Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 23 stycznia 1996 r.
III AZP 36/95

Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz
(współsprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski (sprawozdawca), Walery
Masewicz, Teresa Romer, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-
poznaniu na posiedzeniu w dniu 23 stycznia 1996 r. wniosku Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego uchwały zawierającej odpowiedź na
następujące zagadnienia prawne:

1. Czy od orzeczeń wojewódzkich komisji lekarskich właściwych do określania
zdolności poborowych do służby wojskowej, orzeczeń wydawanych na podstawie art.
28 ust. 2 zd. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1992 r. Nr 4, poz.16, zmiany: Dz. U. z 1992 r. Nr 40,
poz. 174 i Nr 54, poz. 254 oraz z 1994 r. Nr 43, poz. 165) służy odwołanie w admi-
nistracyjnym toku instancji, czy też skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego ?
oraz w przypadku ustalenia, iż od w/wym. orzeczeń służy odwołanie w administracyj-
nym toku instancji:

2. Czy organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.
127 § 2 k.p.a. w sprawach o jakich mowa wyżej, jest Minister Spraw Wewnętrznych,
jako organ upoważniony do sprawowania zwierzchniego nadzoru nad przeprowa-
dzeniem poboru z mocy art. 37 ust. 1 w/wym. ustawy o powszechnym obowiązku
obrony Rzeczypospolitej Polskiej ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Od orzeczenia wojewódzkiej komisji lekarskiej właściwej do określenia
zdolności poborowego do służby wojskowej, zmieniającego z urzędu orzeczenie
rejonowej komisji lekarskiej, służy odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych.


U z a s a d n i e n i e

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł w dniu 21 września 1995 r. o roz-
poznanie przez skład siedmiu sędziów SN sformułowanego wyżej zagadnienia praw-
nego. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego nastąpiła rozbieżność w zakresie orzekania o dopuszczalności zaskar-
żania do tego Sądu orzeczeń wojewódzkich komisji lekarskich właściwych do określenia
zdolności poborowych do służby wojskowej, wydawanych na podstawie art. 28 ust. 2
zd. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rze-
czypospolitej Polskiej (jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 4, poz. 16 ze zm.). Jedne
składy uznają, iż od orzeczeń powyższych komisji służy odwołanie w toku instancji,
natomiast inne stwierdzają, że powyższa ustawa takiego odwołania nie przewiduje, a
zainteresowanemu służy tylko skarga do NSA. Ponadto istnieje wątpliwość, czy gdyby
uznać, że od decyzji wydawanych przez wspomniane komisje służą jednak odwołania w
administracyjnym toku instancji, to czy organem właściwym do ich rozpatrywania byłby
Minister Spraw Wewnętrznych. Organ ten bowiem w myśl art.37 ust.1 wspomnianej
ustawy z dnia 21 listopada 1967 r.sprawuje zwierzchni nadzór nad przeprowadzaniem
poboru.Jest zatem organem wyższego stopnia w rozumieniu art.17 pkt 3 k.p.a.Tym
niemniej w żadnym z przepisów prawa materialnego czy ustrojowego Ministrowi Spraw
Wewnętrznych nie przypisano wprost kompetencji do orzekania w sprawach zdolności
do służby wojskowej, w szczególności co do zdolności poborowych do odbycia takiej
służby. Przy tym organ powyższy sam uznaje się za niewłaściwy co do rozpatrywania
odwołań od orzeczeń wspomnianych komisji, wyrażając pogląd, iż orzeczenia te są
ostateczne w administracyjnym toku instancji, przeto podlegają kontroli NSA.
Wnioskodawca zwraca uwagę na występujący w orzecznictwie NSA pogląd,
zgodnie z którym orzeczenia wydane w oparciu o art. 28 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia
21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej
(jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 4, poz. 16 ze zm.) są orzeczeniami I instancji.
Stosownie bowiem do treści uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej
Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., III AZP 8/83 (OSNCP 1985 z. 10 poz.
