Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 27 kwietnia 1995 r.
III AZP 4/95

Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Teresa Flemming-
Kulesza, Jerzy Kwaśniewski, Walery Masewicz, Teresa Romer, Walerian Sanetra
(współsprawozdawca), Andrzej Wróbel (sprawozdawca),

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoz-
naniu w dniu 27 kwietnia 1995 r., wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o
podjęcie przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Spo-
łecznych Sądu Najwyższego uchwały zawierającej odpowiedź na następujące
zagadnienie prawne:

Czy Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekar-
ską ustosunkowując się na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 1950 r.
o zawodzie lekarza (Dz. U. Nr 50, poz. 458 ze zm.) w brzmieniu nadanym temu przepi-
sowi w art. 62 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz.U. Nr 30,
poz. 158 ze zm.) do wniosku cudzoziemca (przyszłego pracodawcy cudzoziemca) o
zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce bez ograniczenia tego prawa do
zatrudnienia w publicznych zakładach opieki zdrowotnej może jedynie zezwolić
cudzoziemcowi na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce przez zatrudnienie w
publicznych zakładach opieki zdrowotnej lub nie zezwolić cudzoziemcowi na
wykonywanie zawodu lekarza w Polsce ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 października 1950 r. o zawodzie
lekarza (Dz. U. Nr 50, poz. 458 ze zm.) Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w
uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską może zezwolić cudzoziemcowi na wyko-
nywanie zawodu lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto
zezwolić na jego zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej lub
odmówić wydania tych zezwoleń.
Z treści tego przepisu nie wynika ograniczenie prawa wykonywania zawodu le-
karza przez cudzoziemca wyłącznie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej.

U z a s a d n i e n i e

Zagadnienie prawne, przedstawione do rozstrzygnięcia przez Pierwszego Preze-
sa Sądu Najwyższego składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego, powstało, jak
wynika z uzasadnienia wniosku, w związku z rozbieżnością stanowisk Naczelnego Sądu
Administracyjnego z jednej strony i Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Naczelnej
Rady Lekarskiej z drugiej strony, w kwestii wykładni art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28
października 1950 r. o zawodzie lekarza (Dz. U. Nr 50, poz. 458 ze zm.). Przepis ten
stanowi, że cudzoziemcowi, który wykonywał zawód lekarza za granicą na podstawie
tam obowiązujących przepisów lub spełnia warunki określone w art. 2 pkt 1 i 2 tej
ustawy Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską
może zezwolić na wykonywanie tego zawodu oraz zatrudnienie w zakładach
społecznych służby zdrowia na zasadach określonych w zezwoleniu. Minister i
Naczelna Rada Lekarska reprezentują pogląd, że powołany przepis uprawnia do
wydawania cudzoziemcom zezwoleń na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce z
ograniczeniem tego prawa do zatrudnienia w publicznych zakładach opieki zdrowotnej
(por. decyzja Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 7 stycznia 1994 r., Nr KDU-I-
804/93 zezwalająca E.P. na wykonywanie zawodu lekarza na terytorium Rze-
czypospolitej Polskiej wyłącznie w publicznych zakładach służby zdrowia). Odmienny
pogląd w tej kwestii przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z
dnia 23 września 1994 r., II SA 309/94. Sąd Administracyjny przyjął, że art. 3 ust. 1
ustawy o zawodzie lekarza uprawnia Ministra do wydawania dwojakiego rodzaju
zezwoleń, a mianowicie zezwoleń na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce oraz
odrębnych zezwoleń na zatrudnienie na stanowiskach wymagających kwalifikacji
lekarskich w publicznych zakładach opieki zdrowotnej. Zezwolenie na wykonywanie
zawodu lekarza jest bowiem stwierdzeniem posiadania przez cudzoziemca odpowied-
nich kwalifikacji zawodowych, podczas gdy zezwolenie na zatrudnienie cudzoziemca
pozostaje w związku z oceną sytuacji na rynku pracy i potrzeb zakładów pracy.
