakby
stanowiły własność państwową. Takie posiadanie ma charakter samoistny, a jego
główną cechą jest brak podporządkowania dyspozycjom innej osoby.
Trzeba jednak zauważyć, że w doktrynie pojawił się pogląd, iż pojęcie
władania na gruncie art. 73 ust.1 ustawy może być różnie rozumiane, tj. jako
faktyczne władztwo nad rzeczą lub jako wykonywanie zarządu drogą w sposób
określony ustawą o drogach publicznych. W tym drugim ujęciu oznacza, że
jednostka zarządzająca drogą publiczną utrzymuje ją, tj. odśnieża, remontuje,
modernizuje, umieszcza znaki drogowe itp.
Za administracyjnym charakterem tego władztwa mogłoby przemawiać samo
umiejscowienie tej regulacji, nie jest to jednak argument przekonywający. Należy
podkreślić, że art. 73 ust.1 ustawy dotyczy odjęcia prawa własności i nabycia go ex
lege przez podmioty publiczne, a wyrażenie ,,władanie" - w strukturze językowej
tego przepisu - w pierwszej kolejności odnosi się do nieruchomości
niestanowiących własności podmiotów publicznych przed dniem 1 stycznia 1999 r.,
a dopiero następnie do zajęcia ich pod drogi publiczne. Przede wszystkim jednak
sprawa o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości za
odszkodowaniem na podstawie art. 73 ust.1 ustawy ma ze swej istoty - o czym już
była mowa - charakter cywilny (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z
dnia 21 stycznia 2003 r., III CZP 78/02). Pojęcie ,,władanie" jest elementem definicji
posiadania zawartej w art. 336 k.c., wszystkie więc istotne wyrażenia zawarte w tym
przepisie wskazują na cywilistyczny charakter omawianej regulacji.
O posiadaniu i jego rodzaju decyduje w zasadzie wyłącznie sposób władztwa
nad rzeczą. Władanie w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy przez
właściciela, czyli władanie we własnym imieniu i dla siebie, jest posiadaniem
samoistnym, władanie natomiast w sposób odpowiadający korzystaniu z rzeczy w
ramach innego prawa niż własność, czyli władanie podporządkowane posiadaniu
samoistnemu innej osoby, jest posiadaniem zależnym.
W wypadkach, w których zarząd łączy się z faktycznym władztwem
nieruchomością za właściciela lub dotychczasowego posiadacza, nie stanowi on
posiadania w rozumieniu art. 336 k.c. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18
listopada 1992 r., III CZP 133/92, OSP 1993, nr 7-8, poz. 153 i uchwała składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 1987 r., mająca moc zasady
prawnej, III CZP 47/87, OSNCP 1988, nr 7-8, poz. 91). Oczywiście, organy
państwowe ani komunalne nie zarządzały drogami imieniem właścicieli prywatnych
gruntów. Inaczej jest w wypadku, w którym zarząd organu państwowego wyraża się
sprawowaniem nad nieruchomością władztwa odpowiadającego wykonaniu
własności państwowej. Skoro Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego
działają przez swoje organy, a ich skutki powstają na rzecz tych podmiotów
publicznych, to faktyczne wykonywanie własności państwowej wobec
nieruchomości zajętych pod drogi publiczne przed dniem 1 stycznia 1999 r. było ich
samoistnym posiadaniem.
Nie powinno budzić wątpliwości, że władztwo podmiotów publicznych do chwili
ich uwłaszczenia nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne było posiadaniem
w złej wierze, skoro dobrą wiarę wyłącza nie tylko pozytywna wiadomość o braku
uprawnienia, w tym wypadku nieposiadania tytułu własności, ale i brak takiej
świadomości spowodowany niedbalstwem. Gdy posiadacz jest w złej wierze,
właściciel ma możliwość wystąpienia z roszczeniami uzupełniającymi
uregulowanymi w art. 224-225 k.c.
W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjęto, że roszczenie o wynagrodzenie za
korzystanie z rzeczy ma charakter obligacyjny i gdy powstaje, uzyskuje byt
samodzielny, co wyraża się tym, że może być dochodzone niezależnie od
roszczenia windykacyjnego i jest samodzielnym przedmiotem obrotu (por. wyroki
Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1997 r., II CKN 57/96, OSNC 1997, nr 6-7, poz.
92 i z dnia 14 lutego 1967 r., I CR 443/66, OSNCP 1967, nr 9, poz. 163 oraz
uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2002 r., III CZP 21/02,
OSNC 2002, nr 12, poz. 149).
Uwaga ta jest istotna, gdyż oznacza, że utrata własności rzeczy nie powoduje
utraty możliwości żądania wynagrodzenia za korzystanie z rzeczy w okresie, w
którym właścicielowi własność jeszcze przysługiwała. Potwierdza to okoliczność, że
jednym z roszczeń uzupełniających jest możliwość żądania odszkodowania za
utratę rzeczy, które przysługiwać może dopiero wtedy, gdy ani prawo własności, ani
roszczenie windykacyjne nie wchodzą w rachubę. Ponadto sam fakt, że rzecz
została właścicielowi zwrócona i w rezultacie właścicielowi nie przysługuje już
roszczenie windykacyjne przeciwko byłemu posiadaczowi rzeczy, nie wyłącza
oczywiście możliwości żądania wynagrodzenia za korzystanie z rzeczy w okresie, w
którym właściciel był pozbawiony posiadania, co wynika z unormowania zawartego
w art. 229 § 1 k.c.
Artykuł 73 ustawy nie wyłącza więc prawa właściciela nieruchomości do
żądania na podstawie art. 224 k.c. w związku z art. 225 k.c. wynagrodzenia za
bezumowne korzystanie przed dniem 1 stycznia 1999 r. z nieruchomości, która na
podstawie tego przepisu stała się z tym dniem własnością Skarbu Państwa lub
jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26
listopada 2004 r., V CK 252/04, "Izba Cywilna" 2005, nr 10, s. 45 i wyrok
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1995 r., SA/Wr 1507/94, nie
publ.).
Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak na wstępie.