Uchwała 7 sędziów SN - III AZP 1/94
Izba:Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
Sygnatura:III AZP 1/94
Typ:Uchwała 7 sędziów SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1994/5/73
Prokuratura i Prawo - Orzecznictwo 1995/2/49
Data wydania:1994-05-31

- 1 -



Uchwała

Składu Siedmiu Sędziów

z dnia 31 maja 1994 r., III AZP 1/94

Sąd Najwyższy - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych -
w składzie następującym: Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie
SN: kpt. Józef Dołhy, płk. Stanisław Kosmal, Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca),
Janusz Łętowski, Walery Masewicz, Andrzej Wróbel (współsprawozdawca),

przy udziale prokuratora Waldemara Grudzieckiego, po rozpoznaniu na
posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 1994 r. wniosku Rzecznika Praw Obywa-
telskich skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpozna-
nia przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na
następujące zagadnienie prawne:

"Czy odpowiedni organ wojskowy może orzekać - po dacie 9 czerwca 1992 r.
- karę dyscyplinarną wobec żołnierza na podstawie Regulaminu Sił Zbrojnych
Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej wprowadzonego rozkazem Ministra Obrony
Narodowej Nr 19/MON z dnia 8 grudnia 1976 r. o zatwierdzeniu i wprowadzeniu do
użytku z dniem 12 października 1977 r. tego Regulaminu (Dz. Rozk. MON z 1977 r.,
Nr 3, poz. 17) wobec treści art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie
ustawy o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 491) ?"

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Do czasu wydania regulaminu dyscyplinarnego Sił Zbrojnych Rzeczy-
pospolitej Polskiej dopuszczalne jest po dniu 9 czerwca 1992 r. wymierzenie
przez odpowiedni organ wojskowy kary dyscyplinarnej na podstawie przepi-
sów ustawy z dnia 21 maja 1963 r. o dyscyplinie wojskowej oraz o odpowie-

- 2 -

dzialności żołnierzy za przewinienia dyscyplinarne i za naruszenie honoru i
godności żołnierskiej (jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 5, poz. 17), przy
zastosowaniu przepisów regulaminu dyscyplinarnego Sił Zbrojnych, wprowa-
dzonego rozkazem Ministra Obrony Narodowej Nr 19/MON z dnia 8 grudnia
1976 r. o zatwierdzeniu i wprowadzeniu do użytku z dniem 12 października
1977 r. tego regulaminu (Dz. Rozk. MON z 1977 r., Nr 3, poz. 17 ze zm.), jeżeli
nie są one sprzeczne z ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy
o powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz
niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 491).


U z a s a d n i e n i e

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Sądowi Najwyższemu do
wyjaśnienia przedmiotowe zagadnienie prawne ze względu na budzącą wątpliwość,
akceptowaną przez Ministra Obrony Narodowej, praktykę organów wojskowych
polegającą na stosowaniu po dniu 9 czerwca 1992 r. regulaminu dyscyplinarnego Sił
Zbrojnych, wprowadzonego rozkazem Ministra Obrony Narodowej Nr 19/MON z dnia
8 grudnia 1976 r. Według oceny Rzecznika Praw Obywatelskich powołany regulamin
(zwany dalej regulaminem dyscyplinarnym z 1976 r) stracił swą moc prawną na
podstawie art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o
powszechnym obowiązku obrony Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 491). W związku z czym dalsze jego stosowanie
narusza zasadę legalności obowiązującą w państwie prawa.

Sąd Najwyższy rozważył przedstawione zagadnienie prawne, przy uwzglę-
dnieniu następujących okoliczności:

Wobec wprowadzenia w powołanej ustawie (zwanej dalej ustawą z 25
października 1991 r.) kompleksowych zmian w ustawach z zakresu powszechnego
obowiązku obrony oraz Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wynikła potrzeba
adaptacji do tych zmian także aktów wykonawczych. Było to konieczne ze względu
na nakaz wynikający z przepisów tzw. prawa przechodniego (art. 17) ustalającego,

