Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 13 czerwca 1995 r.
III AZP 3/95

Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski
(sprawozdawca), Adam Józefowicz, Jerzy Kwaśniewski (współsprawozdawca), Walery
Masewicz, Maria Tyszel, Andrzej Wróbel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara Grudzieckiego, w sprawie ze
skargi Marii L.-S., Zdzisława L., Ireny L., Jana Stanisława L., Pawła Antoniego L., Zofii
Małgorzaty H., Joanny G. i Renaty Katarzyny H. na decyzję Wojewody L. z dnia 10
sierpnia 1993 r., [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, po
rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w dniu 31 maja 1995 r., zagadnienia prawnego
przekazanego przez skład pięciu sędziów Sądu Najwyższego, postanowieniem z dnia 7
lutego 1995 r., sygn. akt III AZP 13/94, składowi siedmiu sędziów Sądu Najwyższego:
Czy nieruchomość wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 26
kwietnia 1949 r., o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji
narodowych planów gospodarczych (jednolity tekst: Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31),
podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym na
podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.),
jeżeli po wywłaszczeniu nieruchomość ta została zagospodarowana przez przed-
siębiorstwo państwowe zgodnie z celem decyzji o wywłaszczeniu, lecz następnie stała
się mu zbędna i została przekazana w użytkowanie innej państwowej lub samorządowej
jednostce organizacyjnej?"

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Nieruchomość wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia 26
kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji naro-
dowych planów gospodarczych (jednolity tekst: Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) nie
podlega zwrotowi na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o
gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z
1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.), jeżeli przed wejściem w życie tej ustawy została
zagospodarowana przez przedsiębiorstwo państwowe zgodnie z celem, dla
którego orzeczono wywłaszczenie, a następnie przekazana innej państwowej
jednostce organizacyjnej.

U z a s a d n i e n i e

Opisane na wstępie zagadnienie prawne zostało przedstawione przez zwykły
skład Sądu Najwyższego w sprawie, w której w trybie art. 391 § 1 k.p.c. rozpoznawane
było zagadnienie przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek
Zamiejscowy w Lublinie [...]. Sąd Administracyjny stwierdził, że nieruchomość, której
dotyczył wniosek o zwrot, została wywłaszczona na podstawie przepisów dekretu z dnia
26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla
realizacji narodowych planów gospodarczych (jednolity tekst: Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz.
31), na rzecz Centrali Produktów Naftowych Ekspozytury Okręgowej w L., w celu
rozbudowy budynków administracyjnych. Po wywłaszczeniu nieruchomość została
użyta zgodnie z celem wywłaszczenia, bo wzniesiono na niej budynki biurowe i
składowe. Jednakże w 1974 r. nastąpiła zmiana użytkownika nieruchomości, która
została przekazana Miejskiemu Zarządowi Dróg i Mostów w L. (obecnie Wojewódzka
Dyrekcja Dróg Miejskich w L.) i od tego czasu jest użytkowana "dla potrzeb drogow-
nictwa miejskiego". Naczelny Sąd Administracyjny uważał, że zawarte w art. 69 ust. 1
ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nierucho-
mości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) wyrażenie "stała się
zbędna" może prowadzić do wniosku, że gdy odpadnie cel wywłaszczenia to następuje
z tą chwilą zbędność nieruchomości wywłaszczonej dla tego celu. Zdaniem Naczelnego
Sądu Administracyjnego ten pogląd wydaje się być jurydycznie poprawny, lecz
pozostaje w sprzeczności z wykładnią celowościową, według której zrealizowanie celu
wywłaszczenia powoduje niemożność zwrotu nieruchomości, mimo że później nastąpiła