Zdaniem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego powyższy przepis ustawy o
zawodzie lekarza nie powinien być interpretowany w oderwaniu od innych przepisów
regulujących kwestie wykonywania zawodu przez cudzoziemców oraz zatrudniania
cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności w oderwaniu
od przepisów zawartych w ustawie z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i
bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.), czy w obowiązującej od dnia 1 stycznia
1995 r. ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
(Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 1) oraz w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach
opieki zdrowotnej( Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że legalne
wykonywanie przez cudzoziemców zawodu lekarza w Polsce wymaga uzyskania
zezwolenia na wykonywanie takiego zawodu. Wydanie zezwolenia jest równoznaczne z
uznaniem przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Rada
Lekarską, że cudzoziemiec posiada niezbędne kwalifikacje do wykonywania zawodu
lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uzyskanie przez cudzoziemca
zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce nie jest, zdaniem Pierwszego
Prezesa Sądu Najwyższego, tożsame z prawem do zatrudnienia w publicznych
zakładach opieki zdrowotnej na stanowisku wymagającym kwalifikacji lekarskich.
Zatrudnienie w tych zakładach lekarza cudzoziemca posiadającego prawo wykonywania
zawodu w Polsce wymaga dodatkowego zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki
Społecznej wydanego w uzgodnieniu z Naczelną Rada Lekarską. Zezwolenie takie
może być wydane tylko wówczas, gdy cudzoziemiec, który uzyskał lub może uzyskać
prawo wykonywania zawodu lekarza w Polsce, lub przyszły pracodawca takiego
cudzoziemca wystąpi z wyraźnym wnioskiem o zezwolenie na zatrudnienie w
publicznym zakładzie opieki zdrowotnej. W przypadku zaś, gdy cudzoziemiec wystąpi
jedynie z wnioskiem o zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce, wówczas
powinien być pouczony, że wystąpienie z takim wnioskiem nie jest równoznaczne z
wnioskiem o zezwolenie na zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej.
Gdy mimo takiego pouczenia cudzoziemiec nie złoży także wniosku o wydanie
zezwolenia na zatrudnienie w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, wówczas
Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską może
zezwolić wnioskodawcy na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce bez prawa zatrud-
nienia w publicznych zakładach opieki zdrowotnej.
W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego uzyskanie prawa wykonywa-
nia zawodu lekarza w Polsce z prawem lub bez prawa do zatrudnienia w publicznych
zakładach opieki zdrowotnej nie jest tożsame z prawem do podjęcia przez lekarza
cudzoziemca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w określonym zakładzie opieki
zdrowotnej. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o za-
trudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie
lekarza podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez lekarza cudzoziemca w
konkretnym zakładzie opieki zdrowotnej jest uzależnione od łącznego spełnienia
następujących warunków:
a. od uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki Spo-
łecznej na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce,
b. przy ewentualności zatrudnienia cudzoziemca w publicznym zakładzie opieki
zdrowotnej od uzyskania przez cudzoziemca zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki Spo-
łecznej na zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej,
c. od uzyskania zgody na zatrudnienie cudzoziemca w konkretnym zakładzie
opieki zdrowotnej ze strony dyrektora wojewódzkiego urzędu pracy właściwego miej-
scowo ze względu na siedzibę zakładu opieki zdrowotnej, w którym miałby być zatrud-
niony ten cudzoziemiec.
Wykonywanie zawodu lekarza w Polsce przez cudzoziemca poza publicznymi
zakładami opieki zdrowotnej, poza stosunkiem zatrudnienia w rozumieniu art. 2 ust. 1
pkt 25 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu
oraz poza stosunkami prawnymi powiązanymi z pojęciem innej pracy zarobkowej okreś-
lonym w art. 2 ust. 1 pkt 16 tej ustawy uzależnione jest jedynie od uzyskania przez
cudzoziemca zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na wykonywanie zawodu
lekarza w Polsce oraz od zarejestrowania przez lekarza cudzoziemca własnego zakładu
opieki zdrowotnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Istota przedstawionego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zagad-
nienia prawnego sprowadza się do wyjaśnienia, w jaki sposób powinien być rozumiany
przepis art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza po jego nowelizacji dokonanej art. 62
ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158 ze zm.).
Poprzednio według tego przepisu obywatelowi państwa obcego, który wykonywał za-
wód lekarza za granicą na podstawie tam obowiązujących przepisów, Minister Zdrowia
mógł zezwolić na wykonywanie tego zawodu w Polsce na warunkach określonych w
zezwoleniu. W nowym brzmieniu przepis art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza
stanowi, że cudzoziemcowi, który wykonywał zawód lekarza za granicą na podstawie
tam obowiązujących przepisów lub spełnia warunki określone w art. 2 pkt 1 i 2
(ukończył studia lekarskie w polskiej szkole akademickiej bądź uzyskał w innym
państwie wykształcenie, uznane w Polsce za równorzędne i nie jest ubezwłasnowolnio-
ny), Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską
może zezwolić na wykonywanie tego zawodu oraz zatrudnienie w zakładach społecznej
służby zdrowia (publicznych zakładach opieki zdrowotnej) na zasadach określonych w
zezwoleniu.