- 3 -

że "Do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawach
zmienionych niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez okres sześciu miesięcy od
dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują moc przepisy dotychczasowe".
Celem tej normy było uzyskanie takiego stanu prawnego, ażeby najpóźniej do
upływu 6 miesięcy od wejścia w życie reformy ustawowej, reforma prawa o
powszechnym obowiązku obrony została dopełniona i skonkretyzowana zgodnymi z
nią aktami wykonawczymi. Stan taki mógłby być jednak osiągnięty pod warunkiem,
że termin wyznaczony w art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r zostanie
wykorzystany. Dopiero bowiem wydanie nowych aktów wykonawczych zapewniłoby
realne urzeczywistnienie nowych regulacji ustawowych. Tymczasem w art. 17
ustawy z dnia 25 października 1991 r. określony został wprost termin, w jakim
dotychczasowe akty wykonawcze zachowywały moc, z pominięciem natomiast
konsekwencji jakie wynikają dla ustawowych regulacji merytorycznych (materia-
lnych) w wypadku nie wydania nowych przepisów wykonawczych w przewidzianym
terminie. Analizując treść art. 17 ustawy z 25 października 1991 r. odnosi się
wrażenie, że ustawodawcy chodziło o ustalenie generalnej zasady, a nie o jej
szczegółową penetrację. Nie czyni się bowiem żadnych rozróżnień pomiędzy bardzo
licznymi i bardzo zróżnicowanymi co do swego charakteru prawnego aktami
wykonawczymi "przewidzianymi w ustawach zmienianych" i nie czyni się tu też
żadnej różnicy pomiędzy przepisami wykonawczymi, które w dalszym ciągu
pozostawały aktualne wobec ustaw zmienianych, a tymi przepisami wykonawczymi
których reforma pozbawiła aktualności. Czy można w związku z tym uważać, że
ustawodawca formułując art. 17 ustawy z 25 października 1991 r. był zdecydowany
do przyjęcia konsekwencji w postaci utraty mocy obowiązującej przez każdy przepis
każdego aktu wykonawczego "przewidzianego w ustawach zmienianych" w razie
naruszenia terminu przewidzianego do wydania nowych aktów wykonawczych czy
raczej, w ogólnej formule art. 17, nie zostały dostrzeżone specyficzne właściwości
niektórych przepisów wykonawczych, których nie można pominąć bez
równoczesnego zastąpienia ich innymi, gdyż powodowałoby to niedopuszczalną lukę
w prawie? Mając na uwadze taką niedookreśloność omawianego przepisu prawa
przechodniego trzeba było zastanowić się, czy regulamin dyscyplinarny z 1976 r. po
pierwsze został w ogóle objęty regulacją omawianego przepisu przechodniego

- 4 -

ustawy z 25 października 1991 r., a jeżeli tak to czy może mieć do niego
zastosowanie zasada o utracie mocy obowiązującej nie później niż po upływie 6
miesięcy od wejścia w życie ustawy z dnia 25 października 1991 r.
Nie ma wątpliwości, że regulamin dyscyplinarny z 1976 r. mieści się w
kategorii aktów wykonawczych, o których jest mowa w art. 17 ustawy z 25 paź-
dziernika 1991 r. Jest on bowiem aktem wykonawczym do ustawy z dnia 21 maja
1963 r. o dyscyplinie wojskowej oraz o odpowiedzialności żołnierskiej za przewinie-
nia dyscyplinarne i za naruszenia honoru i godności żołnierzy (Dz. U. z 1977 r. Nr
23, poz. 101; jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 5, poz. 17) , która poddana została
szerokim zmianom w ustawie z 25 października 1991 r (w pięćdziesięciu dwóch
punktach art. 3 tej ustawy). Art 64 powołanej ustawy z 21 maja 1963 r. (zwanej dalej
ustawą o dyscyplinie wojskowej) w brzmieniu sprzed nowelizacji, przewidywał
wydanie przez Ministra Obrony Narodowej w porozumieniu z Ministrem Spraw
Wewnętrznych "w wykonaniu ustawy" regulaminu dyscyplinarnego Sił Zbrojnych
Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Niezależnie od wskazanej podstawy zobowią-
zującej do wydania regulaminu jako "aktu wykonującego ustawę", podkreślenia
wymaga specyficzny podział spraw regulowanych w ustawie i w regulaminie. Otóż w
ustawie o dyscyplinie wojskowej określone zostały zasady karania dyscyplinarnego,
rodzaje kar i konsekwencje prawne ukarania. Według regulacji ustawowej każde
naruszenie dyscypliny wojskowej jest przewinieniem dyscyplinarnym (art. 11 ust. 1),
przełożeni są zobowiązani do utrzymania dyscypliny wojskowej wśród podwładnych
(art. 3) i [...] do wymierzenia żołnierzom kar dyscyplinarnych za przewinienia
dyscyplinarne, jeżeli inne środki wychowawcze nie są wystarczające (art. 11 ust. 2).
W ustawie (art. 3 ust. 1) ustalony został siedemnastopunktowy (po nowelizacji
zmniejszony do czternastu) zestaw kar dyscyplinarnych poczynając od upomnienia
do pozbawienia posiadanego stopnia wojskowego. Jednakże - zgodnie z art. 21
ustawy - zakres stosowania kar dyscyplinarnych w zależności od charakteru służby i
posiadanego przez żołnierza stopnia wojskowego, sposób wyjaśnienia okoliczności i
skutków popełnionego przewinienia, tryb wymierzania kar i uprawnienia
przełożonych oraz zasady wykonywania i skreślania kar określa regulamin
dyscyplinarny. Stosownie do art. 58 ustawy, od decyzji co do wymierzenia kary
dyscyplinarnej przysługuje żołnierzowi odwołanie do przełożonego wyższego stopnia

- 5 -

na zasadach i w trybie określonym w regulaminie dyscyplinarnym. Stosownie do art.
56 ustawy zasady i tryb postępowania w sprawach zawieszania żołnierzy w
czynnościach służbowych oraz uprawnienia przełożonych w tym zakresie określa
regulamin dyscyplinarny. Według podobnej metody zostały uregulowane także inne
instytucje, dotyczące karania dyscyplinarnego (por. art. 31 i 32 ust. 2 ustawy).
Wskazana wyżej, wynikająca z ustawy o dyscyplinie wojskowej metoda regulacji
prawnej spraw dyscypliny wojskowej powoduje, że regulamin dyscyplinarny
zawierający regulację spraw kompetencyjnych i proceduralnych jest niezbędny
ażeby normy ustawowe mogły być realizowane. Ta struktura regulacji prawnej spraw
dyscypliny wojskowej, w której ustawa i określona w formie regulaminu
konkretyzacja warunków postępowania w sprawach karania dyscyplinarnego dopiero
łącznie wywołuje skutki prawne musi być brana pod uwagę przy wyjaśnianiu
przedstawionego zagadnienia. Trzeba bowiem zdawać sobie sprawę z tego, że brak
regulacji regulaminowej musiałby spowodować blokadę możliwości ukarania
dyscyplinarnego nawet w przypadkach popełnienia przez żołnierzy oczywistych i
poważnych przewinień dyscyplinarnych. Z kolei brak sankcji za przewinienia
dyscyplinarne spowodowałby rozkład dyscypliny wojskowej, a w konsekwencji Siły
Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej przestałyby spełniać wyznaczone im zadania
istotne dla interesu narodowego (art. 3 ustawy o powszechnym obowiązku obrony
Rzeczypospolitej Polskiej - jednolity tekst: Dz. U. z 1992 r., Nr 4, poz. 16)
Wynikająca z ustawy z 25 października 1991 r. szeroka nowelizacja ustawy o
dyscyplinie wojskowej nie osłabia wskazanego wyżej uzależnienia możliwości
karania dyscyplinarnego od zastosowania regulaminu dyscyplinarnego. Oznacza to,
że zmienione instytucje ustawowe nie mają adekwatnego skonkretyzowania w
przepisach regulaminowych dostosowanych do regulacji ustawowych obowiązują-
cych przed wejściem w życie ustawy z 25 października 1991 r. Ponadto trzeba
zwrócić uwagę na dokonaną zmianę przepisu art. 64 ustawy o dyscyplinie wojsko-
wej, zgodnie z którą Minister Obrony Narodowej w porozumieniu z Ministrem Spraw
Wewnętrznych zobowiązany jest do wydania regulaminu dyscyplinarnego Sił
Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w drodze rozporządzenia, tj. takiego aktu
normatywnego, który ze względu na sposób przygotowania i publikacji jest oczy-
wiście bardziej odpowiedni od formy rozkazu zastosowanej dla wprowadzenia

- 6 -

regulaminu dyscyplinarnego w roku 1976. W świetle zakresu zmian przeprowadzo-
nych w przepisach ustawy o dyscyplinie wojskowej było oczywistym, że wydanie
przez Ministra Obrony Narodowej w drodze rozporządzenia nowego regulaminu
dyscyplinarnego jest niezbędnie potrzebne. Wykonanie przez Ministra Obrony
Narodowej obowiązku w tym przedmiocie powinno nastąpić z zachowaniem terminu
wyznaczonego dla wydania aktów wykonawczych w art. 17 ustawy z 25 października
1991 r. Nieuczynienie zadość temu obowiązkowi pozostaje w sprzeczności z istotą
państwa prawnego i godzi w podstawowe zasady porządku prawnego.
Jeżeli konieczne jest wydanie aktu wykonawczego do ustawy to realizacja
przez właściwych ministrów takiego obowiązku pozostaje pod kontrolą: Rady
Ministrów, do której należy zapewnienie wykonania ustaw (art. 52 ust. 2 pkt 1 i 3
ustawy Konstytucyjnej), Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej będącego zwierzch-
nikiem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 28 ust. 2 i art. 35 ustawy
Konstytucyjnej oraz art.art. 5 i 13 ustawy o powszechnym obowiązku obrony
Rzeczypospolitej Polskiej) oraz Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w trybie konsty-
tucyjnej kontroli. Nie jest natomiast właściwe, ażeby sytuacją wynikłą z niewykonania
obowiązku wydania w drodze rozporządzenia regulaminu dyscyplinarnego Sił
Zbrojnych oceniać wyłącznie w płaszczyźnie konsekwencji przewidzianych w art. 17
ustawy z 25 października 1991 r. Wygaśnięcie mocy obowiązującej aktu prawnego
ustanawiającego regulamin dyscyplinarny Sił Zbrojnych nie oznacza samo przez się
ani wyeliminowania elementu dyscypliny w życiu wojska ani też nie oznacza, że po
tej dacie wszelkie działania dowódców lub przełożonych służbowych dotyczące
różnych aspektów dyscypliny były pozbawione wszelkich podstaw prawnych.
Obowiązywały bowiem nadal normy ustawowe ustanawiające obowiązek poddania
się dyscyplinie przez wszystkich, do których odnosi się ustawa o powszechnym
obowiązku obrony, określone zostały - przynajmniej co do samej zasady -
kompetencje osób uprawnionych do nakładania kar dyscyplinarnych, ustanowiony
został także katalog kar dyscyplinarnych. Brak było natomiast przepisów
pozaustawowych zawierających dyrektywy i wskazówki co do sposobu karania i
nagradzania żołnierzy, wykonywania i zacierania kar co z pewnością miało m.in. i ten
skutek, że system dyscyplinarny Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej
funkcjonował w warunkach niepełnej regulacji prawnej. Z drugiej jednak strony

- 7 -

funkcjonowanie [...] dyscypliny wojskowej musi mieć zapewnioną ciągłość. Stanowi
to nieodzowny warunek działania Sił Zbrojnych i organizacji paramilitarnych bez
względu na wszelkie niedoskonałości systemu prawa ustanawiającego tę
dyscyplinę.Taki stan jest wykluczony nawet w sytuacji braku któregokolwiek z dwóch
wchodzących w rachubę, a jak to poprzednio wyjaśniono- niezbędnie potrzebnych
elementów układu normatywnego tj. ustawy i jej konkretyzacji w regulaminie
dyscyplinarnym. Z tych samych przyczyn, dla których skutki wejścia w życie ustawy
z 25 października 1991 r. nie mogły powodować jakiegokolwiek czasowego
wyłączenia regulacji ustawowej w sprawach dyscypliny wojskowej - nie mogą one
także stworzyć przerwy w stosowaniu regulacji regulaminowej. Niezbędności
zachowania ciągłości regulacji przewidzianej dla przepisów regulaminu dyscyplinar-
nego odpowiada postanowienie zawarte w art. 17 ustawy z 25 października 1991 r.
w części dotyczącej stwierdzenia, że do czasu wydania przepisów wykonawczych
przewidzianych w ustawach zmienionych zachowują moc przepisy dotychczasowe.
Nie może natomiast dotyczyć regulaminu dyscyplinarnego wynikający z art. 17
ustawy z 25 października 1991 limit czasowy zachowania mocy przez przepisy
dotychczasowe, jeżeli to prowadzi do sytuacji braku jakichkolwiek regulacji regula-
minowych. Ustalenie, że ze względu na niezachowanie terminu przewidzianego dla
wydania nowej regulacji regulaminowej przestał obowiązywać regulamin dyscypli-
narny dotychczasowy, a przez to nie będą stosowane także ustawowe regulacje z
zakresu dyscypliny wojskowej, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z ustawą z
25 października 1991 r, której celem było udoskonalenie regulacji ustawowej z tego
zakresu a nie jej uchylenie.
Dopóki nie zostanie wydany regulamin dyscyplinarny w drodze rozporządze-
nia Ministra Obrony Narodowej będzie niestety istniała potrzeba korzystania, przy
stosowaniu znowelizowanej ustawy o dyscyplinie wojskowej, z przepisów regulaminu
dyscyplinarnego z 1976 r. Nieadekwatność tego regulaminu do zmienionej regulacji
ustawowej musi powodować różnorakie poważne zagrożenia, skoro brak legalnie
ustanowionych norm proceduralnych uniemożliwia w zasadzie stosowanie nowych
instytucji materialnoprawnych i nie pozwala na realizację ustanowionych tą ustawą
praw podmiotowych adresatów. Nie da się także uniknąć pewnego stanu
niepewności co do treści obowiązujących norm w zakresie karania dyscyplinarnego

- 8 -

skoro nieprzekraczalną granicą dla stosowania przepisów regulaminu dyscypli-
narnego z 1976 r. jest ich niesprzeczność z obowiązującymi przepisami ustawy o
dyscyplinie wojskowej. Po dniu 9 czerwca 1992 r. organy stosujące regulamin
dyscyplinarny z 1976 r. są zobowiązane w każdym przypadku do oceny wchodzą-
cych w rachubę regulacji regulaminowych, w tym aspekcie czy są one nadal
odpowiednie ze względu na nowe regulacje [...] o dyscyplinie wojskowej.
Z przedstawionych przyczyn Sąd Najwyższy, podzielając niepokój Rzecznika
Praw Obywatelskich co do zagrożeń wynikających z niewykonania przez Ministra
Obrony Narodowej art. 64 ustawy o dyscyplinie wojskowej, wyjaśnił przedstawione
zagadnienie prawne jak w sentencji uchwały z uwzględnieniem celów regulacji
zawartej w art. 17 ustawy z dnia 25 października 1991 r. oraz prymatu regulacji
ustawowej w stosunku do aktu wykonawczego. Niepokój ten jest tym bardziej
uzasadniony, jeżeli zważy się, że obowiązku ustawowego nie wykonał szef resortu,
w funkcjonowaniu którego porządek i dyscyplina mają szczególne znaczenie.

========================================

Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IA] III AZP 1/02   Uchwała siedmiu sędziów SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2003/12/282 Monitor Podatkowy 2003/6/32-34 Orzecznictwo Sądów Polskich 2003/11/612 Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 2003/6/522
2002-05-15 
[IA] III AZP 4/96   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/4/42
1996-07-05 
[IA] III AZP 3/96   Uchwała siedmiu sędziów SN
Prawo Pracy 1996/12/33 Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/5/60 Orzecznictwo Sądów Polskich 1997/5/257-261
1996-10-22 
[IA] III AZP 2/96   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1997/1/1 Przegląd Orzecznictwa Podatkowego 1997/5/510 - 515
1996-09-26 
[IA] III AZP 1/96   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1996/21/312
1996-04-03 
  • Adres publikacyjny: