Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 28 czerwca 1995 r.
III AZP 13/95


Przewodniczący: Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN:
Józef Iwulski, Jerzy Kwaśniewski, Janusz Łętowski, Walery
Masewicz (sprawozdawca), Teresa Romer , Walerian Sanetra
(współsprawozdawca),


Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Waldemara
Grudzieckiego, po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 28 czerwca
1995 r. wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanego
przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez
skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały
zawierającej odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:


Czy pkt 3 uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20
października 1993 r., w sprawie wykładni art. 7 ust. 2 ustawy
z dnia 29 kwietnia 1985 r., o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U.
Nr 105, poz. 481), nie stanowi przeszkody w przywróceniu -
przy zastosowaniu art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia
1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym - uprawnień kombatantom i
represjonowanym, za okres wsteczny, poczynając od daty
oznaczonej w decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i
Osób Represjonowanych, uchylonej wyrokiem Naczelnego Sądu
Administracyjnego w trybie art. 207 § 3 i art. 156 § 1 k.p.a.,
w związku z obwieszczeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 9 września 1994 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 482) ?


p o d j ą ł następującą uchwałę:


Konsekwencją stwierdzenia przez Naczelny Sąd
Administracyjny - na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (jednolity tekst:
Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470 ze zm.) - nieważności
decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób
Represjonowanych, pozbawiającej stronę uprawnień przewidzianych
dla kombatantów i osób represjonowanych w wyniku zastosowania
przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia
1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących
ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17,
poz. 75 ze zm.) w tej jego części, która została uznana za
sprzeczną z Konstytucją w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 15 lutego 1994 r. K.15/93 (obwieszczenie Prezesa Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 9 września 1994 r. - Dz. U. Nr 99, poz.
482) jest uchylenie skutków prawnych wywołanych wydaniem tej
decyzji.


U z a s a d n i e n i e


1. Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie
uchwały wyjaśniającej zagadnienie prawne budzące poważne
wątpliwości odwołuje się do art. 13 pkt 3 i art. 16 ust. 2
ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Sądzie Najwyższym
(jednolity tekst z 1994 r., Dz. U. Nr 13, poz. 48 ze zm.).
Powołane tu przepisy ustawy ani jakiekolwiek inne przepisy o
ustroju i zakresie działania Sądu Najwyższego nie ustanawiają
wymagań co do treści i formy wniosku o podjęcie przez Sąd
Najwyższy uchwały, oczywiście poza tymi, które wynikają
pośrednio z samej istoty - określonej w art. 13 pkt 3 cyt. us-
tawy z dnia 20 września 1984 r. - instytucji
prawno-procesowej.

Nie oznacza to jednak, by treść wniosku nie podlegała
żadnym wymaganiom merytorycznym lub formalnym. Wniosek musi
odwoływać się do treści przepisów prawnych a nie np. do
orzeczeń sądów, decyzji podejmowanych przez organy kons-
tytucyjne, do wykładni prawa stosowanej w orzecznictwie,
literaturze prawa itp., chociażby nawet właśnie te wypowiedzi
co do treści prawa były istotną przyczyną wątpliwości, a nie
sam przepis prawa odczytywany abstrakcyjnie bez odwołania się
do jakiegokolwiek kontekstu. Wniosek nie może być także
środkiem do uzyskania ze strony Sądu Najwyższego miarodajnych
wskazówek co do pożądanego sposobu stosowania wybranego
przepisu prawa w orzecznictwie sądów lub organów
administracji, gdyż taki sposób rozumienia podstawowej funkcji
uchwały Sądu Najwyższego zbliża ją do nieistniejącej już
przecież instytucji wytycznych wymiaru sprawiedliwości i prak-
tyki sądowej. Wreszcie wniosek o podjęcie uchwały nie może być
środkiem do uzyskania miarodajnej wykładni (lub po prostu
wyjaśnień) co do treści lub właściwego stosowania orzeczenia
innego sądu, gdyż tryb wyjaśniania wątpliwości powstających na
tle orzeczeń i uchwał sądów unormowany jest szczegółowo w
odpowiednich procedurach.

Oceniając wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 18
kwietnia 1995 r. można w nim jednak dostrzec elementy
wszystkich trzech podanych wyżej sposobów pojmowania funkcji
tej instytucji prawnej jaka unormowana została w art. 13 pkt 3
ustawy o Sądzie Najwyższym. Wniosek Rzecznika może być
oceniany odrębnie bądź według werbalnego brzmienia jego
sentencji, bądź według przesłanek przedstawionych w
uzasadnieniu. W zależności od przyjętego założenia treść
uchwały Sądu Najwyższego mogłaby być inna.

