Uchwała 7 sędziów SN - III ZP 1/97
Izba:Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
Sygnatura:III ZP 1/97
Typ:Uchwała 7 sędziów SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/23/453
Data wydania:1997-04-22

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 22 kwietnia 1997 r.
III ZP 1/97


Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Gabriela Filcek, Jacek
Gudowski, Adam Józefowicz (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Elżbieta Skowrońska-
Bocian (współsprawozdawca), Andrzej Wróbel (współsprawozdawca).


Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Włodzimierza
Skoniecznego, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 22 kwietnia 1997 r. wniosku
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Izby
Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego uchwały za-
wierającej odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:


Czy dokumentem niezbędnym do ujawnienia w księdze wieczystej prawa
użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności znajdujących się na gruncie budynków,
innych urządzeń i lokali jest decyzja administracyjna właściwego wojewody lub zarządu
gminy stwierdzająca nabycie tych praw przez jednostkę badawczo-rozwojową (art. 2 ust. 1-3
ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości, Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm. oraz art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o
jednostkach badawczo-rozwojowych, tekst jednolity: Dz. U. z 1991 r., Nr 44, poz. 194 ze
zm.) ?


p o d j ą ł następującą uchwałę:


1. Podstawą dokonania wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania
wieczystego na rzecz jednostki badawczo-rozwojowej gruntu stanowiącego własność
Skarbu Państwa lub gminy, nie wchodzącego w skład gruntów Państwowego Funduszu
Ziemi, oraz prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali, nabytych przez tę
jednostkę z mocy art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 74, poz. 464 ze zm.) jest
ostateczna decyzja administracyjna właściwego wojewody lub zarządu gminy.

2. Podstawą dokonania wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania
wieczystego gruntu rolnego stanowiącego własność Skarbu Państwa lub własność gminy
i prawa własności położonych na tych gruntach budynków oraz urządzeń trwale
związanych z gruntem, nabytych przez jednostkę badawczo-rozwojową na podstawie
art. 64a ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych, dodanego
przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach
badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81), jest prawomocne orzeczenie sądu
stwierdzające niezgodność stanu ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym
stanem prawnym lub ustalające istnienie tych praw.


U z a s a d n i e n i e


1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie przez
skład siedmiu sędziów SN kwestii prawnej przedstawionej w części wstępnej sentencji
uchwały.

W uzasadnieniu wniosku Pierwszy Prezes SN podał, że Sąd Najwyższy w dwóch
uchwałach z dnia 18 sierpnia 1992 r. w sprawach: III CZP 100/92 i III CZP 103/92 zajął
dyskusyjne stanowisko co do podstaw prawnych "uwłaszczenia" jednostek badawczo-
rozwojowych i sposobu ujawniania w postępowaniu wieczystoksięgowym praw nabytych
przez te jednostki.

W uchwale III CZP 103/92 Sąd Najwyższy stwierdził, że "nabycie przez jednostkę
badawczo-rozwojową na podstawie art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o
jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 1991 r., Nr 44, poz. 194 ze zm.) prawa
użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy oraz
własności budynków i urządzeń związanych trwale z gruntami państwowymi nie wymaga
decyzji wojewody lub zarządu gminy".

W drugiej uchwale, III CZP 100/92, Sąd Najwyższy uznał, że do dokonania wpisu w
księdze wieczystej wymienionych w cytowanej uchwale III CZP 103/92 uprawnień "nie jest
konieczna decyzja wojewody lub zarządu gminy".

