Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 22 grudnia 1994 r.
III AZP 9/94

Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz,
Janusz Łętowski (sprawozdawca), Teresa Romer, Walerian Sanetra, Jadwiga
Skibińska-Adamowicz, Stefania Szymańska (współsprawozdawca),

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po
rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 22 grudnia 1994 r. wniosku Prezesa Naczelnego
Sądu Administracyjnego skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego
do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubez-
pieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź
na następujące zagadnienie prawne:

Czy niemożność podjęcia pracy, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 29
listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jednolity tekst: Dz. U. z 1993 r., Nr 13, poz. 60),
zachodzi jedynie wówczas, gdy inwalidztwo powstałe w okresie do 18 roku życia czyniło
- przed osiągnięciem pełnoletności - osobę nim dotkniętą całkowicie niezdolną do pracy
w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym
pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 z późn. zm.), czy też ma miejsce
również wtedy, gdy niemożność ta - niezależnie od grupy inwalidztwa - powodowana
jest okolicznościami faktycznymi ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Niemożność podjęcia pracy, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 29
listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jednolity tekst: Dz. U. z 1993 r., Nr 13, poz.
60 ze zm.), oznacza również brak możliwości uzyskania - niezależnie od grupy
inwalidztwa - odpowiedniej pracy.

U z a s a d n i e n i e

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do Sądu Najwyższego o
wyjaśnienie wątpliwości, jakie w orzecznictwie NSA nasuwa wykładnia art. 27 ustawy z
dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jednolity tekst: Dz.U. z 1993 r., Nr 13,
poz. 60 ze zm.). Chodzi mianowicie o ustalenie, komu w świetle tej ustawy ma
przysługiwać zasiłek stały, czyli - jak stwierdza w swoim wniosku Prezes NSA - swoista
renta socjalna.
Stan prawny w odniesieniu do powyższego zagadnienia przedstawia się
następująco:
Art. 27 wspomnianej wyżej ustawy stwierdza w ust. 1, że zasiłek stały przysłu-
guje osobie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeśli nie ma
ona własnych środków utrzymania, lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza
kwoty najniższej emerytury.
Dodatkowo jednak w ust. 3 powyższego artykułu stwierdza się, iż zasiłek taki
przysługuje również osobie która nie może podjąć pracy, z powodu inwalidztwa pows-
tałego w okresie do 18 roku życia, niezależnie od sytuacji materialnej osoby zobo-
wiązanej do alimentacji, jak również niezależnie od przysługujących alimentów i innych
świadczeń oraz należności przypadających z tytułu cywilnoprawnego.
Jak wynika z powyższego, by otrzymać stały zasiłek w oparciu o art. 27 ust. 3 tej
ustawy niezbędne jest, by osoba występująca o jego przyznanie spełniała równocześnie
dwie przesłanki:
- nie mogła podjąć pracy z powodu inwalidztwa;
- inwalidztwo to musi powstać przed ukończeniem przez nią 18-go roku życia.
Prezes NSA wskazuje, iż ustawowy wymóg powstania inwalidztwa przed
ukończeniem 18 roku życia jest w praktyce stosunkowo łatwy do ustalenia (kwestia
faktu) i w zasadzie nie budzi wątpliwości. Natomiast w orzecznictwie NSA występują
wyraźnie różnice w interpretowaniu przewidzianego przez ustawę wymagania "niemoż-
ności podjęcia pracy" z powodu inwalidztwa.
Jak wyjaśnia wnioskodawca, polegają one na tym, że:
a) jedne składy orzekające uważają, że ową "niemożność podjęcia pracy" (art.
27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej) należy oceniać tak, jak "całkowitą niezdolność
do pracy" (pojęcie stosowane w art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o
zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin - Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.).
Zgodnie z powyższym stanowiskiem, za osoby "całkowicie niezdolne" do pracy, uważa
się tylko osoby zaliczone do I i II grupy inwalidów, natomiast osoby zaliczone do III
grupy inwalidów są tylko częściowo niezdolne do pracy. Skoro zaś tak, to zaliczenie
konkretnych osób do III grupy inwalidów właściwie automatycznie pozbawia je
możliwości uzyskania zasiłku stałego, przewidzianego w art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy
społecznej. Podobne stanowisko zajmuje również Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej
i wyjaśnienie takie zostało przekazane właściwym organom administracji,
b) inne składy orzekające NSA zajmują odmienne stanowisko. Uważają one, że
w ust. 3 art. 27 ustawy o pomocy społecznej wprowadzono osobne warunki uzyskiwania
zasiłku, odmienne od warunków przewidzianych w ust. 1 tegoż przepisu. Tylko ust. 1
wymaga, by osoba zainteresowana była całkowicie niezdolny do pracy. Natomiast ust. 3
wcale takiego warunku nie wprowadza. Żąda tylko, by osoba ta: a) nie mogła podjąć
pracy, b) powodem było inwalidztwo powstałe przed ukończeniem 18 roku życia.
Według tego poglądu ustawodawca zmierzał wyraźnie do zapewnienia osobom dot-
kniętym inwalidztwem przed ukończeniem 18 roku życia łagodniejszych warunków
uzyskania pomocy społecznej i dlatego odstąpił od (przewidzianej w ust. 1 art. 27)
przesłanki całkowitej niezdolności do pracy. Przepis art. 27 ust. 3 uznaje zatem za
wystarczającą przesłankę dla takich osób "niemożliwość podjęcia pracy", którą należy
rozumieć, jako faktyczną niemożliwość znalezienia lub wykonywania pracy, zgoła
niezależnie od tego, jaką grupę inwalidztwa przyznano wcześniej tej osobie w
przepisany prawem sposób.
Należy zauważyć, że w przekazanym Sądowi Najwyższemu wniosku Prezes
NSA zajął określone stanowisko, przychylając się do drugiego z omówionych wyżej
poglądów.Stwierdził bowiem, iż tylko w ustępie 1 art. 27 ustawy o pomocy społecznej
nawiązano w sposób oczywisty do terminologii użytej w art. 24 ustawy o z.e.p. Uważa
zatem, że tylko w przypadkach przewidzianych w art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy
społecznej można uznać, że chodzi o osoby zaliczone do I lub II grupy inwalidów.
Natomiast w przypadkach przewidzianych w ust. 3 powyższego przepisu otrzy-
manie pomocy społecznej powinno być uzależnione tylko i wyłącznie od niemożności
podjęcia pracy z powodu inwalidztwa, nie zaś od stopnia inwalidztwa. Skoro bowiem
osoby dotknięte inwalidztwem przed ukończeniem 18 roku życia w istocie rzeczy nie
mogły podjąć pracy, a następnie uzyskać uprawnień do renty inwalidzkiej, a przyczyny
te były od nich niezależne, to warunki uzyskania przez nie stałego zasiłku powinny być
ustalone inaczej, niż w ust. 1.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

W myśl art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje
osobie całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub inwalidztwa, jeżeli nie ma
ona żadnych środków utrzymania lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty
najniższej emerytury.
Stosownie zaś do art. 27 ust. 3 zasiłek stały przysługuje również osobie, która
nie może podjąć pracy z powodu inwalidztwa powstałego w okresie do 18 roku życia,
niezależnie od sytuacji materialnej osoby zobowiązanej do alimentacji, jak również
niezależnie od przysługujących alimentów i innych świadczeń oraz należności
przypadających z tytułu cywilno-prawnego.
Nie nasuwa wątpliwości, że zawarte w art. 27 ust. 1 określenie "całkowitej
niezdolności do pracy... z powodu inwalidztwa" jest równoznaczne z określeniem "niez-
dolności do wykonywania jakiegokolwiek zatrudnienia", występującym w art. 24 ust. 3
ustawy o z.e.p., stanowiącym o inwalidztwie II grupy, oraz w ust. 4 tejże ustawy,
zawierającym definicję I grupy inwalidów. W ustawie o pomocy społecznej nie mówi się
wprost o inwalidztwie w stopniu III, II i I grupy, jednakże nie wydaje się trafny wniosek,
że kryteria zaliczenia do jednej z grup inwalidów w rozumieniu przepisów o
zaopatrzeniu emerytalnym pracowników (i systemów pochodnych) nie mają znaczenia
przy ocenie stopnia inwalidztwa osoby ubiegającej się o stały zasiłek na podstawie art.
27 ust. 3 tejże ustawy.
Wprawdzie w art. 27 ust. 3 nie ma mowy o całkowitej niezdolności do pracy (tak
jak w ust. 1), jednakże przy wykładni ust. 3 nie można odrywać się od treści ust. 1 tego
samego przepisu, który w ust. 1 w sposób oczywisty łączy inwalidztwo uprawniające do
otrzymania stałego zasiłku tylko z całkowitą niezdolnością do jakiegokolwiek
zatrudnienia, a więc nawiązuje pojęciowo do art. 24 ustawy o z.e.p.; chodzi więc o
inwalidztwo grupy II lub grupy I.
Różnica między ust. 1 a ust. 3 art. 27 natomiast sprowadza się do tego, że osoby
które stały się całkowicie niezdolne do pracy z powodu inwalidztwa powstałego w
okresie do 18 roku życia, są uprawnione do stałego zasiłku niezależnie od ich sytuacji
materialnej i sytuacji materialnej osób zobowiązanych do ich alimentacji.
Zasiłek przewidziany w art. 27 ust. 3 stanowi zatem tzw. rentę socjalną dla osób,
które z powodu inwalidztwa powstałego do 18-go roku życia, nie są zdolne do
wykonywania pracy i dlatego nie mogą nabyć prawa do renty inwalidzkiej na podstawie
przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników lub innych systemów ubez-
pieczenia społecznego.
Przepis art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej koresponduje z art. 63 ustawy
o z.e.p., w myśl którego uczniom szkół ponadpodstawowych, studentom szkół
wyższych i uczestnikom studiów doktoranckich, którzy stali się inwalidami I lub II grupy
w czasie uczęszczania do szkoły lub odbywania studiów, przysługuje prawo do renty
inwalidzkiej. Zagwarantowana w takiej sytuacji renta inwalidzka jest w istocie rentą
socjalną, która ma stanowić zabezpieczenie materialne w razie całkowitej niezdolności
do jakiegokolwiek zatrudnienia (inwalidztwo w ramach I i II grupy).
Możnaby zatem w takiej sytuacji przyjąć, iż ustawodawca brał pod uwagę oko-
liczność, iż osoby zaliczone do III grupy inwalidów, mają zachowaną częściowo
zdolność do zatrudnienia i w związku z tym mogą podjąć dostępną dla nich pracę, a
nawet nabyć prawo do renty inwalidzkiej po przepracowaniu wymaganego okresu, jeżeli
w stanie ich zdrowia nastąpi istotne pogorszenie, chociażby nie doprowadzało ono do
stanu kwalifikującego do II grupy inwalidów. Argument ten - co prawda - wywodzi się z
prawa ubezpieczeń społecznych, jednak można przyjmować, iż opieka (pomoc)
społeczna obok ubezpieczenia społecznego oraz zaopatrzenia społecznego składają
się łącznie na całościowy system zabezpieczenia społecznego, który powinien być co
do istoty spójny i rządzić się jednolitymi zasadami. Powinno to mieć istotne znaczenie
również przy wykładni przepisów prawa dotyczących pomocy społecznej, a szczególnie
pojęcia inwalidztwa, skoro w ustawie o pomocy społecznej nie wprowadzono odrębnego
pojęcia inwalidztwa, odmiennego od przyjętego w ustawie o z.e.p. W art. 27 bowiem w
ogóle nie wymienia się grup inwalidztwa, natomiast posługuje się pojęciem "całkowitej
niezdolności do pracy".
Gdyby zatem ograniczyć się tylko do przytoczonych wyżej argumentów, to na
przedstawione pytanie prawne należałoby odpowiedzieć, że niemożność podjęcia
pracy, o której mowa w art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, występuje jedynie
wówczas, gdy inwalidztwo powstałe w okresie do 18 roku życia spowodowało, iż osoba
nim dotknięta jest całkowicie niezdolna do pracy, przy czym ta całkowita niezdolność
istniała już w dacie ukończenia 18 lat.
Jeśli jednak Sąd Najwyższy nie uznał powyższych argumentów - mających
formalno - dogmatyczny charakter - za przeważające, zajął natomiast odmienne co do
istoty stanowisko, to dlatego, że za tym stanowiskiem przemówiły również ważkie
argumenty, jednak o innym charakterze i treści. Przedstawiają się one jak następuje:
Ustawa o pomocy społecznej została uchwalona w 1990 r. W tych latach nie
występowało jeszcze bezrobocie, szczególnie tak wysokie jak obecnie. Ta okoliczność
zatem nie mogła mieć decydującego znaczenia przy kształtowaniu treści tej ustawy, a
szczególnie art. 27 ust. 3. Istniała bowiem jeszcze rozwinięta sieć spółdzielni inwalidów,
zarówno w dużych aglomeracjach miejskich, jak i "w terenie". Natomiast w obecnej
sytuacji, tj. wysokiego bezrobocia, które szczególnie widoczne jest poza dużymi
miastami oraz znacznego zmniejszenia się ilości spółdzielni inwalidów, realna
możliwość otrzymania pracy przez inwalidę powinna mieć znaczenie przy wykładni art.
27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przyczyny "niemożności podjęcia pracy" nie
muszą bowiem występować po stronie inwalidy starającego się o pracę, gdyż mogą być
spowodowane - i to w wielu sytuacjach - brakiem pracy dla inwalidów na danym terenie.
Szczególnie może to dotyczyć osób młodych, które z uwagi na inwalidztwo istniejące od
urodzenia, bądź powstałe przed 18-tym rokiem życia, nie mają obecnie realnej
możliwości otrzymania pracy, którą mogłyby wykonywać mimo inwalidztwa.
Należy mieć ponadto na uwadze, że występują przypadki, w których określenie,
czy dana osoba jest jeszcze inwalidą III grupy, czy już II grupy, jest trudne. Jeśli jednak
- co jest powszechnie wiadome - mamy w obecnej rzeczywistości wyraźnie do czynienia
z sytuacją, w której nawet osoby w pełni sprawne i wykwalifikowane nie mogą uzyskać
zatrudnienia, to bez żadnej wątpliwości musi to również i w poważniejszym jeszcze
stopniu dotykać inwalidów. Od tego rodzaju okoliczności nie wolno zatem abstrahować
także przy interpretowaniu przepisu art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej.
Sąd Najwyższy wyraża zatem pogląd, iż organy przyznające stały zasiłek na
podstawie art. 27 ust. 3 nie mogą być zwolnione od wyjaśnienia, czy osoba ubiegająca
się o taki zasiłek, może na danym terenie uzyskać odpowiednią pracę.
W razie wyjaśnienia, iż w istniejącej sytuacji otrzymanie takiej pracy jest niemoż-
liwe, osobę taką należy traktować tak jak całkowicie niezdolną do pracy, ponieważ do
wykonywania pracy dostępnej na tym terenie (jeśli w ogóle taka praca jest dostępna)
jest ona niezdolna. Za takim rozumieniem art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej
przemawia wyraźnie celowościowa wykładnia tego przepisu. Celem jego jest przecież
zabezpieczenie materialne tych inwalidów, którzy z uwagi na inwalidztwo powstałe do
18-go roku życia, nie nabyli kwalifikacji zawodowych, które umożliwiłyby im egzystencję.
Takie rozumienie art. 27 ust. 3 ustawy o opiece społecznej nie narusza zasady
równości wobec prawa, jakkolwiek nie można wykluczyć sytuacji, że osoba ubiegająca
się o zasiłek stały np. w dużym mieście nie otrzyma go, natomiast osoba o podobnym
(albo nawet takim samym) stopniu inwalidztwa zamieszkująca na wsi lub w małym
mieście otrzyma taki zasiłek. Szanse otrzymania odpowiedniej pracy tej drugiej osoby
są bowiem niewątpliwie gorsze. Dlatego zasady "równości wobec prawa" w tym
zakresie nie można ujmować w oderwaniu od realnie istniejącej w kraju sytuacji
społecznej i gospodarczej i zróżnicowania rozwoju ekonomicznego różnych terenów.
Na tym tle jednak powinna być uwzględniona jeszcze jedna okoliczność, którą
Sąd Najwyższy - udzielając odpowiedzi na przedstawione mu zagadnienie - brał z całą
ostrością pod uwagę. Trzeba bowiem stwierdzić, że przyznanie zasiłku na podstawie
art. 27 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, w sytuacji gdy osoba zainteresowana nie
może zrealizować zachowanej częściowo zdolności do pracy z powodu braku
odpowiedniego zatrudnienia na danym terenie nie oznacza, że w miarę zmiany sytuacji
w tym zakresie, zasiłek musi być nadal wypłacany.
Zmiana okoliczności faktycznych powinna mieć znaczenie dla oceny prawa do dalszego
pobierania zasiłku. Zgodnie bowiem z przepisem art. 36 ust. 1 ustawy o pomocy
społecznej do postępowania w sprawie świadczeń z zakresu pomocy społecznej należy
stosować proceduralne przepisy k.p.a.( ze zmianami wynikającymi z ustawy o pomocy
społecznej).)
Zgodnie zaś z art. 43 ust. 2a tej ustawy właściwy organ może zmienić na nie-
korzyść strony wcześniej wydaną decyzję tylko wtedy, jeżeli wystąpiły przesłanki o
których mowa w art. 6 i 45. Ochrona praw nabytych jest więc szeroka.
Sytuacje wymienione w art. 6 nie dotyczą omawianej kwesti . W tej sytuacji
odmowa prawa do dalszego pobierania zasiłku może być rozpatrywana w aspekcie art.
45 w związku z art. 1 tejże ustawy.
Według art. 45 osoby i rodziny korzystające ze świadczeń pieniężnych pomocy
społecznej są obowiązane poinformować właściwy organ o każdej zmianie w ich
sytuacji osobistej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń.
Stosownie zaś do art. 1 ust. 3, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej
obowiązane są do współudziału w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.
Osoba pobierająca zasiłek zatem nie powinna być bezczynna, jeżeli powstała moż-
liwość podjęcia przez nią pracy odpowiedniej z uwagi na jej stan zdrowia. Przykładowo
może to nastąpić w sytuacji, gdy na danym terenie powstaną nowe zakłady pracy, w
tym nowe miejsca pracy dla inwalidów; w szczególności, gdy organ przyznający zasiłek
poweźmie wiadomość o odpowiednim miejscu pracy i przedstawi go osobie pobierającej
zasiłek. Podjęcie przez nią pracy jest zarówno w jej interesie, jak i w interesie
społecznym. Nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy stwarza zatem możliwość
wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty zasiłku. Proceduralne zaś problemy związane z
kształtowaniem treści takiej decyzji powinny zostać rozwiązane - w razie potrzeby - w
drodze właściwego orzecznictwa sądu administracyjnego.
Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę Sąd Najwyższy na zasadzie
art. 16 ust. 2 i 3 ustawy z 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym (jednolity tekst: Dz.
U. 1994 r., Nr 13, poz. 48) podjął uchwałę o treści, jak w sentencji.

========================================