Pierwszy sposób rozumienia tego wniosku nakazuje
traktować go jako:
a) żądanie wyjaśnienia znaczenia prawnego (lub ściślej
skutków prawnych) pkt 3 uchwały pełnego składu Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 20 października 1993 r. dla praktyki
orzeczniczej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów,
b) żądanie wyjaśnienia istotnej treści pkt 3 uchwały TK dla
samego rozumienia mocy obowiązującej określonego przepisu
prawa,
c) żądanie ustalenia daty od jakiej powstają skutki prawne
obwieszczenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o utracie mocy
obowiązującej ustawy lub jednego z jej przepisów.
Natomiast oceniając wniosek Rzecznika według intencji
wyrażonych w uzasadnieniu można przyjąć, że stanowi on:
a) próbę wyjaśnienia rozbieżności w orzecznictwie
Naczelnego Sądu Administracyjnego co do skutków prawnych
uznania przez TK za "niekonstytucyjny" w określonej części
art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy o kombatantach,
b) dążenie do wyjaśnienia, czy i ewentualnie w jakim
zakresie zmiana lub uchylenie określonego przepisu prawa w
wyniku orzeczenia TK ma wpływ na wykładnię i praktykę decyzji
lub orzeczeń wydanych jeszcze przed ogłoszeniem obwieszczenia
Prezesa TK.
Wyjaśnienie treści orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (także
m.in. w zakresie daty, od jakiej wywołuje ono określone skutki
prawne) nie należy do kompetencji Sądu Najwyższego, skoro w
myśl art. 44 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie
szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 39, poz. 184 ze zm.), sam Trybunał
Konstytucyjny rozstrzyga postanowieniem wątpliwości co do
treści jego uchwał lub orzeczeń. Regulamin Sejmu (uchwała
Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. M.P. Nr 26, poz. 185) w
części dotyczącej Trybunału Konstytucyjnego nie zawiera
odmiennych uregulowań w tym zakresie.Żądanie, by Sąd Najwyższy
wyjaśnił jakie skutki prawne dla stosowania prawa przez różne
podmioty (w tym także i sądy), a zwłaszcza jaki wpływ na
wykładnię prawa i ocenę orzeczeń i decyzji wydanych uprzednio,
może mieć ogłoszenie w Dzienniku Ustaw obwieszczenia Prezesa
TK o utracie mocy obowiązującej ustawy nie zostało
bezpośrednio wyrażone w sentencji wniosku Rzecznika. To samo
można powiedzieć o ewentualnym żądaniu stwierdzenia od jakiej
daty powstają te skutki. [...]

Pomimo wyłaniających się wątpliwości co do rzeczywistej
treści wniosku Rzecznika, Sąd Najwyższy uznał za możliwe jego
rozpoznanie według dającej się ustalić istotnej intencji. Dla
takiej właśnie decyzji nie bez znaczenia było to, że wniosek
odnosi się do rzeczywistego, a nie tylko pozornego
zagadnienia, jakie ujawniło się w orzecznictwie sądów
administracyjnych. Podane wyżej uwagi i spostrzeżenia stanowią
jedynie uzasadnienie rozbieżności między sentencją wniosku
Rzecznika Praw Obywatelskich a treścią uchwały Sądu
Najwyższego.

2. Punktem wyjścia dla rozważań nad wnioskiem Rzecznika
Praw Obywatelskich musi być uchwała Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 14 czerwca 1995 r., W. 19/94 w sprawie ustalenia
powszechnie obowiązującej wykładni art. 31 ust. 1 ustawy z
dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (jednolity
tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470 ze zm.). Uchwała ta,
aczkolwiek odnosząca się do innego zagadnienia prawnego, tj.
skutków prawnych uznania określonego przepisu prawa za "nie-
konstytucyjny" w zakresie możliwości wznowienia postępowania
zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądowym, ma jednak
istotne znaczenie także dla rozpatrywanego zagadnienia
prawnego, zwłaszcza w tych fragmentach jej uzasadnienia, w
których Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zmiana lub
uchylenie przepisu prawnego nie zawsze oznacza utratę jego
znaczenia dla oceny skutków prawnych powstałych przed jego
zmianą bądź uchyleniem. Z prawa międzyczasowego może bowiem
wynikać, że w pewnych przypadkach obowiązuje "zasada o
przedłużonym działaniu ustawy dawnej", co sprawia, że dla
oceny skutków prawnych zdarzenia powstałego przed zmianą bądź
uchyleniem przepisów nadal właściwe są te przepisy, które
formalnie zostały zmienione lub uchylone. Trybunał podkreślił
jednak dalej, że z założeń państwa prawnego wynika, iż "zasada
przedłużonego działania ustawy dawnej" nie może dotyczyć
przepisów zmienionych bądź uchylonych z powodu ich niekons-
tytucyjności lub sprzeczności z aktem ustawodawczym. Ta
ostatnia uwaga jest istotna skoro obwieszczenie Prezesa
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 września 1994 r. (Dz. U. Nr
99, poz. 482) ogłosiło o utracie mocy obowiązującej art. 21
ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o
kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami
represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75
ze zm.), w części, w której nie przyznaje on uprawnień
kombatantów i osób represjonowanych tym osobom spoza struktur
Urzędu Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji
Wojskowej, które nie wykonywały zadań związanych ze zwalcza-
niem organizacji niepodległościowych i osób działających na
rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej.

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich odnosi się właśnie
do zagadnienia skutków prawnych tego obwieszczenia, które -
jak wykazano to w uzasadnieniu wniosku - są różnie odczytywane
przez poszczególne ośrodki Naczelnego Sądu Administracyjnego,
czego świadectwem mają być trzy powołane wyroki, a mianowicie
wyrok NSAOZ w Lublinie, SA/Lu 2323/94, wyrok NSA w Warszawie,
V SA 1522/93 oraz wyrok NSAOZ w Krakowie, SA/Kr1992/93.

We wszystkich trzech wyrokach NSA w istocie uwzględnił
żądania skarżących skierowane pod jego adresem, z tym że w dwu
pierwszych sprawach uchylił zaskarżone decyzje, natomiast w
trzeciej stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

W wyrokach tych jako materialną przesłankę
rozstrzygnięcia NSA powołał uznanie przez Trybunał
Konstytucyjny przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z
dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych
osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu
powojennego za niezgodny z przepisami Konstytucji RP (art. 67
ust. 2 Przepisów Konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art.
77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o
wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą
Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym -
Dz. U. Nr 84, poz. 426) i ogłoszenie w następstwie tego przez
Prezesa Trybunału Konstytucyjnego ww. obwieszczenia z dnia 9
września 1994 r.

We wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich nie idzie o
ustosunkowanie się Sądu Najwyższego do problemu, czy w razie
wydawania przez NSA wyroków, dla których materialnoprawną
podstawą rozstrzygnięcia jest obwieszczenie Prezesa Trybunału
Konstytucyjnego, powoływany powinien być - jako formalna
podstawa wyroku - art. 207 § 1 i 2 pkt 1 k.p.a., jak uczyniono
to w pierwszym wyroku, art. 207 § 1 i 2 pkt 3 k.p.a. w związku
z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale
Konstytucyjnym i w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ab initio
k.p.a., jak przyjęto w uzasadnieniu trzeciego wyroku. Wniosek
Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy zupełnie innych kwestii,
a mianowicie następstw wynikających z wyroku wydanego przez
NSA, który stwierdził nieważność decyzji administracyjnej.

Pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich sugeruje m.in., że
stwierdzenie nieważności może przecież oznaczać, iż decyzja
nie była nieważna od samego początku, lecz stała się nieważną
dopiero później, w wyniku zmiany stanu prawnego (dokonanej w
momencie ogłoszenia obwieszczenia Prezesa Trybunału Konstytu-
cyjnego). Sąd Najwyższy nie podziela tej sugestii. Jeżeli
zmienia się stan prawny, to w wyniku tego wcześniej wydane
decyzje nie stają się automatycznie decyzjami nieważnymi. Z
reguły w takim wypadku pojawia się potrzeba wydania nowych
decyzji. Stwierdzenie więc przez NSA, że decyzja jest nieważna
oznacza eo ipso, że pozostawała ona w kolizji z prawem, które
obowiązywało w momencie jej wydania, a nie w okresie
późniejszym. Z istoty wyroku NSA stwierdzającego nieważność
decyzji wynika więc, że uznaje się w nim, iż decyzja
pozbawiająca "kombatanta" uprawnień kombatanckich była w
rażący sposób sprzeczna z prawem (wydana bez podstawy
prawnej), w chwili jej wydawania, a nie stała się następczo
nieważna w związku z opublikowaniem obwieszczenia Prezesa
Trybunału Konstytucyjnego.

Skutki prawne uznania przez Trybunał Konstytucyjny
sprzeczności określonego przepisu prawnego z Konstytucją w
stosunku do tego przepisu a także do aktów stosowania prawa
wydanych na jego podstawie wyjaśnia uchwała Trybunału Konsty-
tucyjnego z dnia 14 czerwca 1995 r. W.19/94 ustalająca
powszechnie obowiązującą wykładnię art. 31 ustawy z dnia 29
kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Trybunał zwrócił
uwagę, że art. 31 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowi
instrument do korygowania tzw. pośrednich skutków błędów w
stanowieniu prawa, jednakże owe "uzdrowienie" postępowania
sądowego lub administracyjnego nie może następować w sposób
automatyczny i spontaniczny, lecz musi dokonywać się w ramach
unormowań prawnych regulujących, ze względu na ochronę innych
wartości porządku prawnego, granice dopuszczalności, zakres i
tryb owego "uzdrowienia".

Przyjmując, że w rozważanych stanach faktycznych istniały
podstawy do wydania wyroku stwierdzającego nieważność decyzji
Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób
Represjonowanych, należy jednocześnie uznać, iż oznacza to, że
decyzja ta była od samego początku nieważna i wobec tego w
mocy pozostaje wcześniejsza decyzja przyznająca danej osobie
uprawnienia przewidziane dla kombatantów i osób
represjonowanych. W konsekwencji też nie ma potrzeby ani moż-
liwości przywracania stronie jej uprawnień, gdyż należy uznać,
iż nigdy ona ich nie utraciła. W razie poniesienia w takiej
sytuacji szkody przez stronę - czego nie można wykluczyć, gdyż
przez pewien czas, do wydania wyroku przez NSA, faktycznie z
uprawnień kombatanckich nie korzystała - przysługuje jej
odszkodowanie na podstawie art. 215 k.p.a.

Podobny skutek wywoła również wyrok NSA, uchylający
decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób
Represjonowanych, pozbawiającą daną osobę uprawnień
kombatanckich, jeżeli w jego następstwie dojdzie do
kontynuacji postępowania w przedmiocie pozbawienia uprawnień
kombatanta. Umorzenie postępowania oznaczałoby bowiem, iż
liczy się tylko decyzja wcześniejsza, na mocy której dana
osoba uzyskała uprawnienia kombatanckie.

Stwierdzenie - na podstawie art. 207 § 3 w związku z art.
31 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym - przez Naczelny
Sąd Administracyjny nieważności decyzji Kierownika Urzędu do
Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z powodu
nieprawidłowego zastosowania przez niego przepisu art. 21 ust.
2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o
kombatantach oraz osobach będących ofiarami represji wojennych
i okresu powojennego oznacza, że stronie przysługują
uprawnienia przewidziane dla kombatantów i osób
represjonowanych przyznane jej na mocy wcześniejszej decyzji,
w tym także przez okres przypadający między datą ustaloną jako
początek obowiązywania decyzji o utracie uprawnień, a datą
ogłoszenia obwieszczenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z
dnia 9 września 1991 r., a także datą wydania wyroku
stwierdzającego nieważność tej drugiej decyzji.

Takie rozumienie skutków prawnych uznania za nieważne
decyzji wydanych na podstawie przepisu, który jako sprzeczny z
Konstytucją został uchylony, jest zgodne z treścią art. 31
ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konsty-
tucyjnym, z tym jednak uzupełnieniem, że przymiot nieważności
wynikający z tego przepisu prawa wyklucza - znaną na gruncie
przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - możliwość
uznania ważności niektórych już powstałych skutków takiej de-
cyzji z jednoczesnym wykluczeniem możliwości powstania
dalszych skutków prawnych w przyszłości. Decyzje wydane na
podstawie przepisów uznanych w omawianym tu trybie za
uchylone, tj. pozbawione mocy prawnej, nie mogą być uznane
jedynie za wzruszalne w granicach znanej w orzecznictwie i w
literaturze prawa klasyfikacji na decyzje: wzruszalne oraz
nieważne. Przyjmując, że kryterium podanej tu klasyfikacji
jest zdolność decyzji do wywołania skutków prawnych, trudno
jest uznać decyzje wydane na podstawie "niekonstytucyjnych"
przepisów jedynie za wzruszalne, skoro ich skutki prawne nie
mogą być nigdy uznane przez obowiązujący system prawny. Poza
granicami rozważań zawartych w tym uzasadnieniu, pozostaje
oczywiście kwestia, czy stwierdzenie nieważności decyzji na
podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym
podlega ograniczeniom czasowym ustanowionym w art. 156 § 2
k.p.a., skoro stwierdzenie nieważności następuje na zasadach i
w trybie ustalonym w przepisach tego Kodeksu. Nie ma ona
jednak decydującego znaczenia dla treści podjętej w tej
sprawie uchwały.

Nie rozważając zatem wszystkich prawnych następstw
uznania za nieważną decyzji Kierownika Urzędu do Spraw
Kombatantów i Osób Represjonowanych i nie ilustrując tych
następstw przykładami, Sąd Najwyższy ogranicza się do
stwierdzenia, że konsekwencją stwierdzenia przez Naczelny Sąd
Administracyjny tej nieważności jest uchylenie wszystkich
skutków prawnych tej decyzji, w tym także i tych, które pows-
tały za okres wsteczny od daty oznaczonej w decyzji Kierownika
tego Urzędu.

Kierując się tymi przesłankami Sąd Najwyższy ustalił jak
w sentencji swej uchwały.
=======================================