Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego

z dnia 13 stycznia 1994 r.

III AZP 25/93

Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Teresa Flemming-
Kulesza, Józef Iwulski, Adam Józefowicz (współsprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski,
Janusz Łętowski (sprawozdawca), Walery Masewicz,

Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po
rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 1994 r. wniosku Prezesa
Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy
i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej
odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:

"Czy do wydania na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 2 Prawa
lokalowego zezwolenia na zamianę lokalu, którego najem wynika z decyzji
administracyjnej o przydziale, wymagane jest spełnienie warunków, określonych w art.
1 Prawa lokalowego w związku z § 1 ust. 2 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb
mieszkaniowych (Dz. U. Nr 27, poz. 187 ze zm.)?"

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Do wydania na podstawie art. 60 ust. 1 w zw. z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia
10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (jednolity tekst: Dz. U. z 1987 r., Nr 30, poz.
165 ze zm.) zezwolenia na zamianę lokalu, którego najem wynika z decyzji o
przydziale, nie jest wymagane spełnienie warunku określonego w § 1 ust. 2 pkt 1
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu
zaspokajania potrzeb mieszkaniowych (Dz. U. Nr 27, poz. 187 ze zm.).


U z a s a d n i e n i e

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiając wniosek o
wyjaśnienie rozbieżności występujących przy stosowaniu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 10
kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe (tekst jednolity: Dz. U. z 1987 r., Nr 30, poz. 165 ze
zm.) w uzasadnieniu powyższego wniosku zwrócił uwagę na następujące okoliczności:
Zgodnie z art. 36 ust. 1 Prawa lokalowego decyzję o przydziale lokalu
mieszkalnego może otrzymać osoba, dla której przydział lokalu jest uzasadniony ze
względu na warunki zamieszkiwania i sytuację materialną lub na inne okoliczności
określone w przepisach wykonawczych albo w odrębnych przepisach. Gdy chodzi o
warunki zamieszkiwania, o których mowa w tym przepisie, to określono je w § 1 ust. 2
pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. w sprawie zasad i trybu
zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, (Dz. U. Nr 27, poz. 187 ze zm.) stanowiąc, że
spełniają je osoby mieszkające w lokalach, w których na jedną osobę uprawnioną
przypada mniej niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej (tzw. kryterium warunków
mieszkaniowych).
Na tle przytoczonych wyżej przepisów zarysowały się w orzecznictwie
Naczelnego Sądu Administracyjnego dwa odmienne stanowiska. Jedne składy
orzekające uważają, że do zamiany mieszkania w trybie art. 58 ust. 2 Prawa lokalo-
wego ma zastosowanie art. 36 ust. 1 tego prawa, co oznacza, że jest ona dopuszczalna
jedynie wówczas, gdy powierzchnia mieszkalna w lokalu dotychczas zajmowanym
przez najemcę wynosi poniżej 5 m2 na osobę. Natomiast inne składy twierdzą, że przy
tego rodzaju zamianie nie bierze się pod uwagę kryterium warunków mieszkaniowych.
Analiza wydanych w tym przedmiocie orzeczeń prowadzi do wniosku, że u
podstaw istniejących rozbieżności leży niejednolita wykładnia art. 60 ust. 1 Prawa
lokalowego statuującego, że zezwolenie organu gminy na zamianę lokalu, którego
najem wynika z decyzji administracyjnej o przydziale, stanowi decyzję o przydziale.