143), decyzja organu administracji państwowej uchylająca albo zmieniająca ostateczną
decyzję tego organu lub organu niższego stopnia albo stwierdzająca jej nieważność
(art. art. 154, 155, 161-163 oraz 156 k.p.a.), jak również decyzja wydana w ramach
przepisów o wznowieniu postępowania jest decyzją wydaną w pierwszej instancji. Od
decyzji takiej powinno służyć zatem odwołanie do organu wyższego stopnia, zgodnie z
zasadą wyrażoną w art. 127 § 2 k.p.a. Przy tym z treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 21
listopada 1967 r. nie wynika, że zamiarem ustawodawcy było nadanie orzeczeniom
wojewódzkich komisji lekarskich charakteru ostatecznego (por. uchwałę Sądu
Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94). Problemem jest jednak to, że
ustawodawca nie utworzył ani nie wskazał wprost organu, który na szczeblu centralnym
władny byłby weryfikować tak w trybie odwoławczym, jak i w trybie nadzoru orzeczenia
wojewódzkich komisji lekarskich. Ustanowiona w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy o
powszechnym obowiązku obrony RP kompetencja Ministra Spraw Wewnętrznych do
sprawowania zwierzchniego nadzoru nad przeprowadzaniem poboru, nie upoważnia
wprost tego Ministra do wydawania wiążących rozstrzygnięć w stosunku do orzeczeń
komisji lekarskich właściwych do orzekania w sprawach zdolności do czynnej służby
wojskowej. Może oznaczać to, iż wolą ustawodawcy było, by wszelkie orzeczenia
podejmowane przez wojewódzkie komisje lekarskie, tak w ramach postępowania
odwoławczego, jak i w trybie nadzoru, były traktowane jako ostateczne, z możliwością
ich zaskarżenia do NSA po 27 maja 1990 r. - po wejściu w życie ustawy nowelizującej
k.p.a., zwiększającej właściwość NSA między innymi o sprawy z zakresu
powszechnego obowiązku obrony RP (Dz. U. z 1990 r., Nr 34, poz. 201).
Stanowisku temu można przeciwstawić inne. Do dnia wejścia w życie powyższej
ustawy nowelizującej k.p.a. zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. (w brzmieniu sprzed tej
nowelizacji) w sprawach z zakresu powszechnego obowiązku obrony oraz w sprawach
należących do właściwości wojskowych organów administracji państwowej kodeks ten
nie miał zastosowania, a więc i wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności
postępowania administracyjnego. Można zatem twierdzić, iż ustawodawca nowelizujący
ustawę o powszechnym obowiązku obrony RP [...] nie dostrzegł w pełni konsekwencji
objęcia spraw z zakresu powszechnego obowiązku obrony reżimem k.p.a. w zakresie
właściwości organów administracji w tych sprawach. A właśnie do tego rodzaju
konsekwencji należałoby poddanie spraw z tego zakresu również oddziaływaniu zasady
dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a.) należącej do fundamentalnych zasad proceduralnych
w demokratycznym państwie prawa.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

1. Przepis art. 28 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że "od orzeczenia rejonowej komisji
lekarskiej przysługuje poborowemu i wojskowemu komendantowi uzupełnień odwołanie
do wojewódzkiej komisji lekarskiej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia
orzeczenia. Orzeczenie to może być zmienione przez wojewódzką komisję lekarską
również z urzędu, jeżeli zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa".
Wstępna analiza tego przepisu nasuwa wątpliwości. Nie jest jasne, czy zdanie
drugie odnosi się tylko do postępowania odwoławczego, w którym wojewódzka komisja
lekarska może poza granicami zarzutów odwołania zmienić z urzędu orzeczenia
rejonowej komisji lekarskiej, czy też zdanie drugie tego przepisu jest niezależną od
zdania pierwszego normą prawną, nie zapisaną poprawnie legislacyjnie w osobny ustęp
art. 28 ustawy, ale działającą samodzielnie, a więc oderwaną od zdania pierwszego.