W uzasadnieniu uchwały III CZP 103/92, Sąd Najwyższy uznał, że przepis art. 2 ust.
3 cyt. ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), nie jest normą
materialnoprawną, lecz normą udzielającą kompetencji organom administracji państwowej
(w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Państwa) i zarządowi gminy (w
odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy) do stwierdzenia nabycia prawa
użytkowania wieczystego gruntów, wymienionych w art. 2 ust. 1 tej ustawy oraz własności
budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 2, a nadto określenia również
okresu użytkowania wieczystego. Przedmiotem tej regulacji jest przekształcenie z mocy
prawa zarządu wykonywanego przez państwowe osoby prawne w prawo użytkowania
wieczystego i nabycie z mocy prawa przez te osoby własności budynków i innych urządzeń
oraz lokali, znajdujących się na gruntach, będących w zarządzie tych osób prawnych.
Zdaniem Sądu Najwyższego jest to ta sama materia, która została uregulowana art. 64a w
brzmieniu nadanym art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o
jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81) oznaczonym później w
jednolitym tekście ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych jako
art. 64 (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 44, poz. 194). Istnieje zatem kolizja norm, która z
braku przepisów przejściowych wymaga wykładni według ogólnych reguł. Sąd Najwyższy
uznał, że wobec niejednoczesnego wydania przepisów ma zastosowanie reguła lex posterior
derogat legi priori. Ponadto art. 64 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych jest
przepisem szczególnym w stosunku do art. 2 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z tym ma także zastosowanie reguła
lex specialis derogat legi generali. Obie zasady derogują regulację objętą art. 2 ustawy z 29
września 1990 r. w odniesieniu do unormowania zawartego w art. 64a w brzmieniu nadanym
ustawą z dnia 22 lutego 1991 r., a tym samym wyłączają go z zasięgu działania ust. 3 art. 2
ustawy z 29 września 1990 r. (tj. z kompetencji wojewody lub zarządu gminy do wydawania
decyzji w przedmiocie nabycia praw, wynikających z ustawowego przekształcenia zarządu
nieruchomości). Z dniem wejścia w życie art. 64a ustawy o jednostkach badawczo-
rozwojowych istnieje niezgodność między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem
prawnym podlegająca usunięciu wpisem, który stosownie do art. 31 pkt 2 ustawy z dnia 6
lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm.) może nastą-
pić, gdy niezgodność będzie wykazana orzeczeniem sądu lub innymi odpowiednimi
dokumentami. W postępowaniu z wniosku jednostki badawczo-rozwojowej o wpis praw
nabytych w trybie art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r., brak decyzji wojewody i zarządu
gminy stwierdzającej nabycie tych praw, nie stanowi przeszkody.

W uzasadnieniu uchwały III CZP 100/92 Sąd Najwyższy stwierdził, że wydanie
decyzji administracyjnej nie jest przesłanką przekształcenia prawa zarządu do gruntów i
budynków w prawo użytkowania wieczystego gruntów i prawo własności budynków, gdyż
następuje ono z mocy prawa. Decyzja ma charakter tylko deklaratoryjny, potwierdzający
powyższe przekształcenie. W myśl art. 46 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece,
sąd rozpoznając wniosek o wpis do księgi wieczystej bada jedynie treść wniosku, treść i
formę dołączonych doń dokumentów oraz treść księgi wieczystej. O ile z dokumentów
wynika, że objęta wnioskiem o wpis nieruchomość Skarbu Państwa lub gminy w dniu
wejścia w życie ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-
rozwojowych była w zarządzie takiej jednostki, to zbędne byłoby dla dokonania wpisu w
księdze wieczystej wymaganie złożenia decyzji administracyjnej potwierdzającej
przekształcenie prawa skoro nastąpiło ono wprost z mocy ustawy.