Odwołanie się do "decyzji o przydziale" sprawia, że powstają rozbieżności co do tego,
czy przy stosowaniu przytoczonego wyżej przepisu ma zastosowanie art. 36 ust. 1
Prawa lokalowego i w jakim zakresie.
Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w
Poznaniu z dnia 27 marca 1992 r. [...], stwierdzono nieważność decyzji zezwalającej na
zamianę lokalu mieszkalnego i przydział innego lokalu z tego powodu, że powierzchnia
mieszkalna na osobę w lokalu dotychczas zajmowanym przekraczała 5m2. Stanowisko
to podzielił Sąd Najwyższy, który wyrokiem z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 31/93,
oddalił rewizję nadzwyczajną Rzecznika Praw Obywatelskich złożoną od wyroku
Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem Sądu Najwyższego do "wydania - na
podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 2 Prawa lokalowego - zezwolenia
terenowego organu administracji państwowej na zamianę lokalu, którego najem wynika
z decyzji administracyjnej o przydziale, wymagane jest spełnienie warunków określo-
nych w art. 36 ust. 1 prawa lokalowego w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 i § 2 ust. 1 pkt 4
rozporządzenia w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych".
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważał jednak pogląd,
wedle którego warunki zamieszkiwania (tzw. kryterium mieszkaniowe) nie stanowią
przesłanki, od spełnienia której zależy dopuszczalność zamiany mieszkania w trybie art.
58 ust. 2 prawa lokalowego. Jako przykłady orzeczeń, w których zaprezentowano
powyższe stanowisko można przytoczyć wyroki: z dnia 15 marca 1984 r. sygn. akt
SA/Wr 72/84 (ONSA 1984 z. 1 poz. 28) oraz z dnia 22 stycznia 1992 r., I SA 1076/91
(ONSA 1993 z. 1 poz. 15). W drugim z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny
wyraźnie stwierdził, że "wprawdzie zamiana lokalu mieszkalnego z urzędu następuje w
drodze przydziału lokalu, jednakże nie są stosowane kryteria dotyczące sytuacji
materialnej i warunków zamieszkiwania, o których mowa w § 1 rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. (Dz. U. Nr 27, poz. 187 ze zm.); warunki takiego
przydziału reguluje wyłącznie § 2 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia".
Prezes NSA w uzasadnieniu swego wniosku przychyla się do tego właśnie
stanowiska, stwierdzając, iż w świetle powołanych wyżej przepisów, a także z uwagi na
cel, dla którego stworzono instytucję zamiany lokali mieszkalnych, nie znajduje ani
potwierdzenia ani uzasadnienia pogląd ograniczający możliwość ich zamiany "z urzędu"
wyłącznie do osób zajmujących mieszkania, w których na jedną osobę przypada mniej
niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej.
Zdaniem wnioskodawcy, założeniem, dla którego w prawie lokalowym
wprowadzono instytucję zamiany lokali mieszkalnych, było stworzenie podstaw do
poprawy warunków mieszkalnych najemców. Poprawa ta, gdy chodzi o powierzchnię
nowego mieszkania, może polegać na: uzyskaniu lokalu równorzędnego, ale
położonego w innej dzielnicy, inaczej usytuowanego itp., uzyskaniu lokalu o powierzchni
większej od dotychczas zajmowanego, uzyskaniu lokalu o powierzchni mniejszej od
zajmowanego dotychczas.
Ta ostatnia sytuacja ma szczególne znaczenie w okresach wzrostu wysokości
czynszu i ubożenia społeczeństwa. W tej sytuacji ograniczenie możliwości wystąpienia
z wnioskiem o zamianę "z urzędu" wyłącznie do osób wymienionych w § 1 ust. 2 pkt 1
wspomnianego rozporządzenia godzi w cel omawianej instytucji. Pozbawia bowiem
dużą grupę osób, najczęściej ludzi starych i niezbyt dobrze sytuowanych, możliwości
uzyskania mniejszego i przez to mniej kosztownego mieszkania.
Należy również zauważyć, że stanowisko to jest niezgodne z treścią § 2 ust. 1
pkt 4 rozporządzenia w sprawie zasad i trybu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
Jego zwolennicy ograniczają swe rozważania wyłącznie do zdania pierwszego,
pozostawiając poza rozważaniami zdanie drugie, w którym unormowano sytuację, gdy u
osoby przekazującej lokal występuje nadwyżka co najmniej dwóch pokoi. Sytuacja taka,
co niewątpliwe, nie może wystąpić w mieszkaniu, w którym na osobę przypada mniej
niż 5 m2 powierzchni mieszkalnej. Odmienny pogląd czyni to unormowanie
bezprzedmiotowe.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Po pierwsze należy stwierdzić, iż zasady zamiany lokali mieszkalnych w świetle
cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. mogą
uwzględnić także i "inne okoliczności" niż wymienione w art. 36 ust. 1 Prawa
lokalowego, uzasadniające przydział lokalu "ze względu na warunki zamieszkania i
sytuację materialną". Ustawodawca nie traktuje zatem tych warunków jako
bezwzględnie wiążących. Podstawy do takiej wykładni można by dopatrywać się nie
tylko w przepisach obowiązującego prawa, ale także w powołanym wyżej orzecznictwie
sądowym, w którym oceniono charakter prawny drugiego warunku stosowania art. 36
ust. 1 Prawa lokalowego przy wydaniu decyzji o przydziale, a mianowicie kryterium
"trudniej sytuacji materialnej" osób samotnych i rodzin, których dochód miesięczny nie
przekraczał połowy średniego miesięcznego wynagrodzenia za pracę albo w
przeliczeniu na jedną osobę 30% średniego miesięcznego wynagrodzenia w roku
kalendarzowym, poprzedzającym zakwalifikowanie tych osób do przydziału lokalu.
Kryterium tego pracodawca nie traktował w rozporządzeniu wykonawczym
rygorystycznie, stanowiąc, że lokale mieszkalne mogą być przydzielone w różnych
sytuacjach faktycznych przewidzianych prawem, bez względu na wysokość dochodu,
np. osobom z mieszkań zakładowych, z budynków przeznaczonych do rozbiórki,
pozbawionym mieszkań na skutek klęski żywiołowej, katastrofy lub pożaru itp.
Powstaje zatem pytanie, czy także kryterium "warunków zamieszkania" z art. 36
ust. 1 Prawa lokalowego nie należałoby traktować jako nie mającego charakteru
bezwzględnie obowiązującego. Uznać bowiem wypada, że 5 m2 powierzchni
mieszkalnej przysługującej jednej osobie jest normą minimalną i graniczną nad-
miernego zagęszczenia lokalu, które ze społecznego i humanitarnego punktu widzenia
nie może być aprobowane.
Stosując tego rodzaju wykładnię można również uwzględnić okoliczność, iż
nowelą z dnia 16 lipca 1987 r. ustawodawca dokonał poważnych zmian w przepisach
prawa lokalowego, dotyczących zamiany lokali mieszkalnych. Poszerzył między innymi
krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania tą drogą lokalu poprzez zmianę treści ust.
3 art. 52 (obecnie ust. 3 art. 58 Prawa lokalowego) oraz dodanie ust. 4-7. Odstąpił
również - w znacznym zakresie - od uwzględnienia przy zamianie lokali warunku w
postaci kryterium dochodowego, co znalazło swój wyraz w treści § 2 ust. 1 cytowanego
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. Po drugie, podobny wniosek
wynika również z analizy innych przepisów tego rozporządzenia. Zostało ono wydane
na podstawie delegacji ustawowej z art. 54 ust. 2 Prawa lokalowego, a więc w całości
nie można odnosić go do zamiany lokali "z urzędu" (art. 58 ust. 2 Prawa lokalowego).
Zasady zamiany lokali reguluje ustawa - Prawo lokalowe (art. 58-60) oraz wydane na
podstawie delegacji ustawowej z art. 60 ust. 5 Prawa lokalowego rozporządzenie Rady
Ministrów z dnia 9 listopada 1987 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa
lokalowego (Dz. U. Nr 36, poz. 203) - § 20-26. Te przepisy nic nie wspominają o
ograniczeniu możliwości zamiany lokali z urzędu tylko do sytuacji, gdy osoba ubiega się
o zamianę mieszkania w lokalu, w którym przypada na jedną osobę mniej niż 5 m2
powierzchni mieszkalnej. Warunek taki wprowadza § 1 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 18 lipca 1988 r. Wprawdzie zgodnie z art. 60 ust. 1 Prawa
lokalowego zezwolenie na zamianę lokalu następuje w formie decyzji o przydziale,
jednakże należy uznać, iż nie jest ono uzależnione od omawianego warunku.
Jak wyżej wspomniano, to rozporządzenie Rady Ministrów nie zostało wydane w
oparciu o delegację z art. 60 ust. 5 Prawa lokalowego. Oznacza to, że można przyjąć
jego stosowanie do zamiany lokali tylko w części, w której wyraźnie się do niej odnosi.
Poprzednio Sąd Najwyższy uznał, w uchwale z dnia 29 marca 1988 r., III AZP 3/88
(OSNCP 1989 z. 7-8 poz. 124) i w wyroku z dnia 14 lipca 1983 r., III ARN 11/83
(OSNCP 1984 z. 2-3 poz. 36), że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 marca 1981
r. w sprawie zasad i trybu przydziału lokali mieszkalnych (jednolity tekst: Dz. U. z 1981
r., Nr 40, poz. 196) - poprzednik omawianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18
lipca 1988 r. - w ogóle nie ma zastosowania do zamiany lokali. Wobec poszerzenia
zakresu delegacji ustawowej z art. 60 ust. 5 Prawa lokalowego, pogląd ten nie może
być podtrzymany. Jednakże należy uznać, że rozporządzenie z dnia 18 lipca 1988 r. ma
zastosowanie do zamiany mieszkań tylko w zakresie, w którym wyraźnie tak stanowi.
Dotyczy to jedynie jego § 2 ust. 1 pkt 4 wprowadzającego zasadę, iż najemca lokalu
posiadający nadwyżkę powierzchni mieszkalnej w postaci co najmniej dwóch pokoi,
może uzyskać w drodze zamiany lokal o powierzchni większej niż przewidują normy
zaludnienia, lecz najwyżej w postaci jednego pokoju.
Sytuacja opisana w tym przepisie, podobnie jak hipoteza art. 60 ust. 2 Prawa
lokalowego, jest nie do pogodzenia z poglądem, według którego do zamiany lokali "z
urzędu" miałby mieć zastosowanie warunek nadmiernego zagęszczenia lokalu z § 1
ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia z dnia 18 lipca 1988 r. Należy więc uznać, że warunki
przydziału lokalu w ramach zamiany "z urzędu" według tego rozporządzenia zawiera
wyłącznie jego § 2 ust. 1 pkt 4 (tak wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1992 r., I SA 107/91,
ONSA 1993 z. 1 poz. 16).
Warunki przydziału lokali w wyniku zamiany "z urzędu" zawiera także § 20 ust. 2
rozporządzenia z dnia 9 listopada 1987 r. oraz stosowany zgodnie z § 20 ust. 3 tego
rozporządzenia art. 59 ust. 2 Prawa lokalowego. Ich analiza w sposób dość oczywisty
pozwala na stwierdzenie, że celem zamiany lokali "z urzędu" jest nie tylko poprawienie
sytuacji mieszkaniowej najemców posiadających mniej niż 5 m2 na osobę czy likwidacja
nadwyżki w powierzchni mieszkaniowej (art. 60 ust. 2 prawa lokalowego i § 2 ust. 1 pkt
4 zd. drugie rozporządzenia z dnia 18 lipca 1988 r.), lecz także zamiana ta służy:
- uzyskaniu mieszkań dostosowanych do potrzeb inwalidów wojennych,
ociemniałych i innych osób niepełnosprawnych,
- zamianie mieszkań z ważnych względów zdrowotnych i rodzinnych,
- uzyskaniu mieszkania w pobliżu miejsca pracy itd.
Nie do pogodzenia z tymi celami zamiany lokali "z urzędu" byłoby przyjęcie, że
dotyczy jej warunek z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 lipca 1988 r.
W tej sytuacji Sąd Najwyższy biorąc pod uwagę wszystkie powyższe
okoliczności, postanowił podjąć uchwałę o treści jak w sentencji.

=========================================