Konsekwencją samodzielnego bytu normy zdania drugiego mogłoby być uznanie
uprawnień wojewódzkiej komisji lekarskiej do podejmowania z urzędu w trybie nadzoru
(w oderwaniu od postępowania odwoławczego) w dowolnym czasie czynności
zmierzających do zmiany orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej.
Jeśli uznać, że zd. 2 ust. 2 art. 28 ustawy jest samodzielną normą prawną, to
uzasadniony byłby pogląd, że podjęte w nadzwyczajnym trybie pozainstancyjnym orze-
czenie byłoby nowym pierwszoinstancyjnym orzeczeniem. Istnieje bowiem legalny tryb
zmiany w dowolnym czasie każdego orzeczenia o zdolności do czynnej służby
wojskowej przewidziany w art. 28 ust. 4 ustawy. Przy tym kompetencja Ministra Spraw
Wewnętrznych, sprawującego zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy zwierzchni
nadzór nad przeprowadzeniem poboru, nakłada się w pewnym sensie na kompetencje
wojewodów sprawujących według ust. 2 tego artykułu bieżący nadzór nad przebiegiem
poboru. Z kolei Minister Obrony Narodowej, zgodnie z ust. 3 art. 37 ustawy, uprawniony
jest do wykonywania kontroli przeprowadzenia poboru przez podległe mu organy.
Wnioski organów wojskowych w sprawach objętych kontrolą podlegają rozpatrzeniu
przez wojewódzką komisję poborową lub organ, który ją powołał, a więc przez
wojewodę. Trudno ustalić, czy oznacza to nadzór nad wojewódzkimi komisjami
lekarskimi w konkretnych indywidualnych sprawach, czy też tylko uprawnienie do oceny
i wyprowadzania ogólnych wniosków z działań wojewódzkiej komisji poborowej? Można
wątpić ze względu na niejasność przepisu, czy nadzór nad poborem obejmuje fachowy
nadzór lekarski nad wojewódzkimi komisjami lekarskimi, czy też jest on wyłączony ze
względu na to, że orzeczenia lekarskie wydają właściwe ustawowo zawodowe organy
lekarskie, to jest rejonowe komisje lekarskie i wojewódzkie komisje lekarskie. Takich
wątpliwości dotyczących spójności przepisów cyt. ustawy można wysunąć więcej.
Spowodowały one m.in. wystąpienie przez Pierwszego Prezesa SN z rozpatrywanym
wnioskiem.
2. [...] W uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu
Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., (III AZP 8/83 OSN 1985 z. 10 poz. 143) uz-
nano, iż decyzja organu administracji państwowej uchylająca albo zmieniająca osta-
teczną decyzję tegoż organu lub organu niższego stopnia albo stwierdzająca jej nie-
ważność, jak również wydana w wyniku wznowienia postępowania jest decyzją wydaną
w pierwszej instancji, przeto służy od niej odwołanie. Uchwała ta, wielokrotnie komen-
towana i analizowana w piśmiennictwie jest jednym z najważniejszych i najbardziej
cenionych orzeczeń Sądu Najwyższego. Stanowi przykład opowiedzenia się ówczes-
nego SN za ochroną praw obywateli w postępowaniu administracyjnym i uznania, że
jedną z podstawowych gwarancji zachowania tych praw jest zasada dwuinstancyjności
postępowania. Idąc tą drogą Sąd Najwyższy podjął w dniu 1 grudnia 1994 r. w sprawie
III AZP 8/94 uchwałę (OSNAPiUS 1995 Nr 7 poz. 82) stwierdzającą, że "Od orzeczenia
wojewódzkiej komisji poborowej zmieniającej z urzędu orzeczenie rejonowej komisji
poborowej w trybie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym
obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1992 r., Nr 4, poz.16 ze zm.)
służy stronie odwołanie". Do poglądów wypowiedzianych w uzasadnieniu powyższej
uchwały, można odwołać się rozpatrując obecnie wniosek Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego.
3.Należy stwierdzić przede wszystkim, że problem dotyczy wykładni jednej z
podstawowych zasad ogólnych k.p.a., a mianowicie przewidzianej w art. 15 tego ko-
deksu zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada ta została wprowadzona do
k.p.a. w drodze nowelizacji w 1980 r., a piśmiennictwo komentując powyższą decyzję
ustawodawcy stwierdzało wówczas, iż służy ona poszerzeniu praw obywateli i wzmac-
nia ochronę strony przed niekorzystnymi dla niej rozstrzygnięciami, wzmacniając także
kontrolę instancyjną w toku postępowania (por. Kodeks postępowania administracyjne-
go, Komentarz, Warszawa 1985 r., s. 83). Należy również zwrócić uwagę na okolicz-
ność, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy-
wiązuje się do przestrzegania zasady dwuinstancyjności istotne znaczenie, np. w
wyroku NSA z 10 kwietnia 1989 r., II SA 1118/88 stwierdzono wyraźnie, iż wydanie
decyzji z pogwałceniem dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu adminis-
tracyjnym (art. 15 k.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela
i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. A w wyroku z dnia 12 listopada
1992 r., V SA 721/92 (ONSA 1992 z. 3-4 poz. 95) stwierdzono, iż do uznania, że
zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zachowana, nie
wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów
różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone
przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umoż-
liwiającego osiągnięcie celów, dla jakich postępowanie to jest prowadzone.
Można zatem przyjąć, iż Naczelny Sąd Administracyjny traktuje zasadę dwuins-
tancyjności postępowania jako podstawową gwarancję procesową przestrzegania praw
obywatela w postępowaniu, co więcej, żąda od organów administracji, by gwarancja ta
była realizowana w całej rozciągłości. Wynika stąd, że dwuinstancyjność nie oznacza
tylko tego, by w sprawie zapadły dwie następujące po sobie decyzje organów różnych
stopni, ale przede wszystkim to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne
postępowanie, i dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy [...] przeanalizowano
wszelkie argumenty i opinie i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego
rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i
słusznym interesom stron. Przy tym uznaje się również (por. wyrok NSA z 3 lipca 1992
r., SA/Wr 455/92, ONSA 1993 z. 3 poz. 62), że to właśnie strona broniąca w
postępowaniu administracyjnym swego interesu prawnego może przede wszystkim
dokonywać oceny tego, czy jej interes został w pełni zrealizowany. Dlatego też z zasady
dwuinstancyjności płyną dla niej fundamentalne uprawnienia, których w państwie prawa
nie powinna być pozbawiana.
4. Pośród spraw rozstrzyganych w postępowaniu administracyjnym, sprawy
dotyczące poboru do wojska należą do spraw o szczególnym ciężarze gatunkowym.
Dotyczą one bowiem podstawowych spraw życiowych obywateli, a więc możliwości
poddania ich na określony czas szczególnemu reżimowi prawnemu, łączącemu się z
przewidzianymi przez prawo rygorami ograniczającymi ich wolność osobistą, swobodę
poruszania się, zachowania zgodnego z własną wolą, a nawet wypowiedzi, a także
podporządkowania się szczególnej, zaostrzonej dyscyplinie, niezbędnej dla normalnego
funkcjonowania armii. Są to sprawy powszechnie znane i akceptowane, aczkolwiek
oczywiście prowadzące nieustannie do licznych konfliktów, często nawet bardzo
poważnych. Jeśli jest to niezbędne, to równocześnie musi powodować szczególną
troskę ustawodawcy, organów administrujących i sądów o to, by całość postępowania w
tym zakresie była opatrzona wyraźnymi i rzeczywiście funkcjonującymi gwarancjami,
zmniejszającymi do minimum możliwość naruszeń praw obywatelskich w tej właśnie
sferze. Wszelkie istniejące w tej mierze wątpliwości co do treści konkretnych rozwiązań
prawnych powinny być interpretowane w kierunku poszerzania i wzmacniania takich
gwarancji, nie zaś ich osłabiania i łagodzenia. Dlatego też, jeśli kodeks postępowania
administracyjnego przyjmuje jako jedną ze swych naczelnych zasad dwuinstancyjność
postępowania administracyjnego, to właśnie w sferze związanej z powołaniem obywateli
do służby wojskowej, ta właśnie zasada musi być traktowana ze szczególną powagą i
rzetelnością. Pod tym względem nie powinno być najmniejszych nawet wątpliwości.
Jest oczywiście możliwe i dopuszczalne, iż ustawodawca kierując się pewnymi
szczególnymi względami może w konkretnych sprawach ograniczyć bądź nawet wyłą-
czyć oddziaływanie pewnych ogólnych zasad k.p.a., w tym również i zasady dwuinstan-
cyjności postępowania. Świadectwem tego są choćby przepisy art. 127 § 3 i 4 k.p.a.,
aczkolwiek i w tych przypadkach kodeks przewiduje możliwość zwrócenia się przez
stronę z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadnia to pogląd, iż wyłączenie
pewnego rodzaju spraw przez ustawodawcę ze sfery oddziaływania zasady art. 15
k.p.a., jeśli już następuje, musi być ustanowione w sposób wyraźny, nie budzący
jakichkolwiek wątpliwości, precyzyjnie ograniczony co do zakresu i nie dopuszczający
możliwości rozszerzającej interpretacji. Jeśli zaś u organów orzekających, zarówno
administracyjnych jak i sądowych powstają w tym zakresie wątpliwości, to powinny być
one rozstrzygane na korzyść dopuszczalności odwołania w toku instancji, nie zaś na
korzyść jego ograniczania lub wyłączania. Sądowi Najwyższemu znane są liczne
doniesienia prasowe stwierdzające, iż praktyka organów poborowych prowadzi w
niektórych wypadkach do powoływania do wojska osób o ograniczonych zdolnościach
umysłowych. Obowiązkiem wszelkich organów orzekających w podobnych sprawach
jest zatem dążenie do zwiększenia, a nie do zmniejszania kontroli w tym zakresie.
Obowiązek ten obciąża również i Sąd Najwyższy.
5. Co się tyczy drugiego pytania postawionego przez Pierwszego Prezesa SN,
należy stwierdzić, iż rzeczywiście ustawa nie przypisuje wprost Ministrowi Spraw
Wewnętrznych kompetencji do rozstrzygania spraw indywidualnych, w których wy-
dawane są decyzje administracyjne co do powoływania konkretnych osób do odbywania
zasadniczej służby wojskowej. Ustawa (art. 37 ust. 1) powierza mu tylko sprawowanie
zwierzchniego nadzoru nad przeprowadzeniem poboru. Tym niemniej brzmienie
przepisu art. 17 ust. 3 k.p.a. sugeruje przyjęcie konstrukcji, zgodnie z którą "organy
nadrzędne i właściwi ministrowie" powinny być traktowane jako "organ wyższego
stopnia" w rozumieniu k.p.a. w stosunku do decyzji wydawanych przez "organy
administracji rządowej, państwowe i komunalne jednostki organizacyjne". Zaś zgodnie z
przepisem art. 127 § 2 k.p.a. właśnie organ "wyższego stopnia" właściwy jest do
rozpatrywania odwołań, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Nie ma więc przeszkód by uznać, że to właśnie Minister Spraw Wewnętrznych
powinien być organem rozpatrującym odwołania w sprawach będących przedmiotem
niniejszej uchwały. Jeśli nawet takie rozstrzygnięcie oparte jest na przesłankach wy-
nikających z interpretacji przepisów, nie zaś z ich dosłownego brzmienia (co powinno
być regułą w przypadku określania kompetencji organów administracji), to jednak
niebezpieczeństwo, płynące z ewentualnego odmówienia stronie prawa do skorzystania
z zasady dwuinstancyjności należałoby traktować jako znacznie poważniejsze. W
praworządnym państwie bowiem w każdej ważnej dla obywatela sprawie adminis-
tracyjnej powinien się w ostatecznym rachunku znaleźć organ właściwy do jej rozpoz-
nania i załatwienia. A rzeczą sądownictwa jest troska o to, by owa zasada nie dozna-
wała naruszeń.
Biorąc wszelkie powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy podjął
uchwałę, jak w sentencji.

=======================================