Źródłem wątpliwości interpretacyjnych jest między innymi to, że dotychczasową
treść art. 3 ust. 1 ustawy zmieniono w ten sposób, że dodano zwrot ?może zezwolić ...
na zatrudnienie w zakładach społecznej służby zdrowia@, podczas gdy poprzednio w
przepisie tym była jedynie mowa o ? zezwoleniu na wykonywanie zawodu w Polsce@.
Powstaje zatem problem, czy w świetle powyższej zmiany brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy
o zawodzie lekarza uprawniony jest pogląd, że Minister Zdrowia i Opieki Społecznej
może tylko wtedy zezwolić cudzoziemcowi na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce,
gdy równocześnie zezwala mu na wykonywanie zatrudnienia, a to ostatnie zezwolenie
może odnosić się - zgodnie z brzmieniem tego przepisu - tylko do zakładów społecznej
służby zdrowia.
W tej kwestii należy stwierdzić, że art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza wpro-
wadza rozróżnienie między ?wykonywaniem zawodu lekarza@ przez cudzoziemca a
jego ?zatrudnieniem w zakładach społecznej służby zdrowia@. Pierwsze z wymie-
nionych pojęć jest zdefiniowane w art. 1 tejże ustawy jako "rozpoznawanie, leczenie i
zapobieganie chorobom, a także wydawanie orzeczeń lekarskich". Wykonywanie przez
cudzoziemca zawodu lekarza w Polsce wymaga uzyskania zezwolenia Ministra Zdrowia
i Opieki Społecznej wydanego w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską. Zgodnie z
przepisem art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza zezwolenie takie może być wydane
cudzoziemcowi, który wykonywał zawód lekarza za granicą na podstawie tam
obowiązujących przepisów lub spełnia warunki określone w art. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy. W
pierwszym przypadku podstawą udzielenia wspomnianego zezwolenia jest
udokumentowany fakt wykonywania zawodu lekarza w innym państwie i zgodnie z
przepisami obowiązującymi w tym państwie. Ocena zatem, czy cudzoziemiec legalnie
wykonywał zawód lekarza na terytorium danego państwa następuje na podstawie
przedłożonych przez niego dokumentów, zaświadczeń, odpisów itd., z których wynika,
że spełniał i nadal spełnia wymagane przez ustawodawstwo tego państwa warunki do
wykonywania zawodu i zawód ten faktycznie wykonywał.Zezwolenie na wykonywanie
zawodu lekarza może być również udzielone cudzoziemcowi, który ukończył studia
lekarskie w polskiej szkole akademickiej bądź uzyskał w innym państwie wykształcenie
uznane w Polsce za równorzędne i nie jest ubezwłasnowolniony (art. 2 w związku z art.
3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza). Kwestia wzajemnego uznawania wykształcenia
jest regulowana w ratyfikowanych przez Polskę konwencjach międzynarodowych i
umowach bilateralnych. Należy do nich m.in. Konwencja o wzajemnym uznawaniu
równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i
szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i dyplomów naukowych,
sporządzona w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r., ratyfikowana przez Polskę dnia 6
grudnia 1973 r. ( Dz. U. z 1975 r., Nr 5, poz. 28) oraz Konwencja o uznawaniu studiów,
dyplomów wyższego wykształcenia i stopni naukowych w państwach regionu Europy,
sporządzona w Paryżu dnia 21 grudnia 1979 r., ratyfikowana przez Polskę w dniu 17
września 1982 r. (Dz. U. z 1983 r., Nr 7, poz. 38), a także porozumienia rządowe.
Zasadniczym elementem treści tych konwencji i porozumień jest zobowiązanie się
państw-sygnatariuszy do wzajemnego uznawania za równorzędne wykształcenia i
dyplomów uzyskanych przez ich obywateli zamierzających podjąć na terytorium innego
państwa-sygnatariusza naukę, studia lub pracę wymagające posiadania odpowiedniego
poziomu wykształcenia i potwierdzającego to wykształcenie lub kwalifikacje
odpowiedniego dyplomu, świadectwa albo innego dokumentu. Minister Zdrowia i Opieki
Społecznej rozpatrując, w uzgodnieniu z Naczelną Radą Lekarską, wniosek
cudzoziemca o wydanie zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce
zobowiązany jest zatem do oceny, czy cudzoziemiec posiada prawo wykonywania
zawodu lekarza w rozumieniu art. 2 ustawy o zawodzie lekarza w odniesieniu do tych
wnioskodawców, którzy ukończyli studia lekarskie w polskiej szkole akademickiej lub
uzyskali w innym państwie wykształcenie uznane w Polsce za równorzędne. W
stosunku natomiast do wnioskodawców, którzy występują o to zezwolenie na tej
podstawie, że wykonywali zawód lekarza w innym państwie, powinien ocenić ten fakt w
świetle obowiązujących w tym państwie przepisów określających warunki
podejmowania i wykonywania zawodu lekarza. Niezależnie jednak od wskazanego
wyżej rozróżnienia zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce może być
udzielone cudzoziemcowi tylko wtedy, gdy zostanie bezspornie ustalone, że posiada
prawo wykonywania zawodu w rozumieniu art. 2 ustawy lub uzyskał to prawo według
przepisów prawnych obowiązujących w państwie, w którym wykonywał zawód lekarza.
Wydanie zezwolenia na wykonywanie przez cudzoziemca zawodu lekarza w Polsce jest
zatem równoznaczne ze stwierdzeniem, że posiada prawo wykonywania tego zawodu i
może ten zawód wykonywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza przed rozpoczęciem wyko-
nywania zawodu lekarz jest obowiązany przedstawić okręgowej radzie lekarskiej, na
obszarze której zamierza wykonywać zawód, dowody spełnienia warunków określonych
w art. 2 bądź 3 ust. 1. Sens tego przepisu w odniesieniu do lekarzy cudzoziemców,
którym wydano zezwolenie na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy nie jest jasny. Na
podstawie bowiem tych dowodów okręgowa izba lekarska stwierdza w formie uchwały
prawo wykonywania zawodu i wydaje zaświadczenie o prawie wykonywania zawodu
lekarza. W związku z tym nie można przyjąć, że cudzoziemiec posiadający zezwolenie
Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce,
wydane po uprzednim ustaleniu w toku postępowania dowodowego, iż posiada prawo
wykonywania tego zawodu i może ten zawód wykonywać na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, byłby zobowiązany do składania wniosku o stwierdzenie pra-
wa wykonywania zawodu lekarza do okręgowej izby lekarskiej. Nie jest bowiem
dopuszczalne zobowiązanie lekarza-cudzoziemca do urzędowego potwierdzenia po-
siadanych przez niego kwalifikacji do wykonywania zawodu przez organ samorządu
lekarzy, jeżeli istnienie takich kwalifikacji zostało autorytatywnie stwierdzone w drodze
decyzji przez uprawniony organ Państwa, w granicach przyznanych temu organowi
kompetencji i w uzgodnieniu z organem samorządu lekarskiego. Należy natomiast
stwierdzić, że wydane w trybie art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza zezwolenie
"zastępuje" stwierdzenie przez samorząd lekarzy prawa wykonywania zawodu, a zatem
w stosunku do lekarzy-cudzoziemców, którzy uzyskali zezwolenie na wykonywanie
zawodu lekarza w Polsce nie ma zastosowania przepis art. 14 ust. 1 w związku z art. 4
ust. 2 ustawy o izbach lekarskich nakazujący stwierdzanie prawa wykonywania zawodu
w formie uchwały okręgowej izby lekarskiej.Stanowisko to potwierdza art. 3 ust. 2
ustawy o zawodzie lekarza zgodnie z którym, osoba (cudzoziemiec), której "wydano
zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza, zostaje wpisana do rejestru lekarzy
okręgowej izby lekarskiej terenowo właściwej ze względu na miejsce wykonywania
zawodu i podlega przepisom o izbach lekarskich, z wyjątkiem korzystania z biernego
prawa wyborczego." Z powołanego przepisu wynika, że dla skutecznego dokonania
wpisu lekarza-cudzoziemca do rejestru lekarzy jest wystarczające posiadanie ważnego
zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce.
Powyższa wykładnia nie ogranicza określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy o
izbach lekarskich uprawnienia samorządu lekarzy do stwierdzania prawa wykonywania
zawodu lekarza, bowiem art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza ustanawia współ-
kompetencję organu administracji państwowej jakim jest Minister Zdrowia i Opieki
Społecznej i Naczelnej Rady Lekarskiej jako jednostki organizacyjnej samorządu
lekarzy w zakresie udzielania cudzoziemcom zezwoleń na wykonywanie zawodu
lekarza w Polsce. W kontekście określonej przepisami ustawy o izbach lekarskich
konstrukcji zawodowego samorządu lekarzy i zakresu jego uprawnień należy przyjąć,
że zawartego w tym ostatnim przepisie zwrotu ?w uzgodnieniu@ nie można rozumieć
jedynie jako obowiązku zasięgania przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej opinii
Naczelnej Rady Lekarskiej w przedmiocie udzielenia względnie odmowy udzielenia
takiego zezwolenia. Oznaczałoby to bowiem ograniczenie pozycji Naczelnej Rady
Lekarskiej do roli organu opiniodawczego, współdziałającego z Ministrem Zdrowia i
Opieki Społecznej jako organem decydującym w sprawie udzielania zezwoleń na wy-
konywanie przez cudzoziemców zawodu lekarza w Polsce, a w konsekwencji narusze-
nie ustawowo określonego uprawnienia samorządu lekarzy do stwierdzania prawa
wykonywania zawodu lekarza, a więc podejmowania decyzji w tym zakresie. Należy
zatem przyjąć, że zezwolenie, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie
lekarza, jest wydawane w ramach współdziałania obu wyżej wymienionych organów,
którego istotą jest zachowanie równorzędnej pozycji prawnej obu organów w procesie
podejmowania decyzji w tym między innymi znaczeniu, że są one organami współ-
decydującymi w sprawie udzielenia względnie odmowy udzielenia takiego zezwolenia, a
jego treść jest ukształtowana zgodnym oświadczeniem woli tych organów.
W podsumowaniu tej części rozważań należy stwierdzić, że uzyskanie przez cu-
dzoziemca zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce oznacza iż, po pier-
wsze - posiada prawo wykonywania zawodu w Polsce, po drugie - jest uprawniony do
podjęcia i wykonywania tego zawodu na terytorium RP na warunkach przewidzianych
przez prawo i Kodeks Etyki Lekarskiej z 1993 r., po trzecie - może zostać wpisany na
listę członków okręgowej izby lekarskiej, jeżeli zamierza wykonywać zawód lekarza na
obszarze działania tej izby.
Podstawowy problem prawny związany z przedstawionym przez Pierwszego Pre-
zesa Sądu Najwyższego zagadnieniem prawnym sprowadza się w istocie do od-
powiedzi na pytanie, czy zezwolenie na wykonywanie przez cudzoziemca zawodu
lekarza w Polsce oznacza nabycie przez cudzoziemca prawa do wykonywania tego
zawodu na takich samych zasadach i warunkach, jakie są przewidziane dla lekarzy
obywateli polskich, w odniesieniu do których organy samorządu lekarzy stwierdziły
prawo wykonywania zawodu. W związku z tym należy stwierdzić, że formy oraz sposób
wykonywania zawodu lekarza w Polsce są zróżnicowane i mogą polegać na
świadczeniu usług zdrowotnych przez lekarza zatrudnionego w publicznym zakładzie
opieki zdrowotnej, lekarza zatrudnionego w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej i
lekarza wykonującego praktykę prywatną poza stosunkiem zatrudnienia. Z przepisu art.
3 ust. 1 ustawy o wykonywaniu zawodu lekarza wynika jednoznacznie, że wydanie
zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce nie uprawnia lekarza do
podejmowania zatrudnienia w publicznych zakładach opieki zdrowotnej, bowiem z mocy
tego przepisu podjęcie takiego zatrudnienia wymaga zezwolenia Ministra Zdrowia i
Opieki Społecznej w uzgodnieniu z Naczelną Rada Lekarską. Zezwolenie na za-
trudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej odnosi się do zakładów leczni-
czych określonych w art. 33 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a także do zakładów
niepublicznych i prywatnie praktykujących lekarzy, którzy na podstawie umowy zawartej
z naczelnym organem administracji państwowej, wojewodą lub właściwym organem
gminy(związku międzygminnego) zobowiązali się do udzielania świadczeń osobom
ubezpieczonym i innym osobom uprawnionym na podstawie odrębnych przepisów.