2. Uzasadniając potrzebę udzielenia odpowiedzi na przedstawione na wstępie
zagadnienie prawne wnioskodawca podał, że przy podejmowaniu powyższych uchwał nie
uwzględniono faktu, iż państwowe osoby prawne, którymi są między innymi jednostki
badawczo-rozwojowe zostały już "uwłaszczone" na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia
29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(Dz. U. Nr 79, poz. 464) z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. z wyłączeniem gruntów
Państwowego Funduszu Ziemi, jakie pozostawały w ich zarządzie. Takie "uwłaszczenie" nie
nastąpiło dopiero z dniem 11 marca 1991 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 22 lutego
1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81), lecz
z mocy wcześniejszej ustawy. Nie mogło zatem dojść do dwukrotnego uwłaszczenia tej
grupy państwowych osób prawnych (jakimi są jednostki badawczo-rozwojowe), tym samym
gruntem Skarbu Państwa lub gminy, tj. raz w dniu 5 grudnia 1990 r., a następnie 11 marca
1991 r. Dlatego należy przyjąć, że uwłaszczenie jednostek badawczo-rozwojowych na
podstawie art. 2 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy z dnia 29 września 1990 r. wymaga, zgodnie z
art. 2 ust. 3 tej ustawy, potwierdzenia w decyzji wojewody (w odniesieniu do nieruchomości
stanowiących własność Skarbu Państwa) lub decyzją zarządu gminy (w odniesieniu do
nieruchomości stanowiących własność gminy).

Wnioskodawca zwrócił uwagę na to, że przepisy dotyczące uwłaszczenia jednostek
badawczo-rozwojowych, jakie zostały wydane w latach 1991-1994 w ramach nowelizacji
ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych zawarte w art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22
lutego 1991 r. (Dz. U. Nr 19, poz. 81), w art. 64 ustawy z dnia 19 października 1991 r. (Dz.
U. Nr 107, poz. 464) i w art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz.
3) modyfikują pierwotną regulację w zakresie uwłaszczenia państwowych osób prawnych
jedynie w dwóch kwestiach, a mianowicie:
a) stwarzają możliwość uwłaszczenia jednostek badawczo-rozwojowych także na
nieruchomościach rolnych Skarbu Państwa lub gmin;
b) przewidują możliwość nabycia przez te jednostki mienia nieruchomego Skarbu Państwa
lub gmin, stanowiącego części składowe gruntów pozostających w zarządzie tych jednostek
w dniu 5 grudnia 1990 r., nawet jeśli powstanie tych części nie było finansowane ze środków
własnych.

Wątpliwości sądów wieczystoksięgowych powstałe w związku z brakiem
dokumentów sprawowania zarządu określonej nieruchomości przez jednostki badawczo-
rozwojowe oraz spory między państwowymi osobami prawnymi o uprawnienia do
nieruchomości, wynikające z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. powinny być
w całości rozstrzygane - zdaniem wnioskodawcy - w trybie postępowania administracyjnego
przed wojewodami i zarządami gmin w związku z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z
dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób
prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U.
Nr 23, poz. 97). Istnieje możliwość kontroli decyzji w tym przedmiocie przez Naczelny Sąd
Administracyjny. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z
dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 2/93 (OSNCP 1993 z. 10 poz. 173), wnioskodawca uważa,
że wojewoda jest organem generalnie uprawnionym do wydawania w I instancji
rozstrzygnięć dotyczących komunalizacji mienia ogólnonarodowego ze względu na treść art.
18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 12, poz. 191 ze zm.).
Ponadto z mocy art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. wojewoda i zarządy gmin są
właściwe do stwierdzania w drodze decyzji administracyjnych nabycia z mocy prawa
określonych składników mienia Skarbu Państwa lub gmin m.in. przez jednostki badawczo-
rozwojowe. Wymagają tego względy pewności obrotu prawnego i kwestie terminów wejścia
w życie poszczególnych ustaw i ich zmian.

3. Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne skład siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego wziął pod uwagę, że stosownie do art. 1 ust. 1-3 ustawy z dnia 25 lipca 1989 r.
o jednostkach badawczo-rozwojowych (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 44, poz. 194 ze
zm.), jednostkami badawczo-rozwojowymi są państwowe jednostki organizacyjne (instytuty
naukowo-badawcze, ośrodki badawczo-rozwojowe, centralne laboratoria i inne) posiadające
osobowość prawną, co wskazuje na to, iż są one państwowymi osobami prawnymi.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce
gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) "grunty stanowiące
własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem
gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie
państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa, stają się z tym dniem z mocy prawa
przedmiotem użytkowania wieczystego". Art. 2 ust. 2 tej ustawy stanowi, że "budynki i inne
urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa
lub własność gminy (związku międzygminnego) będących w dniu wejścia w życie ustawy w
zarządzie osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób".
Zgodnie z art. 2 ust. 3 cyt. ustawy "nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o
których mowa w ust. 1 oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa
w ust. 2, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących
własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości
stanowiących własność gminy". Cytowana ustawa weszła w życie z dniem 5 grudnia 1990 r.
Nie ulega wątpliwości, że jednostki badawczo-rozwojowe, jako państwowe osoby prawne,
nabyły z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy użytkowanie wieczyste gruntów
stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy z wyłączeniem gruntów
Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu wejścia w życie ustawy w zarządzie tych
jednostek oraz własność budynków i innych urządzeń oraz lokali, znajdujących się na tych
gruntach.

Jednakże, niezależnie od tej regulacji, ustawą z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie
ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81) dodano w art. 1 pkt 37
tej ustawy nowy przepis art. 64a, z którego ust. 1 wynika, że z dniem wejścia w życie ustawy
(11 marca 1991 r.) "grunty będące własnością Skarbu Państwa lub gmin, pozostające w
zarządzie jednostki badawczo-rozwojowej, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego
tej jednostki". Przepis ust. 2 tego artykułu stanowi, że "budynki i urządzenia związane trwale
z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie jednostki badawczo-rozwojowej stają
się jej własnością". Przepis ten pomija nabycie na własność budynków i urządzeń trwale
związanych z gruntami gminnymi, które na skutek tego nie stałyby się własnością jednostek
badawczo-rozwojowych (pomimo, iż jednostki te nabyły z mocy prawa użytkowanie
wieczyste), gdyby tego braku nie dało się wyeliminować w drodze wykładni obowiązującej
regulacji prawnej. Otóż, porównanie dnia wejścia w życie art. 2 ustawy z 29 września 1990 r.
(5 grudnia 1990 r.) i art. 64a ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. (11 marca 1991 r.) wskazuje na
to, że jednostki badawczo-rozwojowe nabyły uprawnienia, wynikające z wymienionego art. 2
ustawy z wyjątkiem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi już z dniem 5 grudnia 1990 r. W
konsekwencji art. 64a cyt. ustawy stanowi podstawę nabycia przez jednostki badawczo-
rozwojowe tylko użytkowania wieczystego gruntów PFZ oraz własności znajdujących się na
nich budynków i innych urządzeń, jeżeli skutki prawne wynikające z wcześniejszej ustawy
nie uległy zmianie przed wejściem w życie późniejszej ustawy (np. przez rozwiązanie
użytkowania wieczystego lub zbycie własności lokali, albo przekazanie zarządu innej
państwowej osobie prawnej). W związku z tym nie można podzielić stanowiska Sądu
Najwyższego prezentowanego w uchwale III CZP 103/92, według którego art. 64a cyt.
ustawy, jako późniejszy i szczególny, wyłącza działanie art. 2 wcześniejszej ustawy z dnia 29
września 1990 r. w odniesieniu do jednostek badawczo-rozwojowych. Tak jednak nie jest,
bowiem nie można już wcześniej raz nabytych praw powtórnie nabyć w późniejszym
terminie. Poza tym wymieniona uchwała SN nie precyzuje, że odnosi się ona tylko do
gruntów PFZ (w tym zakresie byłaby prawidłowa). Natomiast w odniesieniu do użytkowania
wieczystego gruntów i własności budynków i innych urządzeń, nabytych z mocy art. 2 ust. 1
i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. uchwała jest sprzeczna z art. 2 ust. 3 tej ustawy i
wymaga korekty zgodnie z wnioskiem Pierwszego Prezesa SN, ale z wyłączeniem sugestii
dotyczącej stwierdzenia przez wojewodę na podstawie ogólnej kompetencji w decyzji
administracyjnej przekształcenia zarządu w użytkowanie wieczyste gruntów PFZ nabytych
na podstawie art. 64 ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. Inny jest przedmiot
ogólnej kompetencji wojewody, wynikający z art. 18 ust. 1 wymienionej ustawy z 10 maja
1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o
pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Dotyczy ona komunalizacji mienia
państwowego na rzecz komunalnych osób prawnych, a nie przekształcenia uprawnień
państwowych osób prawnych na innej podstawie w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa i
gmin.

Należy zaznaczyć, że w uchwale III CZP 103/92 SN prawidłowo wymienił art. 64
ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (jednolity
tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 44, poz. 194 ze zm.), a nie art. 64a ustawy z dnia 22 lutego 1991 r.,
który stanowi podstawę nabycia uprawnień do użytkowania wieczystego gruntów PFZ z
tytułu sprawowania zarządu przez jednostki badawczo-rozwojowe. W jednolitym tekście art.
64a otrzymał numer art. 64. Poza tym zwrócić należy uwagę na to, że jednolity tekst był
później jeszcze 6 razy nowelizowany. Z nowelizacji tych zasługuje na uwagę art. 64 w
brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu
nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107,
poz. 464), która weszła w życie 22 listopada 1991 r. Zmiana polegała na tym, że ograniczono
tym przepisem nabycie użytkowania wieczystego przez jednostki badawczo-rozwojowe do
gruntów nierolnych. Zmiana ta jednak nie ma znaczenia prawnego, bowiem z mocy art. 64a
w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o
jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 19, poz. 81) jednostki badawczo-rozwojowe
wcześniej nabyły te grunty z mocy prawa. Ustawodawca zauważył jednak, że spowo-
dowałoby to wygaśniecie praw nabytych i przywrócenie na tych gruntach zarządu jednostek
badawczo-rozwojowych, które zamierzał zlikwidować. Dlatego art. 4 ustawy z dnia 29
grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu
Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1994 r., Nr 1, poz. 3), która weszła w
życie 19 stycznia 1994 r. skreślił w art. 64 ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. w jednolitym
tekście ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych wyraz "nierolne". Tym samym
ustawodawca przyznał, że jednostki badawczo-rozwojowe skutecznie nabyły użytkowanie
wieczyste gruntów rolnych, stanowiących własność Skarbu Państwa na podstawie wymienio-
nego art. 64a ustawy w jej pierwotnym brzmieniu (Dz. U. z 1991 r., Nr 19, poz. 8).

Nabycie przez jednostki badawczo-rozwojowe użytkowania wieczystego gruntów nie
wchodzących w skład PFZ i własności znajdujących się na nich budynków, urządzeń oraz
lokali, powinien zatem stwierdzić na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z 29 września 1990 r. -
wojewoda lub zarząd gminy, bowiem podstawą nabycia tych praw jest art. 2 ust. 1 i 2 tej
ustawy. Natomiast nabycie użytkowania wieczystego na mocy art. 64 ustawy zmieniającej
ustawę o jednostkach badawczo-rozwojowych w odniesieniu do gruntów PFZ i własności
budynków i innych urządzeń trwale związanych z tymi gruntami nie może być stwierdzone w
drodze decyzji administracyjnej wojewody lub zarządu gminy.

4. W ustawie o jednostkach badawczo-rozwojowych nie uregulowano trybu nabycia
praw na podstawie art. 64a tej ustawy. Brak takiej szczególnej regulacji uniemożliwia
przyjęcie domniemania kompetencji organów administracyjnych do stwierdzania nabycia z
mocy art. 64a cyt. ustawy praw mających charakter cywilnoprawny. W omawianej sytuacji
brak wyraźnej regulacji prawnej nie wymaga odpowiedniego stosowania w drodze analogi
iuris przepisu art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jak to przyjął Sąd Najwyższy w
uchwale z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 2/93 (OSNCP 1993 z. 10 poz. 173) w odniesieniu
do mienia szkół i placówek oświatowych, przekazanych gminom w trybie art. 104 ust. 2 i 4
ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm.).

