Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 27 października 1994 r.
III AZP 5/94

Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Antoni Filcek,
Teresa Flemming-Kulesza, Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski (współsprawozdawca,
autor uzasadnienia), Walery Masewicz (sprawozdawca), Andrzej Wróbel,
Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-
poznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 1994 r. wniosku Pierw-
szego Prezesa Sądu Najwyższego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Izby Admi-
nistracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego uchwały
zawierającej odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:

Czy w świetle art. 5 ust. 1 pkt 5 lit. "a" ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o po-
datkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31 ze zm.) w związku z art. 5 ust. 2 pkt 3
tej ustawy oraz w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i
kształtowaniu środowiska (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196) w związku z
§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. "i" zarządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i
Leśnictwa z dnia 23 czerwca 1992 r. w sprawie sposobu sporządzania i trybu
zatwierdzania projektu zagospodarowania złóż kopalin, których wydobywanie podlega
Prawu górniczemu (M.P. Nr 20, poz. 151) za grunty związane z prowadzeniem
działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo prowadzące eksploatację złoża
kopaliny mogą być uznane znajdujące się w zarządzie (użytkowaniu) takiego
przedsiębiorstwa tereny poeksploatacyjne wymagające rekultywacji przez dane
przedsiębiorstwo zgodnie z obowiązującymi przepisami ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Tereny poeksploatacyjne podlegające rekultywacji, które pozostają we wła-
daniu przedsiębiorstwa wydobywającego kopaliny, są gruntami związanymi z
prowadzeniem działalności gospodarczej w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia
12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31 ze zm.).

U z a s a d n i e n i e

Przedstawione we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zagadnienie
prawne zostało ujawnione w konkretnej sprawie prowadzonej najpierw przed
administracyjnymi organami samorządu terytorialnego, a następnie przed Naczelnym
Sądem Administracyjnym.
Sąd ten, wyrokiem z dnia 5 listopada 1993 r., [...], uchylił zaskarżone decyzje admi-
nistracyjne stwierdzając,że są one sprzeczne z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12
stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. Nr 9, poz. 31 ze zm.), zwanej
dalej ustawą o podatkach i opłatach lokalnych. Chodziło o ustalenie podatku od
nieruchomości za 1992 r. należnego od Przedsiębiorstwa Produkcji Kruszyw Mineral-
nych i Lekkich w K., z tytułu posiadanych przez to Przedsiębiorstwo w zarządzie, a
poprzednio już przez nie wyeksploatowanych terenów (wyrobisk górniczych), które
podlegały obowiązkowej rekultywacji. Organy administrujące ustaliły ten podatek wed-
ług stawki przewidzianych dla gruntów związanych z prowadzeniem działalności
gospodarczej, która jest dziesięciokrotnie wyższa od stawki określonej dla "gruntów
pozostałych". Sąd natomiast stwierdził, że ta wyższa stawka może być stosowana tylko
w odniesieniu do gruntów, które w danym roku efektywnie służyły prowadzonej
działalności gospodarczej. W konkretnej sytuacji faktycznej podlegały tej stawce grunty,
które w danym roku służyły pozyskiwaniu kruszywa i były do tego celu przez podatnika
przeznaczone. Natomiast wyrobiska górnicze powinny być - zdaniem Naczelnego Sądu
Administracyjnego - opodatkowane według stawek niższych przewidzianych dla
gruntów nie związanych z działalnością gospodarczą.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uważa, że stanowisko Naczelnego Sądu
Administracyjnego jest błędne, ale ponieważ odzwierciedla ono wątpliwości dotyczące
stosowania w praktyce normy prawa podatkowego, powinny one być rozważone przez
powiększony skład Sądu Najwyższego w trybie przewidzianym dla wyjaśnienia
przepisów prawnych. Nie jest bowiem pożądane, ażeby wątpliwości co do treści normy
podatkowej były usuwane w drodze rewizji nadzwyczajnych.
Sąd Najwyższy podzielił przedstawione przez wnioskodawcę argumenty prze-
mawiające za potrzebą wyjaśnienia art 5 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 5 litera "a" ustawy
o podatkach i opłatach lokalnych w trybie przewidzianym dla wyjaśnienia przez Sąd
Najwyższy przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce (art. 13 pkt 3 ustawy
z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym - jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr
13, poz. 48 ). Należy podkreślić, że wyjaśnianie w tej drodze, przepisu prawnego
stwarza warunki nie tylko dla jednolitości orzecznictwa właściwych organów ale przede
wszystkim umożliwia adresatom tego przepisu, tj. podmiotom prowadzącym określoną
działalność gospodarczą, jasne rozeznanie o zakresie ich obowiązku podatkowego
jeszcze przed powstaniem sytuacji, z której taki obowiązek będzie wynikał. Funkcji
takiej nie zapewnia natomiast - na co słusznie zwrócił uwagę wnioskodawca -
możliwość weryfikacji błędnego rozstrzygnięcia w trybie rewizji nadzwyczajnej, która
zresztą staje się bezprzedmiotowa, jeżeli związana z wątpliwościami prawnymi
ewentualna wadliwość orzeczenia nie polega na rażącym naruszeniu prawa (art. 417 §
1 k.p.c.).
Merytoryczną analizę przedstawionego zagadnienia należy poprzedzić wskaza-
niem tych aspektów wyjaśnianego przepisu prawa, które w praktyce nie wzbudziły
wątpliwości ale mają znaczenie dla interpretowanego zagadnienia i dlatego stanowią
jego niekontrowersyjne uzupełnienie.
Przede wszystkim trzeba mieć na uwadze to, że problem podziału gruntów dla
celów określenia stawki podatku od nieruchomości dotyczy tylko części przepisu art. 5
ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który w zdaniu pierwszym ustępu pierwszego
ustala kompetencję rad gmin do określenia stawek podatku od nieruchomości.
Ustawowa zaś reglamentacja tych stawek, wynikająca z dalszych postanowień art. 5
ust. 1, polega wyłącznie na ustaleniu stawek maksymalnych, co oznacza, że gminy
mają swobodę w określeniu stawek podatku od nieruchomości do ustawowo ustalonej
ich maksymalnej granicy. Nie ma w szczególności przeszkód prawnych do tego, ażeby
poszczególne gminy ustalały niższe, od maksymalnych, stawki podatku od
nieruchomości.
Rozważany problem wynika natomiast na tle tego, że ustawowo określona mak-
symalna granica podatku od nieruchomości nie jest jednakowa dla wszystkich
nieruchomości, ale jest różna w zależności od określonych w ustawie ich cech rodza-
jowych oraz funkcjonalnych. Pierwsza linia podziału nieruchomości dla określenia
maksymalnej stawki podatku polega na wyodrębnieniu gruntów oraz budynków (bu-
dowli). Z kolei wśród budynków, zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o podatkach i
opłatach lokalnych, wyróżnia się budynki mieszkalne, budynki (lub ich części) związane
z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz budynki pozostałe. O ile w związku z tym
w kategorii budynków pojawia się potrzeba ich klasyfikacji według różnych cech
funkcjonalnych to w kategorii gruntów, występuje już tylko jedno kryterium ich podziału.
Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, grunty
zostały podzielone tylko na dwie grupy:
a) służące prowadzeniu działalności gospodarczej innej niż rolnicza lub leśna z
wyjątkiem związanych z budynkami mieszkalnymi,
b) pozostałe.
Niekontrowersyjnym elementem tego podziału gruntów jest samo pojęcie działal-
ności gospodarczej, jako - zdefiniowanej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r.
o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.) - działalności wytwórczej,
budowlanej, handlowej i usługowej prowadzonej w celach zarobkowych i na własny
rachunek podmiotu prowadzącego taką działalność.
W przedstawionych warunkach, rozważany problem sprowadza się w istocie do
wyjaśnienia po pierwsze tego jaki związek gruntu z prowadzeniem działalności gos-
podarczej kwalifikuje dany grunt do kategorii gruntu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5
lit. a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych i po drugie, czy kontynuacja zarządu
gruntami z wyrobiskiem górniczym przez przedsiębiorstwo górnicze pozostaje w
związku z działalnością gospodarczą tego przedsiębiorstwa.
Pierwsza z tych kwestii była już przedmiotem analizy Sądu Najwyższego w skła-
dzie siedmiu sędziów w sprawie III AZP 25/92, w której chodziło o to, czy można
kwalifikować do kategorii gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospo-
darczej - grunty zajęte na ośrodek wczasowy przedsiębiorstwa państwowego, który jest
wykorzystywany sezonowo. Odpowiadając twierdząco na tak przedstawione pytanie
prawne w uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r. (OSNCP 1993 r. nr 5, poz. 68) Sąd
Najwyższy wyjaśnił w jej uzasadnieniu, że przepis stanowiący o związku gruntu z
działalnością gospodarczą nie zawiera żadnego ograniczenia związku, np takiego, że
powinien to być związek bezpośredni lub efektywny oraz, że brak jest podstaw do innej
rozszerzającej interpretacji. Powyższa uchwała została wprawdzie podjęta pod rządem
nieobowiązującej już ustawy z dnia 14 maja 1985 r. o podatkach i opłatach lokalnych
(Dz. U. Nr 12, poz. 50 ze zm.) jednakże sposób ujęcia tego zagadnienia w ustawie z
dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych jest taki sam jak poprzednio,
co sprawia, że powołana wyżej uchwała Sądu Najwyższego jest nadal aktualna a Sąd
Najwyższy w składzie niniejszym ją podziela. Takie rozumienie wyjaśnianego przepisu
odpowiada wprost wskazówce wyjaśniającej pochodzącej od ustawodawcy, która
wynika z art. 5 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W myśl tego przepisu za
grunty związane z prowadzeniem działalności gospodarczej uważa się: "grunty
zabudowane i nie zabudowane, służące prowadzonej działalności gospodarczej, a w
szczególności:
1) grunty pod budynkami produkcyjnymi, magazynowymi, administracyjnymi,
socjalnymi i hotelowymi,
2) grunty pod budowlami i urządzeniami,
3) grunty zajęte na drogi wewnętrzne i place manewrowe, place składowe,
zieleńce oraz tereny, na których są lub mają być realizowane zadania inwestycyjne".
Powyższa egzemplifikacja przedmiotowego związku gruntu i prowadzonej dzia-
łalności gospodarczej wyraźnie wskazuje na to, że jest to nie podlegająca dodatkowym
warunkom, obiektywna, funkcjonalnie tylko uwarunkowana zależność pomiędzy
gruntem i prowadzoną działalnością gospodarczą. Podane przez ustawodawcę
przykłady takiego związku dotyczą zarówno gruntów pod budynkami produkcyjnymi jak i
zieleńców, co pokazuje skalę, zupełnie różnych sposobów zależności, które tu mogą
wchodzić w rachubę. Nic natomiast nie skłania do wyodrębnienia jakiegoś związku,
który mógłby być tylko z punktu widzenia interesu posiadacza gruntu oceniony
pozytywnie np. jako grunt przynoszący mu zysk. Takie obiektywizujące określenie
warunków istotnych dla stawki opodatkowania stwarza jasną i jednakową regułę dla
wszystkich podmiotów gospodarczych, które w ramach prowadzonej działalności
gospodarczej angażują rzeczy o szczególnej zupełnie wartości, jaką są grunty. Nie bez
znaczenia jest i to, że użycie gruntów dla zarobkowej działalności gospodarczej przez
poszczególne przedsiębiorstwa powinno być możliwie oszczędne, co ze społecznego
punktu widzenia jest bardziej pożądane niż gdyby podmioty gospodarcze, ze względu
na relatywnie niskie koszty gruntów użytkowanych dla celów prowadzonej działalności
gospodarczej, korzystały z nich w zakresie przekraczającym niezbędne potrzeby.
Ze względu na kontekst faktyczny rozpatrywanego zagadnienia należy ponadto
szczególną uwagę zwrócić na ostatni z zacytowanych wyżej przykładów wymienionych
w art. 5 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, według którego gruntami
związanymi z prowadzeniem działalności gospodarczej są w szczególności te, na
których są lub mają być realizowane zadania inwestycyjne. Odnosząc ten wynikający z
ustawy przykład do rozważanego w sprawie niniejszej pytania o kwalifikację wyrobisk
górniczych, podlegających obowiązkowej rekultywacji przez przedsiębiorstwo, którego
działalność te wyrobiska spowodowała, stwierdzić można jego odpowiedniość. Trzeba
tu bowiem mieć na uwadze to, że przedsiębiorstwa górnicze, dla celów prowadzonej
przez siebie działalności gospodarczej, posługują się gruntami zarówno wtedy, kiedy
dopiero je przygotowują pod inwestycje, kiedy dokonują na nich odpowiednich
inwestycji np. w zakresie budowy i urządzeń, kiedy przygotowane technicznie tereny już
eksploatują i wreszcie wtedy, gdy realizują na nich obowiązkowe zadania
poeksploatacyjne.
Nie ma podstaw, ażeby którykolwiek z tych etapów wykorzystania gruntu przez przed-
siębiorstwo wydobywające kopaliny, został potraktowany jako posiadanie gruntu bez
związku z prowadzoną działalnością gospodarczą.
Wydobywanie kopalin powoduje w następstwie degradację użytego w tym celu terenu,
który w związku z tym wymaga określonego uporządkowania, w szczególności
sukcesywnie prowadzonej rekultywacji. Zobowiązane jest do tego przedsiębiorstwo - jak
to wynika ze wskazanego we wniosku przepisu art. 17 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r.
o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6 ze zm.) - podejmujące
eksploatację złóż kopaliny lub prowadzące tę eksploatację. Nie jest to zobowiązanie
odrębne od przedmiotu działalności gospodarczej takiego przedsiębiorstwa. Zasadnie
we wniosku zwrócono uwagę na związek rozpatrywanego zagadnienia z przepisami
określającymi warunki udzielania koncesji w zakresie wydobywania kopalin i sposobu
prowadzenia tej działalności. W szczególności z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. "i" zarządzenia
Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 23 czerwca
1992 r. w sprawie sposobu sporządzania i trybu zatwierdzania projektu
zagospodarowania złóż kopalin, których wydobywanie podlega Prawu górniczemu (M.P.
Nr 20, poz. 191) wynika, że cały cykl przedmiotowej działalności gospodarczej musi być
objęty, ustalonym w odpowiednim postępowaniu, projektem zagospodarowania złoża
obejmującym m.in. sposób wydobywania kopaliny oraz sposób likwidacji wyrobisk i
rekultywacji terenów poeksploatacyjnych. Nie byłoby właściwe ażeby zobowiązanie
przedsiębiorstwa wydobywającego kopaliny do prowadzenia sukcesywnej rekultywacji
terenów poeksploatacyjnych pozostawało bez konsekwencji w razie jego naruszenia. W
obrębie przepisów podatkowych funkcję stymulującą ochronę środowiska, w tym
odpowiednie tempo rekultywacji wyrobisk poeksploatacyjnych niewątpliwie w większym
stopniu zapewniają podatki ustalone w wysokości istotnej dla ekonomicznej kalkulacji
priorytetów przedsiębiorstw wydobywających kopaliny niż gdyby podatki z tego tytułu
nie stanowiły liczącego się elementu kosztów prowadzonej działalności.
W powołanej wyżej, poprzednio obowiązującej ustawie z 1985 r. o podatkach i
opłatach lokalnych, mocą odrębnego uregulowania zawartego w art. 7 ust. 1 pkt 19 lit.
"d", grunty wyeksploatowanych wyrobisk zostały zwolnione od podatku od nierucho-
mości.W ustawie z 12 stycznia 1991 r. takie zwolnienie od podatku nie zostało prze-
widziane, co oznacza w konsekwencji poddanie opodatkowania przedsiębiorstw
zajmujących się eksploatacją kopalin ogólnym regułom opodatkowania podmiotów
gospodarczych, według których zaangażowanie gruntów w prowadzoną działalność
gospodarczą związane jest z relatywnie wysokimi kosztami. Uzyskano w ten sposób,
istotny z punktu widzenia działań proekologicznych, bodziec do szybkiego zagospo-
darowania wyrobisk górniczych. Być może, iż rozwiązanie to, tak radykalnie odmienne
od regulacji poprzednio w tym zakresie obowiązującej, poszło zbyt daleko, skoro nie
uwzględnia ono specyficznych warunków korzystania z gruntów przez przedsiębiorstwa
wydobywające kopaliny i nie stwarza żadnych preferencji wobec tych przedsiębiorstw,
które swe obowiązki w zakresie sukcesywnej rekultywacji wyrobisk wykonują z należytą
starannością. Byłby to jednakże problem z zakresu stanowienia prawa, który nie
podlega rozwiązaniu w ramach kompetencji Sądu Najwyższego do wyjaśnienia
obowiązujących przepisów prawnych.
Z podanych wyżej względów Sąd Najwyższy przedstawione mu do rozstrzyg-
nięcia zagadnienie wyjaśnił, jak w sentencji uchwały.

========================================