zmiana jej przeznaczenia.
Skład zwykły Sądu Najwyższego przedstawiając rozpoznawane zagadnienie
prawne podniósł, że punktem wyjścia dla rozważań musi być nie tylko analiza seman-
tyczna i logiczna zawartego w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. zwrotu o
obowiązku oddania wywłaszczonej nieruchomości lub jej części "jeżeli stała się zbędna
na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu", ale także próba wyjaśnienia współczesnej
funkcji społeczno-gospodarczej jaką ma do spełnienia ten przepis prawa. Zdaniem Sądu
Najwyższego istotna treść tego przepisu oscyluje wokół trzech podstawowych pojęć: a)
celu wywłaszczenia, który utożsamia się z celem określonym w decyzji o
wywłaszczeniu, b) sposobu użytkowania (społecznego, gospodarczego) wywłaszczonej
nieruchomości, w ramach którego można jeszcze wyodrębnić dwie podgrupy, tj. sposób
nakazany w decyzji wywłaszczeniowej i sposób faktycznie realizowany, oraz c)
podmiotu uprawnionego do użytkowania nieruchomości na podstawie decyzji
wywłaszczeniowej. Sąd Najwyższy podkreślił, że w orzecznictwie sądów bądź w ogóle
nie doceniono odrębności znaczeniowej i funkcjonalnej tych pojęć bądź traktowano je
zamiennie uznając, że cel wywłaszczenia, jest w istocie identyczny ze sposobem
wykorzystania nieruchomości bądź odwrotnie. Jako ilustrację takiego rozumienia tych
pojęć powołane zostało uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 27 stycznia 1988 r., III AZP 11/87 (OSNCP 1988 z. 11 poz. 149).
Sąd Najwyższy przedstawiając zagadnienie prawne podniósł, że jeden z kierunków
wykładni odwołuje się do tezy, że przejście wywłaszczonej nieruchomości na własność
Skarbu Państwa lub gminy następuje z zastrzeżeniem, że nie zostanie zmieniony cel
wywłaszczenia. Byłaby to koncepcja "ograniczonego" prawa własności do wywłaszczonej
nieruchomości. Idąc śladem tego rozumowania pierwotny cel wywłaszczenia powinien
być respektowany przez wszystkich następnych użytkowników wywłaszczonej
nieruchomości, aczkolwiek ani uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu
Administracyjnego ani dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego, nie wyjaśniają w
jaki sposób możliwe jest zachowanie pierwotnego celu wywłaszczenia przez inne
podmioty realizujące przecież inne cele gospodarcze i społeczne oraz działające w
granicach uprawnień jakie nadaje im szczególny tytuł prawny do władania
nieruchomością. Każda nieomal zmiana podmiotu uprawnionego do władania nieru-
chomością zakładałaby konieczność zmiany przeznaczenia nieruchomości. Niedopusz-
czalne zmiany pierwotnego celu wywłaszczenia praktycznie uniemożliwiałyby prawny
obrót nieruchomością w granicach i w trybie określonym przez prawo cywilne.
Drugi kierunek wykładni, możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ogra-
nicza do okresu, w którym jest ona w posiadaniu pierwszego użytkownika tzn. Skarbu
Państwa lub gminy. Zwrot byłby zatem możliwy tylko w sytuacji, gdy pierwszy
użytkownik nie zrealizował celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż reali-
zacja tego celu w sposób nakazany w decyzji wywołuje m.in ten "skutek, że jego prawo
własności traci już charakter prawa podmiotowego ograniczonego zdarzeniem
przyszłym i niepewnym" w postaci niezmienionego i jedynego celu, dla realizacji którego
nastąpiło wywłaszczenie.
Na tle tych wątpliwości, zdaniem Sądu Najwyższego, wyłania się co najmniej
dwojakie rozumienie celu wywłaszczenia. Pierwsze z nich nakazuje respektowanie
pierwotnego celu jako pewnego stanu faktycznego, dla osiągnięcia którego nastąpiło
wywłaszczenie, a który jest nawet względnie niezależny od sposobu gospodarczego jej
wykorzystania przez podmiot uprawniony, pod warunkiem że ten stan faktyczny
zostanie zachowany. Drugie rozumienie, swobodę zmiany celu wywłaszczenia ogra-
nicza tylko do podmiotów realizujących uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa lub
gmin.

Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje:

Zagadnienie prawne powstało w konkretnej sprawie rozpoznawanej przez Na-
czelny Sąd Administracyjny. Nie byłoby właściwe uwolnienie tak sformuowanych poważ-
nych wątpliwości (art. 391 § 1 k.p.c.) od faktów powstałych w konkretnej sprawie i
uchwalenie wyjaśnienia odpowiedniego dla drogi tzw. abstrakcyjnej wykładni prawa.
Proceduralnie uzasadnione jest zatem ograniczenie rozważań przez szukanie odpowie-
dzi o skutkach zastosowania art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. do kategorii
zdarzeń poddanych osądowi w konkretnej sprawie.
Tylko wniosek następców prawnych właściciela wywłaszczonej przedmiotowej
nieruchomości stanowi zdarzenie zaistniałe pod rządem przepisów ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. Wszystkie natomiast pozostałe elementy stanu faktycznego sprawy
rozgrywały się w przeszłości, gdy obowiązywały przepisy, określające inaczej zarówno
przesłanki wywłaszczenia, jak i przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W
szczególności w 1974 r. nieruchomość wywłaszczona na podstawie dekretu z dnia 26
kwietnia 1949 r. nie była już potrzebna Centrali Produktów Naftowych i w związku z tym
państwowy administrator przekazał ją Zarządowi Dróg i Mostów w L. i od tego czasu
wykorzystywana jest dla potrzeb drogownictwa miejskiego.
W sprawie nie jest kwestionowana legalność wywłaszczenia ani żadnego z aktów
korzystania i rozporządzenia wywłaszczoną nieruchomością. Istotna dla rozważanego
zagadnienia jest przede wszystkim niewątpliwa legalność przekazania przedmiotowej
nieruchomości w 1974 r. obecnemu jej użytkowniku. Wówczas przesłanki zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości określone były w art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca
1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1974
r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). W przepisie tym obowiązek zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości był przewidziany na rzecz wywłaszczonego właściciela za jego zgodą,
jeśli nie została ona użyta i była zbędna na cele, dla których orzeczono wywłaszczenie.
Przepis ten przewidywał dwie przesłanki zwrotu: nie użycie nieruchomości i jej
zbędność. Wystarczyło więc spełnienie jednego z jej elementów aby nie można było
żądać zwrotu nieruchomości. Wykładnię tę prezentował Sąd Najwyższy w uzasadnieniu
cyt. uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 17 stycznia 1988 r. III AZP 11/87. Na
podstawie art. 34 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. użycie wywłaszczonej nieruchomości
na cel wywłaszczenia powodowało więc taki skutek, że nie powstawał w ogóle
obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedniemu właścicielowi. W
konsekwencji trzeba przyjąć, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość została użyta
zgodnie z celem wywłaszczenia, to taka sytuacja oznaczała wygaśnięcie ekspektatywy
prawa żądania jej zwrotu i w ten sposób ostatecznie ustawała więź prawna pomiędzy
poprzednim właścicielem wywłaszczonej nieruchomości a Skarbem Państwa, który
odtąd mógł korzystać z tej nieruchomości i nią rozporządzać bez jakichkolwiek
ograniczeń mających swe źródła w wywłaszczeniowej drodze nabycia własności.
Jeżeli Skarb Państwa jako właściciel wywłaszczonej nieruchomości wykorzystał
ją zgodnie z celem, dla którego orzeczono wywłaszczenie, a więc wyeliminował
możliwość powstania sytuacji, z którą obowiązujące przepisy wiązały konsekwencję w
postaci obowiązku zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, to niedopusz-
czalne jest zastosowanie jeszcze raz do tej samej sytuacji przepisów obowiązujących w
dacie złożenia wniosku, tj. przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Ocena prawna
zdarzenia wywołującego skutki prawne powinna uwzględniać przepisy obowiązujące w
dacie tego zdarzenia. W przeciwnym razie następuje złamanie zasady lex retro non agit,
co jest wprawdzie możliwe, ale powinno wynikać z wyraźnego brzmienia lub celu ustawy
(art. 3 kodeksu cywilnego). Tymczasem ani w przepisach ustawy z dnia 29 kwietnia
1985 r., ani w późniejszych nowelizacjach zawartej w tej ustawie regulacji, dotyczącej
przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, nie ma
przepisu, który mógłby być rozumiany jako wprowadzający zasadę retroakcji. Nie chodzi
przy tym o to, że art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie ma zastosowania
do dawnych wywłaszczeń, lecz o to, że przepis ten stosuje się bezpośrednio, od dnia
jego wejścia w życie, do nieruchomości podlegających jeszcze reżimowi ograniczeń
związanych z wywłaszczeniem. Natomiast nie stosuje się tego nowego przepisu do
nieruchomości, która chociaż wywłaszczona, została zgodnie z prawem użyta na cele
inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Co więcej, po takim użyciu
nieruchomości, jej poprzedni właściciel nie miał prawa żądania jej zwrotu, Skarb
Państwa nie miał takiego obowiązku a legalne rozporządzenie stwarzało też nabyte
prawa po stronie użytkownika. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie zawiera w
omawianym zakresie przepisów międzyczasowych. W drodze analogii należy więc
zastosować reguły intertemporalne wynikające z przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia
1964 r. przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 94 ze zm.), które
mają charakter uniwersalny. Zgodnie z art. XXVI cyt. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.
przepisy wprowadzające kodeks cywilny, do stosunków prawnych powstałych przed
dniem wejścia w życie kodeksu stosuje się prawo dotychczasowe, chyba że dalsze
przepisy stanowią inaczej. Regułą wejścia w życie nowych przepisów prawa jest więc
ich bezpośrednie działanie od dnia wejścia w życie i stosowanie prawa
dotychczasowego do stosunków prawnych powstałych uprzednio. Regułę tę odnośnie
praw rzeczowych potwierdza przepis art. XXXIX tej ustawy, stanowiący, że dokonane
przed dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego czynności prawne mające za przedmiot
przeniesienie, obciążenie, zmianę treści lub pierwszeństwa albo zniesienie praw
rzeczowych są skuteczne, jeżeli odpowiadają przepisom dotychczasowym. Inaczej
mówiąc skutek zdarzeń zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. należy oceniać, zgodnie z przedstawionymi regułami, według prawa
obowiązującego w dacie zaistnienia tych zdarzeń.
Sąd Najwyższy w składzie powiększonym, ograniczył w ten sposób rozważania
do zakresu niezbędnego do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy i nie wkroczył
bezpośrednio w obszar wykładni art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a w
szczególności w analizę użytego sformułowania, iż "nieruchomość stała się zbędna na
cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Wykładnia w tym zakresie byłaby bowiem
potrzebna tylko wówczas, gdyby zdarzenie takie jak użycie wywłaszczonej
nieruchomości lub zmiana jej przeznaczenia wystąpiły w okresie obowiązywania tej
ustawy.
Biorąc powyższe pod rozwagę podjęto uchwałę jak w sentencji.

========================================