Kompetencje organów administracji do załatwiania określonych spraw muszą być
wyraźnie uregulowane ze względu na treść art. 6 KPA, a także rozpoznawanie spraw
cywilnych musiałoby być przekazane do właściwości innych organów (art. 2 § 3 KPC). Brak
w tym zakresie powyższych dyspozycji prawnych w odniesieniu do gruntów PFZ wyłącza
kompetencje wojewody do stwierdzania w drodze decyzji administracyjnej, że nastąpiło z
mocy prawa przekształcenie zarządu ustanowionego dla tych gruntów w prawo użytkowania
wieczystego i własność budynków i innych urządzeń. O tym, że nastąpiło przekształcenie
tych praw do gruntów może orzec wyłącznie właściwy sąd w postępowaniu cywilnym. Jeśli
zarząd jednostki badawczo-rozwojowej gruntu rolnego PFZ nie był ujawniony w księdze
wieczystej, to - zdaniem Sądu Najwyższego - stwierdzenie faktu nabycia użytkowania może
nastąpić w drodze powództwa o ustalenie prawa (art. 189 KPC) z uwagi na cywilnoprawny
charakter tych praw. Jeżeli zarząd gruntu rolnego jednostki badawczo-rozwojowej był
ujawniony w księdze wieczystej, to do dokonania w niej wpisu praw nabytych przez wymie-
nioną jednostkę w wyniku przekształconego prawa niezbędne będzie przedłożenie orzeczenia
sądu, wykazującego niezgodność między treścią księgi wieczystej a rzeczywistym stanem
prawnym (art. 31 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, Dz. U. Nr
19, poz. 147 ze zm.). Z dniem wejścia w życie art. 64a cytowanej ustawy powstała bowiem
niezgodność pomiędzy treścią księgi wieczystej prowadzonej dla określonego gruntu, a
rzeczywistym stanem prawnym.

Odmienne stanowisko zajął SN w wymienionej uchwale III CZP 103/92, w której
ogólnikowo stwierdził, że podstawą takiego wpisu jest dotychczasowy wpis o zarządzie, a w
razie jego braku dokumenty przewidziane w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1989 r., Nr
14, poz. 74), tj. decyzja o przekazaniu gruntu w zarząd, umowa między państwowymi
jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości zawarta za
zgodą organu administracyjnego, umowa nabycia nieruchomości.