Wprawdzie zezwolenie, o którym mowa, uprawnia adresata do zatrudnienia w
określonej kategorii zakładów zdrowotnych, a nie w konkretnym publicznym zakładzie
opieki zdrowotnej, to jednak nie można podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu
wniosku o rozpoznanie przedstawionego wyżej zagadnienia prawnego, że
cudzoziemiec posiadający zezwolenie na wykonywanie zawodu w Polsce i zatrudnienie
w publicznych zakładach opieki zdrowotnej powinien dodatkowo uzyskać zezwolenie na
zatrudnienie w konkretnym zakładzie opieki zdrowotnej wydawane przez dyrektora
wojewódzkiego urzędu pracy miejscowo właściwego ze względu na siedzibę zakładu
opieki zdrowotnej, w którym miałby być zatrudniony. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 9
ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu przepisy
ust. 1 i 5 tego przepisu ustawy zawierające wymóg uzyskania takiego zezwolenia, nie
naruszają przepisów regulujących odrębne warunki zatrudniania lub powierzania innej
pracy zarobkowej cudzoziemcom, a do takich należy niewątpliwie art. 3 ust. 1 ustawy o
zawodzie lekarza.
Określony w art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza obowiązek uzyskiwania zez-
wolenia na zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej nie stanowi
przejawu dyskryminacji lekarzy cudzoziemców posiadających zezwolenie na wykony-
wanie zawodu lekarza w Polsce. Świadczenie usług zdrowotnych przez lekarzy zatrud-
nionych w tych zakładach wymaga bowiem spełnienia szczególnych warunków
przewidzianych w ustawie o zawodzie lekarza i ustawie o zakładach opieki zdrowotnej.
Zakłady te są tworzone przez organy naczelne i centralne organy administracji
państwowej, wojewodów , gminy i związki międzygminne(związki komunalne) i utrzy-
mywane przez te organy ze środków publicznych, co wskazuje na ich szczególny zwią-
zek z zadaniami państwa(gminy) w zakresie opieki zdrowotnej. Związek ten wyraża się
także w przeznaczeniu tych zakładów, jakim jest obowiązek udzielania świadczeń
zdrowotnych osobom ubezpieczonym i innym osobom uprawnionym na podstawie
odrębnych przepisów. Należy ponadto wskazać, że zatrudnienie lekarzy w publicznych
zakładach opieki zdrowotnej na określonych stanowiskach wymaga spełnienia
specjalnych wymagań odnoszących się do kwalifikacji i stażu pracy. Wskazane
okoliczności przemawiają za tym, aby lekarz-cudzoziemiec posiadający zezwolenie na
wykonywanie zawodu w Polsce i zamierzający podjąć zatrudnienie w publicznych
zakładach opieki zdrowotnej uzyskał na to zezwolenie Ministra Zdrowia i Opieki
Społecznej, a przepis prawa polskiego przewidujący taki obowiązek nie ma charakteru
przepisu dyskryminującego cudzoziemców w stosunku do obywateli polskich.
Odrębnego rozważenia wymaga kwestia podejmowania przez lekarzy cudzo-
ziemców posiadających zezwolenie na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce zatrud-
nienia w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej oraz wykonywania prywatnej
praktyki lekarskiej. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez Ministra Zdrowia i
Opieki Społecznej oraz Naczelnej Rady Lekarskiej ustawa o zawodzie lekarza
przewidując w art. 3 obowiązek uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza
w Polsce oraz zatrudnienia w publicznych zakładach opieki zdrowotnej wyłączyła
dopuszczalność wykonywania tego zawodu przez cudzoziemców poza tymi zakładami.
Zgodnie z tym stanowiskiem cudzoziemcowi może być wydane tylko jedno zezwolenie
na wykonywanie zawodu lekarza z prawem do zatrudnienia w publicznych zakładach
opieki zdrowotnej. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Problem polega na
tym, czy ustawodawca przewidując obowiązek uzyskiwania zezwoleń na wykonywanie
zawodu lekarza w Polsce oraz zatrudnienie w publicznych zakładach opieki zdrowotnej
zakazuje tym samym cudzoziemcowi wykonywania tego zawodu w innych zakładach
opieki zdrowotnej i prowadzenia prywatnej praktyki lekarskiej. W tej kwesti należy
stwierdzić, że niekwestionowanym uprawnieniem każdego państwa jest
reglamentowanie działalności cudzoziemców na jego terytorium przez m.in. ustawowe
nałożenie na cudzoziemców obowiązku uzyskiwania odpowiednich zezwoleń na jej
podjęcie, z tym wszakże zastrzeżeniem, że ograniczenia te są zgodne z ratyfikowanymi
przez to państwo umowami międzynarodowymi i w świetle prawa wewnętrznego tego
państwa nie mają charakteru dyskryminującego. Według obowiązującego w Polsce
prawa dotyczącego wykonywania zawodu lekarza wykonywanie tego zawodu przez
obywateli polskich podlega ograniczeniom związanym z charakterem tego zawodu.
Zatrudnienie lekarza obywatela polskiego w zakładach opieki zdrowotnej lub
wykonywanie prywatnej praktyki lekarskiej wymaga posiadania prawa wykonywania
tego zawodu, co jest stwierdzane w odpowiednim postępowaniu uchwałą okręgowej
izby lekarskiej i poświadczane odpowiednim oświadczeniem oraz wpisem na listę
lekarzy okręgowej izby lekarskiej, na obszarze której lekarz zamierza wykonywać
zawód. Przewidziany w odniesieniu do cudzoziemców obowiązek uzyskiwania
zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w Polsce nie ma charakteru dyskryminują-
cego, bowiem zasadniczą przesłanką wprowadzenia tego obowiązku jest stwierdzenie
przez kompetentny organ państwa, że cudzoziemiec posiada prawo wykonywania
zawodu ze względu na swoje kwalifikacje zawodowe. W tym zakresie prawo polskie nie
nakłada na cudzoziemców obowiązku spełnienia ostrzejszych wymagań, niż te, które
stosuje w odniesieniu do własnych obywateli.
Sąd Najwyższy nie podziela natomiast zapatrywania, zgodnie z którym przepis
art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza należy interpretować jako wyłączną i jedyną
podstawę do wykonywania przez cudzoziemca zawodu lekarza w Polsce, ograniczającą
prawo lekarza-cudzoziemca do zatrudnienia wyłącznie w publicznych zakładach opieki
zdrowotnej. W szczególności nie jest dopuszczalne wywodzenie z przepisu
nakładającego obowiązek uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu lekarza w
publicznych zakładach opieki zdrowotnej wniosku, że wykonywanie tego zawodu w
innej, dozwolonej dla obywateli polskich, formie prawnej jest dla lekarzy cudzoziemców
niedozwolone. Ustawa o izbach lekarskich zniosła bowiem ograniczenia wykonywania
zawodu lekarza poza społecznymi zakładami służby zdrowia przewidziane w uchylonym
przez tę ustawę art. 6 ustawy o zawodzie lekarza, a ustawa o zakładach opieki
zdrowotnej dopuściła możliwość tworzenia przez osoby fizyczne, w tym także przez
cudzoziemców, własnych zakładów opieki zdrowotnej. Brak jest wystarczających
argumentów przemawiających za przyjęciem tak restrykcyjnej i dyskryminującej
cudzoziemców wykładni art. 3 ust. 1 ustawy o zawodzie lekarza, która zakazywałaby im
ex lege wykonywania zawodu lekarza w Polsce w tych formach i na takich zasadach,
które są dozwolone dla polskich obywateli.
Przyjęcie, że lekarze-cudzoziemcy posiadający zezwolenie na wykonywanie za-
wodu w Polsce mają prawo do jego wykonywania w dozwolony przez polskie prawo
sposób nie oznacza jeszcze, że mają prawo do takiego samego traktowania, jak oby-
watele polscy. Z ratyfikowanych przez Polskę umów międzynarodowych, a zwłaszcza z
Układu Europejskiego ustanawiającego stowarzyszenie między Rzecząpospolitą Polską
z jednej strony a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi z drugiej
strony podpisanego w Brukseli w dniu 16 grudnia 1991 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 11, poz.
38), który wszedł w życie w dniu 1 lutego 1994 r. i reguluje m.in. zagadnienia przepływu
pracowników, zakładania przedsiębiorstw i świadczenia usług przez obywateli Unii
Europejskiej na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej (Część IV) nie można bowiem
wywieść bezpośredniego obowiązywania w stosunku do cudzoziemców - obywateli Unii
Europejskiej zasady traktowania narodowego, która zakazuje stosowania przez
państwo przyjmujące wszelkich (jawnych i ukrytych) form dyskryminujących
cudzoziemców w zakresie podejmowania i wykonywania zawodu lekarza w Polsce.
Zgodnie bowiem z art. 44 ust. 4 pkt a (I) w związku z pkt c Układu działalność obywateli
Unii na terytorium Polski nie obejmuje poszukiwania i podejmowania zatrudnienia na
rynku pracy ani nie będzie nadawała prawa dostępu do rynku pracy drugiej Strony.
Oznacza to, że Układ nie gwarantuje lekarzom cudzoziemcom zasady narodowego
traktowania w zakresie podejmowania zatrudnienia w Polsce na stanowiskach
wymagających kwalifikacji lekarskich. Z tych przepisów Układu, które dotyczą przepływu
pracowników, świadczenia usług i zakładania przedsiębiorstw, wynika jedynie to, że
Polska zobowiązuje się do zapewnienia traktowania pracowników wolnego od wynikają-
cej z obywatelstwa dyskryminacji, zapewnienia swobodnego przepływu usług oraz
zapewnienia, w odniesieniu do zakładania przedsiębiorstw przez obywateli Wspólnoty,
traktowania nie mniej korzystnego niż własnych obywateli. Powyższe postanowienia
Układu nie mają charakteru bezpośrednio obowiązującego, a w szczególności nie rodzą
one żadnych praw podmiotowych po stronie obywateli Unii, w związku z czym nie mogą
one stanowić podstawy do roszczeń podlegających w Polsce ochronie sądowej. Należy
zatem przyjąć, że przewidziane przez prawo polskie ograniczenia w dostępie i
wykonywaniu zawodu lekarza przez obywatela Unii Europejskiej nie mogą być przez
niego kwestionowane w postępowaniu przed organami Państwa Polskiego, jako
naruszające ustanowioną w Układzie zasadę narodowego traktowania.
W związku z powyższym należy przyjąć, że w przypadku cudzoziemca posiada-
jącego stwierdzone zezwoleniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej prawo wykony-
wania zawodu lekarza w Polsce i wyrażoną w tym zezwoleniu zgodę na wykonywanie
tego zawodu, lecz zamierzającego wykonywać ten zawód w niepublicznych zakładach
opieki zdrowotnej konieczne jest uzyskanie od dyrektora wojewódzkiego urzędu
zatrudnienia zezwolenia na zatrudnienie w tym konkretnym zakładzie. Należy
stwierdzić, że zezwolenie Ministra Zdrowia i Opieki Zdrowotnej na wykonywanie przez
cudzoziemca zawodu lekarza w Polsce nie uprawnia go do podejmowania zatrudnienia
w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej. Wynika to m.in. stąd, że zezwolenie na
wykonywanie zawodu lekarza przez cudzoziemca nie może rozstrzygać żadnych kwestii
związanych z zatrudnieniem go na stanowiskach wymagających kwalifikacji lekarskich
w tych zakładach. Zatrudnienie cudzoziemca posiadającego zezwolenie na
wykonywanie zawodu lekarza w Polsce w niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej
wymaga uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i
przeciwdziałaniu bezrobociu. Zezwolenie takie jest wymagane również wtedy, gdy taki
cudzoziemiec zamierza wykonywać zawód poprzez zatrudnienie się w niepublicznym
zakładzie opieki zdrowotnej utworzonym przez podmiot zagraniczny (art. 8 ust. 7
ustawy o zakładach opieki zdrowotnej). Brak jest bowiem podstaw do zróżnicowania
sytuacji prawnej lekarzy-cudzoziemców w zakresie zatrudnienia w niepublicznych
zakładach opieki zdrowotnej w zależności od tego, przez jaki podmiot zakład ten został
utworzony.
W świetle przedstawionych wyżej argumentów należy uznać za słuszny pogląd
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, że wykonywanie zawodu lekarza przez cudzo-
ziemca poza publicznymi zakładami opieki zdrowotnej i poza stosunkiem zatrudnienia w
niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej jest uzależnione jedynie od uzyskania
przez cudzoziemca zezwolenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej na wykonywanie
zawodu lekarza w Polsce oraz od zarejestrowania przez tego cudzoziemca własnego
zakładu opieki zdrowotnej w trybie i na zasadach określonych w ustawie o zakładach
opieki zdrowotnej.
Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji uchwały.

========================================