Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 5 listopada 1997 r.
III ZP 32/97

Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski,
Kazimierz Jaśkowski, Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Zbigniew Myszka, Walerian
Sanetra, Jadwiga Skibińska-Adamowicz (współsprawozdawca).
Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Iwony
Kaszczyszyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 5 listopada 1997 r. wniosku
Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy
i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej
odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:

Czy pracownicy, w stosunku do których mogą być do dnia 31 grudnia 1997 r.
stosowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w
sprawie czasu pracy i zasad wynagradzania za pracę w godzinach nadliczbowych
pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu (jednolity tekst: z 1986 r. Dz.U. Nr 18, poz.
97 ze zm.) mają prawo do dodatkowych dni wolnych od pracy na zasadach określonych
w przepisach działu szóstego Kodeksu Pracy ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Pracownikom, wobec których z mocy art. 20 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r.
o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 24,
poz. 110) stosuje się przez jeden rok od dnia 1 stycznia 1997 r. przepisy roz-
porządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie czasu pracy i
zasad wynagradzania za pracę w godzinach nadliczbowych pracowników
zatrudnionych przy pilnowaniu (jednolity tekst: Dz.U. z 1986 r. Nr 18, poz. 97 ze
zm.), nie przysługują w tym okresie dodatkowe dni wolne od pracy przewidziane
w przepisach działu szóstego Kodeksu pracy.


U z a s a d n i e n i e

Zwracając się w dniu 11 sierpnia 1997 r. z wnioskiem o podjęcie uchwały mają-
cej na celu wyjaśnienie zagadnienia prawnego wskazanego w sentencji niniejszej
uchwały, Rzecznik Praw Obywatelskich przytoczył poniższe wątpliwości.
Ustawą z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie
niektórych ustaw (Dz.U. Nr 24, poz. 110) zostały począwszy od dnia 1 stycznia 1997 r.
znowelizowane przepisy działu szóstego Kodeksu o czasie pracy, ale przepisy
wykonawcze, wydane przed tą datą na podstawie upoważnienia z art. 145 KP w
brzmieniu sprzed nowelizacji, zachowują zgodnie z art. 20 ustawy nowelizacyjnej moc
obowiązującą przez okres jednego roku od wejścia w życie nowych przepisów działu
szóstego Kodeksu. Innymi słowy, w okresie jednego roku od dnia 1 stycznia 1997 r.,
czyli - jak twierdzi Rzecznik - do dnia 31 grudnia 1997 r., pozostają w mocy przepisy
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. w sprawie czasu pracy i
zasad wynagradzania za pracę w godzinach nadliczbowych pracowników zatrudnionych
przy pilnowaniu (jednolity tekst: Dz.U. z 1986 r. Nr 18, poz. 97 ze zm.). Rozporządzenie
to zezwala na stosowanie wobec pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu dłuższej
niż powszechnie obowiązująca normy czasu pracy (do 12, a nawet do 24 godzin na
dobę) i w konsekwencji na inny rozkład tej normy w okresie rozliczeniowym. Z regulacji
tej nie można jednak - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - wyprowadzić wniosku,
iż rozporządzenie pozbawia wspomnianą grupę pracowników prawa do dodatkowych
dni wolnych od pracy.
Prawo to do końca 1996 r. nie wynikało wprost z Kodeksu pracy, gdyż wymagało
konkretyzacji w aktach wykonawczych lub dopełniających, wydawanych na podstawie
upoważnienia z przepisu jego art. 150. Rada Ministrów, czyniąca użytek z tej
kompetencji najpierw w kolejnych uchwałach, a następnie w rozporządzeniach, ściśle
określała krąg zatrudnionych, do których miały albo nie miały zastosowania zasady
wprowadzania dodatkowych dni wolnych od pracy. Począwszy od uchwały Nr 237 Rady
Ministrów z dnia 14 grudnia 1976 r., a skończywszy na rozporządzeniu z dnia 23
grudnia 1988 r. w sprawie czasu pracy w zakładach pracy (jednolity tekst: Dz.U. z 1991
r. Nr 117, poz. 511 ze zm.), wśród grup wyłączonych spod działania tych zasad byli
pracownicy zatrudnieni przy pilnowaniu. Ministerstwo Pracy, Płac i Spraw Socjalnych w
piśmie Departamentu Prawa Pracy z dnia 25 maja 1976 r. (PP-500-570/76) tłumaczyło
to w ten sposób, że "ponieważ rozkład czasu pracy (harmonogram pracy) pracownika
zatrudnionego przy pilnowaniu w systemie 12 godzin pracy i 24 godziny wolne od pracy
przewiduje w każdym tygodniu nie jedną, lecz kilka 24-godzinnych przerw w pracy, to
pracownikowi temu nie przysługuje prawo do dodatkowego dnia wolnego od pracy w
zamian za pracę w niedzielę" (J.Pacho: Kodeks pracy. Przepisy wykonawcze i
związkowe. Wyjaśnienia i orzecznictwo, Warszawa 1979, s. 546). Wnioskodawca
podkreślił, że taki rozkład czasu pracy przy pilnowaniu rzeczywiście dopuszczało
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r., ustalając górną granicę
dobowego i tygodniowego czasu pracy oraz zezwalając na stosowanie w tych granicach
równoważnych norm czasu pracy.
Problematyka dodatkowych dni wolnych od pracy stała się jednak od dnia 1
stycznia 1997 r. przedmiotem bezpośredniej regulacji kodeksowej. Z tym momentem
prawo do takich dni zyskało - zgodnie z jednolitym stanowiskiem powołanej we wniosku
literatury przedmiotu - charakter bezwzględnie obowiązującego prawa o powszechnym
zasięgu, gdyż nie została go pozbawiona żadna z grup pracowniczych. Ewentualne
zniesienie albo ograniczenie wspomnianego prawa mogłoby zresztą nastąpić jedynie w
ustawowym trybie. Tymczasem utrzymane przejściowo w mocy rozporządzenie Rady
Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. nie zawiera żadnych szczególnych uregulowań
dotyczących dodatkowych dni wolnych od pracy dla pracowników zatrudnionych przy
pilnowaniu.
Wnioskodawca nie zgadza się zatem ze stanowiskiem, jakie w tej sprawie uzys-
kał od Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w załączonym do wniosku piśmie z dnia 18
lipca 1997 r. (PP-025-262/97). W piśmie tym Minister wyraził pogląd, że pracownikom
zatrudnionym przy pilnowaniu nie przysługują dodatkowe dni wolne od pracy, gdyż w
tygodniach bez święta przypadającego w innym dniu niż niedziela, obowiązuje ich 48-
godzinna norma czasu pracy ustalona w § 2 ust. 3 rozporządzenia. Przyznanie tym
pracownikom dodatkowych dni wolnych od pracy wiązałoby się zatem z obniżeniem
obowiązującej ich normy czasu pracy, a w niej właśnie tkwi główna różnica pomiędzy
regulacją czasu pracy w Kodeksie i w rozporządzeniu. Gdyby hipotetycznie przyjąć, że
zatrudnionym przy pilnowaniu przysługują dodatkowe dni wolne od pracy, to wówczas -
podkreśla Minister - nie można by stosować norm czasu pracy przewidzianych w
rozporządzeniu, wobec czego utrzymywanie go w mocy byłoby niecelowe, a nie sposób
zakładać nieracjonalnego działania prawodawcy. Natomiast zamiar zachowania w mocy
przepisów rozporządzenia tylko w części dotyczącej innego niż określony w Kodeksie
rozkładu i wymiaru dobowego czasu pracy wymagałby - zdaniem Ministra - innego
"zapisu" art. 20 ustawy nowelizacyjnej z dnia 2 lutego 1996 r. W konkluzji swego
stanowiska Minister uważa, że art. 20 powołanej ustawy ma "charakter przepisu
szczególnego, wyłączającego stosowanie przepisów Kodeksu pracy w zakresie
odrębnie uregulowanym w rozporządzeniu".
Zapatrywanie Ministra budzi - zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - "uza-
sadnione wątpliwości". Z faktu, że rozporządzenie zezwala na przedłużenie przy pilno-
waniu ogólnej normy dobowego czasu pracy, nie wynika bowiem pozbawienie tych
pracowników prawa do dodatkowych dni wolnych od pracy. Pozbawienia rzeczonego
prawa nie legitymizuje także treść art. 20 ustawy nowelizacyjnej z dnia 2 lutego 1996 r.,
"gdyż dawne przepisy wykonawcze do Kodeksu pracy, utrzymane w mocy przez okres
przejściowy do czasu ukazania się nowych regulacji prawnych, powinny być w nowej
sytuacji prawnej stosowane "odpowiednio", tzn. między innymi z uwzględnieniem zasa-
dy, że ich wykładnia i zastosowanie nie mogą być sprzeczne z tymi przepisami Kodeksu
pracy, które ustanawiają nowe uprawnienia lub rozszerzają uprawnienia dotych-
czasowe".
Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca też uwagę, że przyjęcie poglądów wyra-
żanych przez Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej powoduje, iż urlopy wypoczynkowe
są pracownikom zatrudnionym przy pilnowaniu udzielane na wszystkie kalendarzowe
dni robocze przypadające w czasie urlopu, z wyłączeniem jedynie niedziel i świąt, a
więc i na dni, które zgodnie z harmonogramem powinny być wolne od pracy.
Tymczasem zgodnie z obowiązującą od dnia 1 stycznia 1997 r. normą z art. 154 § 3 KP
urlopy wypoczynkowe nie obejmują przypadających w tym czasie dodatkowych dni
wolnych od pracy. Urlopy wypoczynkowe pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu
bywają więc o 6 dni kalendarzowych krótsze od urlopów dla pracowników ko-
rzystających z dobrodziejstwa dodatkowych dni wolnych od pracy.
Występujący w sprawie prokurator Prokuratury Krajowej wniósł, aby na przeds-
tawione zagadnienie prawne udzielić odpowiedzi przeczącej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z uzasadnienia wniosku wynika, że sformułowany w nim problem prawny
sprowadza się w istocie do wykładni art. 20 ustawy z dnia 2 lutego 1996 r. o zmianie
ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 24, poz. 110), sta-
nowiącego, iż przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 145 Kodeksu przed
dniem wejścia w życie przepisów działu szóstego w brzmieniu ustalonym ustawą,
zachowują moc po wejściu w życie przepisów tego działu przez okres jednego roku.
Powołany przepis art. 145 KP upoważniał zaś Radę Ministrów - po porozumieniu z
ogólnokrajową organizacją międzyzwiązkową - do wprowadzenia w drodze rozporzą-
dzenia niezbędnych odstępstw od przepisów niniejszego działu (tzn. działu szóstego o
czasie pracy, obejmującego w rozdziale VI przepisy ustalające zasady wprowadzania
dodatkowych dni wolnych od pracy) w stosunku do pracowników zatrudnionych przy
pilnowaniu oraz do określenia zasad wynagradzania tych pracowników za pracę w
godzinach nadliczbowych. Przepisy wykonawcze wydane na podstawie cytowanego
upoważnienia są zatem zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 listopada
1974 r. w sprawie czasu pracy i zasad wynagradzania za pracę w godzinach
nadliczbowych pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu (jednolity tekst: Dz.U. z
1986 r. Nr 18, poz. 97 ze zm.).
Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia czas pracy pracowników zatrudnionych przy
pilnowaniu w miejscu stałym nie może w miesięcznym okresie rozliczeniowym
przekroczyć liczby godzin wynikającej z pomnożenia 8 godzin przez liczbę kalendarzo-
wych dni roboczych. Dniami roboczymi są zaś wszystkie dni kalendarzowe, z wyjątkiem
niedziel i świąt określonych w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od
pracy (Dz.U. Nr 4, poz. 28 ze zm.). Rację ma zatem Minister Pracy i Polityki Socjalnej
twierdząc, że w tygodniach bez dnia świątecznego, przypadającego w innym dniu niż
niedziela, czas pracy wspomnianej grupy pracowników wynosi 48 godzin tygodniowo.
Jest to więc modelowy przykład normy czasu pracy przedłużonej w stosunku do ogólnej
normy kodeksowej. Wprawdzie w systemie przewidującym 12 godzin pracy i 24 godziny
wolne, ta przedłużona norma może być zrealizowana w okresie 4 dni, ale wówczas
pracownik ma w tygodniu - jak zaznaczono we wniosku - kilka 24-godzinnych przerw w
pracy. Dotyczy to odpowiednio również przedłużenia dobowego wymiaru czasu pracy
do 24 godzin na zasadach określonych w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Natomiast reżim 48
godzin czasu pracy w systemie pracy codziennej uniemożliwia udzielanie dodatkowych
dni wolnych bez równoczesnego obniżenia samej normy, a więc przekreślenia
konstrukcji przedłużonego czasu pracy przy pilnowaniu. Wyłączanie tej grupy
zatrudnionych spod oddziaływania przepisów o zasadach wprowadzania dodatkowych
dni wolnych od pracy było zatem zrozumiałe i konsekwentne.
Przedmiotem dyskusji mogłaby natomiast być - nie podnoszona we wniosku -
aksjologiczna zasadność takiej szczególnej regulacji prawnej. Założenie, iż pilnowanie
jest pod względem psychofizycznego wysiłku pracą tak mało intensywną, że może być
świadczona w przedłużonej normie czasu, wydaje się dość wątpliwe. Poza tym kwestia
różnorodnej intensywności poszczególnych rodzajów prac powinna być w warunkach
rynku pracy i panującego na nim bezrobocia odzwierciedlana nie tyle czasem pracy, ile
wysokością wynagrodzenia. Do podobnego wniosku doszedł chyba prawodawca, skoro
w ustawie nowelizacyjnej z dnia 2 lutego 1996 r. skreślił przepis art. 145 KP. Odpadło
zatem ustawowe upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, wprowadzającego dla
pracy przy pilnowaniu "niezbędne odstępstwa" od przepisów działu szóstego Kodeksu
pracy o czasie pracy i wynagradzaniu za pracę nadliczbową. Rozporządzenie Rady
Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. utraciłoby więc moc obowiązującą z dniem 1
stycznia 1997 r., tzn. z momentem wejścia w życie znowelizowanych przepisów działu
szóstego, które miałyby odtąd w pełnym zakresie, tj. również w kwestii prawa do
dodatkowych dni wolnych od pracy, zastosowanie wobec pracowników zatrudnionych
przy pilnowaniu. Skutek ten został jednak na okres roku, czyli - zgodnie z art. 112 KC w
związku z art. 300 KP - do dnia 1 stycznia 1998 r., odroczony przez art. 20 ustawy
nowelizacyjnej z dnia 2 lutego 1996 r.
Powołany przepis nie może być mimo to identyfikowany z klauzulami zamiesz-
czanymi w ustawach obok przepisu derogującego poprzednią ustawę. Chodzi tu o
zastrzeżenie, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w danej
ustawie, zachowują moc obowiązującą odpowiednie przepisy wykonawcze wydane na
podstawie derogowanej ustawy, jeżeli nie są sprzeczne z nową ustawą. Taka klauzula
ogólna jest zresztą - w nieco innej stylizacji - zawarta również w ustawie nowelizacyjnej,
która w art. 26 stanowi, że "do czasu wydania przepisów wykonawczych
przewidzianych w ustawie stosuje się dotychczasowe przepisy ze zmianami
wynikającymi z tej ustawy". Do cytowanego przepisu zdaje się nawiązywać twierdzenie
wniosku, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r.
powinny być po dniu 1 stycznia 1997 r. stosowane "odpowiednio", tzn. z uwzględnie-
niem "zasady, że ich wykładnia i zastosowanie nie mogą być sprzeczne z przepisami
Kodeksu pracy, które ustanawiają nowe uprawnienia lub rozszerzają uprawnienia
dotychczasowe". Wnioskodawca nie dostrzegł jednak, że art. 26 ustawy nowelizacyjnej,
czy raczej wyrażona w nim norma, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.
Upoważnienie z art. 145 KP zostało bowiem skreślone, więc nie jest możliwe wydanie
na jego podstawie nowego rozporządzenia w sprawie czasu pracy i wynagradzania za
pracę nadliczbową pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu. Rozporządzenie Rady
Ministrów z dnia 20 listopada 1974 r. nie obowiązuje zatem do czasu wydania nowego
aktu wykonawczego i w zakresie nie pozostającym w sprzeczności z przepisami
znowelizowanego Kodeksu pracy, tylko przez ściśle oznaczony okres jednego roku od
dnia 1 stycznia 1997 r. na podstawie postanowienia art. 20 ustawy nowelizacyjnej.
Podobny charakter mają uregulowania art. 17 i 19 ustawy nowelizacyjnej. Można by
więc powiedzieć, że rozporządzenie utraciło właściwie charakter kodeksowego aktu
wykonawczego pochodzącego od naczelnego organu administracji państwowej i na
mocy wyraźnej decyzji prawodawcy parlamentarnego zyskało na okres roku rangę
ustawowej regulacji szczególnej, wyłączającej wobec zatrudnionych przy pilnowaniu
stosowanie działu szóstego Kodeksu pracy, w tym jego przepisów o prawie do
dodatkowych dni wolnych od pracy.
Przepis art. 1291 § 1 KP, ustalający podstawową liczbę dodatkowych dni wolnych
od pracy i ich rozłożenie w roku kalendarzowym oraz konieczność uwzględnienia w
rozkładach czasu pracy, wyraźnie zresztą stanowi, że 39 dodatkowych dni wolnych od
pracy uwzględnia się przy "wprowadzaniu rozkładów czasu pracy, o którym mowa w art.
129". Regulacja dotycząca dodatkowych dni wolnych od pracy odnosi się zatem do
normy czasu pracy (nie zaś jej rozkładów) określonej w art. 129 KP. Tymczasem norma
czasu pracy pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu jest - jak wyżej wykazano - w
okresie jednego roku od dnia 1 stycznia 1997 r. kształtowana przez pozakodeksowe
przepisy szczególne o ustawowej randze. Normę tę ustala się przy tym - zgodnie z
powoływanym wcześniej § 2 ust. 3 rozporządzenia - na okres miesięczny i składają się
na nią wszystkie dni danego miesiąca poza niedzielami i świętami określonymi ustawą z
dnia 18 stycznia 1951 r.
W tak rozumianych dniach roboczych wymierza się też urlop wypoczynkowy (art.
154 § 2 KP). Do urlopu nie wlicza się jedynie dni roboczych dodatkowo wolnych od
pracy, o których mowa w art. 1291 § 1 (art. 154 § 3 KP), a więc udzielanych pracow-
nikom podlegającym normie czasu pracy z art. 129 KP. Jeżeli więc pracowników
zatrudnionych przy pilnowaniu obowiązuje w 1997 r. norma szczególna, uwzględniająca
wszystkie robocze dni miesiąca, to nie przysługuje im prawo do dodatkowych dni
wolnych, a tym samym dni te nie mogą wydłużać czasu nieobecności tych pracowników
w pracy wskutek urlopu wypoczynkowego.
Na marginesie powyższych rozważań zaznaczyć trzeba, że żaden z powołanych
przez Rzecznika autorów, wypowiadających się na temat charakteru regulacji prawa do
dodatkowych dni wolnych od pracy, nie analizował jej w powiązaniu z czasem pracy
pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu i nie wyraził wprost poglądu, iż wymiar ich
urlopu wypoczynkowego wydłuża się o dodatkowe dni wolne od pracy. Bezpodstawne
jest zatem twierdzenie zawarte w uzasadnieniu wniosku, że w literaturze przedmiotu
występuje jednolite stanowisko w kwestii powszechnie i bezwzględnie obowiązującego
charakteru wspomnianego prawa. Podobne uogólnienie razi tym bardziej wówczas, gdy
Rzecznik nie uwzględnia tych publikacji, których autorzy wyraźnie uznają, że grupa
pracowników zatrudnionych przy pilnowaniu pozostaje w 1997 r. w zakresie prawa do
dodatkowych dni wolnych od pracy w szczególnej i wyjątkowej sytuacji.
Z podanych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę o treści wskazanej w
sentencji.

========================================