5. Wpis w księdze wieczystej może być dokonany tylko na podstawie dokumentu
będącego dowodem mającym znaczenie dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 i
art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19,
poz. 147 ze zm.). Podstawą wpisu są oprócz aktów notarialnych decyzje administracyjne i
orzeczenia sądowe oraz inne dokumenty, przewidziane w przepisach odrębnych np. art. 50 i
art. 53 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. - Prawo bankowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r.,
Nr 72, poz. 369 ze zm.), art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i
kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.). Chodzi tu o wyżej wymienione akty, decyzje,
orzeczenia sądowe i dokumenty powodujące zmiany w stanie prawnym nieruchomości,
podlegające ujawnieniu w księdze wieczystej. Przepis art. 46 ust. 1 ustawy o księgach
wieczystych i hipotece zakreśla granice kognicji sądu badającego wniosek o wpis do księgi
wieczystej do badania treści wniosku, treści i formy dołączonych doń dokumentów oraz
treści księgi wieczystej. Innymi słowy, kompetencje sądu rozpoznającego wniosek o wpis
mają charakter rejestracji praw. Sąd nie jest uprawniony w tym postępowaniu do orzekania o
powstaniu zmian, czy przekształceniu uprawnień z mocy prawa. Nie można zatem podzielić
stanowiska SN wyrażonego w uchwale III CZP 100/92, iż "o ile z dokumentów wynika, że
objęta wnioskiem o wpis nieruchomość Skarbu Państwa lub gminy w dniu wejścia w życie
ustawy z 22 lutego 1991 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych była w
zarządzie jednostki badawczo-rozwojowej, to zbędne byłoby dla dokonania wpisu w księdze
wieczystej wymaganie złożenia decyzji administracyjnej potwierdzającej przekształcenie
praw, skoro nastąpiło ono wprost z mocy ustawy". Jeszcze wyraźniej odstąpił SN od zakresu
kognicji sądu w postępowaniu wieczystoksięgowym stwierdzając, że "skoro jedyną
przesłanką nabycia wymienionych praw jest sprawowanie zarządu gruntem, odpowiednimi
dokumentami w rozumieniu cytowanego przepisu (art. 31 ust. 2 ustawy o księgach
wieczystych i hipotece) będą dokumenty wymienione w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu
ustalonym w jednolitym tekście ogłoszonym w Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74, jeżeli księga
wieczysta nie zawiera wpisu o wykonywaniu przez daną jednostkę badawczo-rozwojową
zarządu. Z tego wynikałoby, że aby dokonać wpisu w księdze wieczystej nabycia z mocy
prawa użytkowania wieczystego z tytułu nieujawnionego w księdze wieczystej zarządu,
wystarczy do wniosku dołączyć decyzję terenowego organu administracji państwowej o
uzyskaniu gruntu państwowego w zarząd albo na podstawie zawartej za zezwoleniem tego
organu umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami
organizacyjnymi bądź umowę o nabyciu nieruchomości. Jednak takie dokumenty mogą być
tylko podstawą wpisu zarządu tej jednostki, a nie wpisu użytkowania wieczystego, własności
budynków i innych urządzeń. W przeciwnym razie wpis w księdze wieczystej miałby
znaczenie prawotwórcze, czyli konstytutywne pomimo, iż wpis nabycia prawa własności lub
ograniczonego prawa rzeczowego albo użytkowania wieczystego ma charakter dekla-
ratoryjny . Przeważająca ilość wpisów, to wpisy rejestrujące prawo powstałe poza księgą
wieczystą (art. 234, 248, 251 KC), czyli mające charakter deklaratoryjny. Przekształcenie
zarządu w wieczyste użytkowanie lub własność budynków i innych urządzeń nie powstaje
przez sam wpis w księdze wieczystej. Wpisy konstytutywne muszą wynikać z przepisu
szczególnego, np. ustanowienie hipoteki. Sąd nie jest uprawniony w postępowaniu
wieczystoksięgowym przesłankowo stwierdzić na podstawie wymienionych dokumentów, że
nastąpiło przekształcenie z mocy prawa zarządu, w prawo użytkowania wieczystego i
własność budynków. Do dokonania takiego wpisu niezbędne byłoby orzeczenie sądu
cywilnego ustalające, iż nastąpiło przekształcenie określonych praw z mocy prawa. Byłby to
właściwy dokument stanowiący podstawę wpisu do księgi wieczystej. Natomiast, gdy zarząd
gruntu był wpisany w księdze wieczystej, niezbędne byłoby (gdy chodzi o nabycie
nieruchomości nierolnej na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej ustawę o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 września 1990 r.) dołączenie do
wniosku decyzji wojewody (art. 2 ust. 3 tej ustawy), a gdy chodzi o grunt rolny, dołączenie
orzeczenia sądu stwierdzającego niezgodność księgi wieczystej z rzeczywistym stanem praw-
nym.

Za powyższym rozwiązaniem przemawia - zdaniem powiększonego składu Sądu
Najwyższego - wzgląd na bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami, wyrażone w drugim
zdaniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., z którego wynika, że przekształcenie
praw wymienione w tym przepisie nie może naruszać praw osób trzecich. Mechanizm
ujawniania przekształconych z mocy prawa uprawnień w postępowaniu
wieczystoksięgowym, wynikający z omawianych obu uchwał SN nie zapewnia należytej
ochrony praw osób trzecich. Wskazują na to spory istniejące między różnymi państwowymi i
komunalnymi osobami prawnymi zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak również z
osobami fizycznymi w postępowaniu cywilnym w związku z wpisem w księdze wieczystej,
naruszającym prawa osób trzecich, o których wspomina Pierwszy Prezes SN w uzasadnieniu
wniosku.

Należy zwrócić uwagę na to, że art. 64a w brzmieniu ustalonym w art. 1 pkt 37
ustawy zmieniającej ustawę o jednostkach badawczo-rozwojowych, podobnie jak art. 2 ust. 1
ustawy z 29 września 1990 r. stanowi, że "przepis ust. 1 nie narusza praw osób trzecich, z
wyłączeniem Skarbu Państwa". Mogą tu wchodzić w rachubę prawa osób trzecich do
gruntów zabudowanych, wymienione w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr
30, poz. 127), które złożyły niezrealizowane wnioski o oddanie wywłaszczonych gruntów w
użytkowanie wieczyste. Ponadto muszą być brane pod uwagę prawa poprzednich właścicieli
gruntów lub ich następców prawnych, którzy mogli złożyć wniosek w trybie art. 69 ust. 1
ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeżeli
nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Poza tym liczne wątpliwości może budzić sytuacja faktyczna, czy wpis w księdze
wieczystej zarządu określonej osoby prawnej lub brak wpisu odzwierciedla rzeczywisty stan
prawny. W okresie przekształceń gospodarki narodowej, organy założycielskie oraz
państwowe i komunalne osoby prawne podejmowały uchwały i decyzje w sprawie podziału,
łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych,
które protokołami przekazywały sobie nieruchomości i przysługujące im do nich prawa. W
związku z tym istnieje niebezpieczeństwo dokonywania na podstawie przedkładanych
dokumentów nie odpowiadających rzeczywistemu stanowi prawnemu przekształceń tego
prawa w postępowaniu wieczystoksięgowym. W celu uporządkowania tych spraw i
zapewnienia ochrony uprawnień następców prawnych osób sprawujących zarząd gruntu w
rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów
wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi
dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm.) wprowadzono w
razie braku dokumentów administracyjny tryb "stwierdzania prawa państwowych i
komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami". Z tego względu budzi
zastrzeżenie w omawianych uchwałach SN możliwość przyjmowania często nieaktualnych
dokumentów, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu
ustalonym w jednolitym tekście z 1989 r., Dz. U. Nr 14, poz. 74.

Powyższe okoliczności Sąd Najwyższy miał na względzie przy formułowaniu
odpowiedzi na pytanie wnioskodawcy. Przemawiają one za udzieleniem odpowiedzi na
przedstawione zagadnienie prawne jak w sentencji uchwały. Dlatego Sąd Najwyższy na
podstawie art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity
tekst: Dz. U z 1994 r., Nr 13, poz. 48 ze zm.) podjął uchwałę, jak w sentencji.
N o t k a

Powołana w uzasadnieniu uchwała z dnia 18 sierpnia 1992 r., III CZP 103/92 została
opublikowana w Przeglądzie Ustawodawstwa Gospodarczego 1993 nr 2 s. 23 i czasopiśmie
Wspólnota 1993 nr 6 s. 22. Natomiast uchwała z tej samej daty, III CZP 100/92 nie została
opublikowana.
========================================
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IA] III ZP 34/01   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 2002/23/561 Wokanda 2003/1/22 Rejent 2003/1/170
2002-03-12 
[IA] III ZP 33/01   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 2002/17/403
2002-04-24 
[IA] III ZP 32/01   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 2002/10/229 Orzecznictwo Sądów Gospodarczych 2002/9/80 Służba Pracownicza 2003/12/23
2002-01-10 
[IA] III ZP 31/01   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 2002/12/284 Wokanda 2002/9/19 Służba Pracownicza 2004/1/13-15
2002-01-08 
[IA] III ZP 30/01   Uchwała siedmiu sędziów SN
Prawo Pracy 2002/4/33 Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 2002/10/243 Orzecznictwo Sądów Gospodarczych 2002/10/86
2002-02-13 
  • Adres publikacyjny: