Uchwała 7 sędziów SN - II PZP 2/95
Izba:Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
Sygnatura:II PZP 2/95
Typ:Uchwała 7 sędziów SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 1996/4/57
Służba Pracownicza 1996/3/27
Data wydania:1995-06-29

Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 29 czerwca 1995 r.
II PZP 2/95

Przewodniczący Prezes SN: Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Teresa Flemming-
-Kulesza, Kazimierz Jaśkowski (współsprawozdawca), Maria Mańkowska, Walerian
Sanetra, Stefania Szymańska (sprawozdawca), Maria Tyszel,

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Włodzimierza Skoniecznego, po roz-
poznaniu na posiedzeniu w dniu 29 czerwca 1995 r. wniosku Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do
rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na
następujące zagadnienie prawne:

1. Czy decyzja inspektora sanitarnego stwierdzająca chorobę zawodową lub brak
podstaw do jej stwierdzenia, prawomocna na skutek oddalenia przez Naczelny Sąd
Administracyjny wniesionej na nią skargi, wiąże sąd powszechny rozpoznający sprawę
o świadczenie z tytułu choroby zawodowej?
2. Czy wymieniona w pkt 1 ostateczna decyzja inspektora sanitarnego, nie
zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiąże sąd powszechny w sprawie
o świadczenie z tytułu choroby zawodowej ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:


Decyzja inspektora sanitarnego stwierdzająca chorobę zawodową lub brak
podstaw do jej stwierdzenia nie wiąże sądu powszechnego rozpoznającego
sprawę o świadczenia z tytułu choroby zawodowej także po oddaleniu przez
Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej na nią skargi.


U z a s a d n i e n i e

I

W uzasadnieniu pytania prawnego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego
nawiązał do pkt 2 uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 16
czerwca 1994 r., II PZP 4/94 (OSNAPiUS 1994 Nr 11 poz. 170) tej treści, iż: "Sąd
powszechny rozpoznający sprawę o świadczenia z tytułu choroby zawodowej, nie jest
związany decyzją inspektora sanitarnego". W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego uchwała w tej części budzi poważne wątpliwości. Opowiadając się za
związaniem sądu powszechnego w sprawach o świadczenia z tytułu choroby zawo-
dowej decyzją inspektora sanitarnego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego jest
zdania, że konieczna jest weryfikacja poglądu wyrażonego w pkt 2 powołanej uchwały.
Przedstawione pytanie prawne zostało skierowane przez Pierwszego Prezesa
SN do rozpatrzenia w składzie siedmiu sędziów Sądu Najwyższego.


II
W związku z wywodami zawartymi w uzasadnieniu pytania, celowe jest przy-
toczenie najważniejszych argumentów prawnych podanych w uzasadnieniu uchwały z
16 czerwca 1994 r., II PZP 4/94, odnośnie do jej pkt 2.
Sąd Najwyższy podkreślił, że jedynym przepisem stwierdzającym wiążący
charakter ustaleń Państwowej Inspekcji Sanitarnej w sprawie uznania schorzenia za
chorobę zawodową jest § 22 rozporządzenia Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z
dnia 5 sierpnia 1983 r. w sprawie składu komisji lekarskich do spraw inwalidztwa i
zatrudnienia, trybu postępowania, trybu kierowania na badania przez te komisje oraz
szczegółowych zasad ustalania inwalidztwa (Dz. U. Nr 47, poz. 214 ze zm.). Literalne
brzmienie tego przepisu przemawia za związaniem komisji lekarskich tylko ustaleniami
pozytywnymi stwierdzającymi, iż schorzenie jest chorobą zawodową. Dyskusyjne
wydaje się już przyjęcie, że również decyzja negatywna, tj. odmawiająca uznania scho-
rzenia za chorobę zawodową, jest wiążąca dla komisji lekarskich. Sąd Najwyższy
stwierdził dalej, iż ostateczna decyzja inspektora sanitarnego uznająca lub odmawiająca
uznania schorzenia za chorobę zawodową nie stanowi prejudykatu dla sądu
powszechnego, niezależnie od tego, czy decyzja taka stała się ostateczna wobec up-
ływu terminu do jej zaskarżenia, czy też wobec oddalenia skargi przez Naczelny Sąd
Administracyjny. Sąd ten kontroluje bowiem jedynie legalność decyzji inspektora sani-
tarnego. Natomiast sąd pracy i ubezpieczeń społecznych rozstrzygając roszczenie z
tytułu następstw choroby zawodowej jest zobowiązany z mocy art. 3 § 2, 213, 233 § 1,
234 k.p.c. do wszechstronnego zbadania i rozważenia wszystkich istotnych okoliczności
sprawy.
Odwołanie od decyzji organu rentowego odmawiającej renty czy jednorazowego
odszkodowania z tytułu choroby zawodowej nie jest odwołaniem od decyzji inspektora
sanitarnego, lecz od decyzji organu rentowego. Podobnie jest z powództwem przeciwko
zakładowi pracy o jednorazowe odszkodowanie z tytułu choroby zawodowej, którego
wypłaty zakład pracy odmówił na podstawie orzeczenia komisji lekarskiej do spraw
inwalidztwa i zatrudnienia.
W postępowaniu przed sądem powszechnym, sądem pracy, bądź sądem
wojewódzkim-sądem pracy i ubezpieczeń społecznych o świadczenia z tytułu choroby
zawodowej, inspektor sanitarny nie jest stroną; stroną jest albo oddział Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych (organ rentowy) albo zakład pracy oraz poszkodowany
pracownik czy jego rodzina.
Decyzja inspektora sanitarnego, jak dalej wywiódł Sąd Najwyższy, ma charakter
deklaratoryjny. Stwierdzenie lub brak choroby zawodowej stanowi tylko jedną z
okoliczności spornych, którą sąd ten z mocy przytoczonych już przepisów kodeksu
postępowania cywilnego ocenia samodzielnie. Dla celów świadczeń z ubezpieczenia
społecznego, czy też świadczeń odszkodowawczych, samo stwierdzenie choroby za-
wodowej nie jest wystarczające. Istotne jest bowiem ustalenie, czy choroba ta stanowi
przyczynę inwalidztwa w rozumieniu art. 24 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o
zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.) lub
czy spowodowała ona uszczerbek na zdrowiu pracownika, bądź jego śmierć (art. 9 i 12
ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i
chorób zawodowych (jednolity tekst: Dz. U. z 1983 r., Nr 30, poz. 144 ze zm.). Decyzja
inspektora sanitarnego stwierdzająca chorobę zawodową nie będzie miała wpływu na
odmowę przyznania przez sąd jednorazowego odszkodowania lub renty inwalidzkiej,
jeżeli postępowanie dowodowe wykaże, że choroba zawodowa nie była przyczyną usz-
czerbku na zdrowiu, inwalidztwa czy śmierci.
W konkluzji tych rozważań Sąd Najwyższy stwierdził w uzasadnieniu uchwały, że
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w postępowaniu ze skargi na
decyzję inspektora sanitarnego, nie ma charakteru wiążącego dla sądu rozpoznającego
roszczenie związane ze skutkami choroby zawodowej, gdyż brak jest przepisu, który
wskazywałby na związanie sądu w postępowaniu cywilnym wyrokiem Naczelnego Sądu
Administracyjnego w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej.
Brak jest przepisu, który - tak jak to ma miejsce w art. 11 k.p.c. w odniesieniu do
prawomocnych wyroków skazujących wydanych w postępowaniu karnym - wska-
zywałby na związanie sądu w postępowaniu cywilnym wyrokami NSA w sprawie
stwierdzenia choroby zawodowej.
Ewentualna zmiana czy uchylenie decyzji administracyjnej uwzględnionej przez
sąd przy rozstrzyganiu sprawy cywilnej nie stanowi przyczyny restytucyjnej (art. 403 § 1
k.p.c.).


III
1. Zdaniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wywody Sądu Naj-
wyższego odnoszące się do pkt 2 uchwały w sprawie II PZP 4/94 nasuwają istotne
zastrzeżenie, i to zarówno, gdy decyzja inspektora sanitarnego poddana została kontroli
Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wówczas, gdy nie została zaskarżona do
tego Sądu.
Należy podkreślić, iż w sentencji tej uchwały Sąd Najwyższy nie wypowiedział się
wprost co do braku związania sądu powszechnego decyzją inspektora sanitarnego
także w razie oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej na nią skargi, a
to z tego powodu, iż pytanie prawne rozważane w sprawie II PZP 4/94 nie obejmowało
swym zakresem tego zagadnienia. Do tego problemu ustosunkowano się tylko w
uzasadnieniu uchwały.
2. Przechodząc do rozważenia (wg. kolejności) zagadnień zawartych w pytaniu
prawnym, Sąd Najwyższy miał na uwadze co następuje:
a) Nie jest uzasadniony zarzut, że powierzenie na mocy ustawy z dnia 18 kwietnia 1985
r. o rozpoznawaniu przez sądy spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych
(Dz. U. Nr 20, poz. 85) orzecznictwa w sprawach ubezpieczeń społecznych sądom
pracy i ubezpieczeń społecznych nie zmieniło charakteru tego sądownictwa jako
sądownictwa szczególnego. Wbrew stanowisku Prezesa Naczelnego Sądu
Administracyjnego, w konsekwencji zmian wprowadzonych tą ustawą okręgowe sądy
pracy i ubezpieczeń społecznych zostały zlikwidowane jako sądy szczególne i zostały
przekształcone w sądy pracy i ubezpieczeń społecznych w odpowiednich sądach
wojewódzkich, co było zgodne z postulatem włączenia sądownictwa pracy i
ubezpieczeń społecznych do sądownictwa powszechnego. Użyte określenie "odrębne
jednostki organizacyjne" świadczy zaś jedynie o wewnętrznym ich wyodrębnieniu pod
względem organizacyjnym i funkcjonalnym, natomiast nie odbiera tym sądom
charakteru sądów powszechnych (por. art. 2 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. -
Prawo o ustroju sądów powszechnych, jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 7, poz. 25 ze
zm.). Zwrot ten ponadto przesądza o trwałym, dokonanym na mocy ustawy, wew-
nętrznym wyodrębnieniu rozpoznawania spraw z zakresu pracy i ubezpieczeń spo-
łecznych od innych spraw rozpoznawanych w sądach rejonowych i sądach woje-
wódzkich, zwłaszcza od spraw cywilnych. Takie wyodrębnienie jest podyktowane
specyfiką tych spraw i koniecznością zagwarantowania szybkości postępowania.
Według zgodnego poglądu wyrażonego w doktrynie, powództwo o roszczenie prze-
ciwko zakładowi pracy oraz odwołanie od decyzji organów rentowych w sprawach o
roszczenia związane z chorobami zawodowymi, są to sprawy cywilne,należące do drogi
postępowania sądowego przed sądami powszechnymi. Zgodnie bowiem z art. 1 k.p.c.
kodeks ten normuje także postępowanie sądowe w sprawach z zakresu prawa pracy,
jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (sprawy cywilne). Do
rozpoznawania spraw cywilnych zaś powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie
należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy - art. 2 § 1 k.p.c. (B.
Adamiak, J. Borkowski: Polskie postępowanie administracyjne i sądowo admi-
nistracyjne, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 1992, str. 252 i powołana tam
literatura; J. Iwulski: Związanie sądu powszechnego decyzją administracyjną na
przykładzie decyzji dotyczącej stwierdzenia choroby zawodowej, Monitor Prawniczy
1995, nr 3, str. 69). Przez sprawy z zakresu prawa pracy rozumie się sprawy o odsz-
kodowanie dochodzone od zakładu pracy na podstawie przepisów o świadczeniach z
tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (art. 476 § 1 k.p.c.), a przez sprawy z
zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy, w których wniesiono odwołanie
od decyzji organów rentowych.
b) Nie jest trafne stanowisko zaprezentowane w pytaniu prawnym, że brak w k.p.c.
odpowiednika art. 11 w odniesieniu do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego,
nie wyłącza związania sądu powszechnego wyrokami tegoż Sądu.
W celu uzasadnienia tego stanowiska przytoczono argumentację, iż w ramach
obowiązującego porządku prawnego przepis taki nie jest potrzebny, a to z uwagi na
treść art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c., a przede wszystkim art. 365 § 1 k.p.c. Trafnie wskazuje
się w doktrynie (J. Borkowski i inni: Kodeks postępowania administracyjnego,
Komentarz, Wyd. Prawnicze 1989, str. 352 - 354; J. Iwulski: Związanie sądu
powszechnego..., str. 70), że zgodnie z art. 211 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w
dziale dotyczącym postępowania sądowo-administracyjnego stosuje się odpowiednio
przepisy k.p.c., przy czym nie ma żadnych przeszkód, aby do wyroków NSA miały
zastosowanie art. 365 i 366 k.p.c. Przepisy te stanowią, że orzeczenie prawomocne
wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe,
a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 365 § 1), oraz że
wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z
podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi
samymi stronami (art. 366). Przymiot powagi rzeczy osądzonej oraz związanie innych
organów (w tym także sądów powszechnych) ma więc także wyrok sądu
administracyjnego.
W rozważanym zagadnieniu chodzi o wyrok sądu administracyjnego oddalający
skargę, gdyż taki wyrok kończy postępowanie administracyjne w przedmiocie
stwierdzenia choroby zawodowej lub braku podstaw do jej stwierdzenia.
Jeżeli chodzi o problem powagi rzeczy osądzonej takiego wyroku, to zasadny
jest pogląd, iż z art. 366 k.p.c. wynika, że może on dotyczyć tylko stron postępowania
administracyjnego.
Wyrok sądu administracyjnego nie ma więc powagi rzeczy osądzonej w stosunku
do występujących w postępowaniu przed sądami powszechnymi poszkodowanego oraz
pozwanego zakładu pracy lub organu rentowego, od którego decyzji jest rozpatrywane
odwołanie - w sytuacji, gdy decyzje organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej były
niekorzystne dla osoby ubiegającej się o stwierdzenie choroby zawodowej.
Tożsamości stron także nie będzie w sytuacji, gdy zakład pracy lub ZUS
zaskarży do sądu administracyjnego decyzję inspektora sanitarnego stwierdzającą
chorobę zawodową, a więc decyzję korzystną dla poszkodowanego, a niekorzystną dla
zakładu pracy lub organu rentowego. Zaskarżenie takiej decyzji przez zakład pracy lub
ZUS jest możliwe, gdyż zakładowi pracy, jak i organowi rentowemu, należałoby
przyznać przymiot strony postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 28
k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy pos-
tępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes lub obowiązek,
przy czym bez znaczenia jest, czy brał w rzeczywistości udział w postępowaniu
administracyjnym (J. Borkowski, Komentarz ...str. 326).
W myśl art. 202 § 1 k.p.a. w postępowaniu sądowym stroną przeciwną w
stosunku do skarżącego jest organ administracji państwowej, który wydał decyzję.
Stosownie jednak do § 2 tego przepisu, osoby, których praw dotyczy wynik postępo-
wania, mogą wziąć udział w postępowaniu sądowym na prawach strony. W razie więc
zaskarżenia przez zakład pracy lub organ rentowy (jeżeli chodzi o organ rentowy to
raczej są to rozważania teoretyczne) decyzji inspektora sanitarnego stwierdzającej
chorobę zawodową, stronami postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym
będą zakład pracy lub ZUS oraz inspektor sanitarny, tj. organ administracji państwowej,
który wydał decyzję, odpowiednik "pozwanego" w postępowaniu cywilnym (Z. Janowicz:
Kodeks postępowania administracyjnego, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa,
Poznań 1995, str. 480).Poszkodowany może wziąć udział w postępowaniu, ale tylko na
prawach strony. W literaturze wskazuje się, że osoby takie sąd powinien zawiadomić o
wszczęciu postępowania sądowego przez doręczenie im odpisu skargi lub wezwania na
rozprawę. Udział w postępowaniu tych osób zależy od ich uznania. Nie są one
związane ani ze skarżącym, ani z organem administracji państwowej i mogą zajmować
w sprawie stanowisko samodzielne. (J. Borkowski: Komentarz..., str. 326).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedziano na tle art.
202 § 2 k.p.a. pogląd, że wprawdzie osoba trzecia, której praw dotyczy wynik pos-
tępowania przed sądem administracyjnym, może wziąć udział w postępowaniu przed
tym sądem na prawach strony, jednak nie zyskuje przez to pozycji strony przeciwnej w
stosunku do skarżącego (wyrok z 21 kwietnia 1982 r., SA/Po 665/81, ONSA 1982 nr 1
poz. 35, OSPiKA 1983 z. 11 poz. 245). W orzecznictwie tym także podkreślono, że w
postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym udział osób, które nie wniosły
skargi do sądu reguluje wyczerpująco art. 202 § 2 k.p.a. (wyrok z 22 października 1991
r., II SA 376/91, II SA 465-466/91, ONSA 1992 nr 3-4 poz. 69).
Należy dodać, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stroną albo stronami
skarżącymi przed Naczelnym Sądem Administracyjnym są tylko te, które same wniosły
skargę do tego Sądu. Inne strony postępowania administracyjnego, które skargi nie
wniosły, mogą brać udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym już tylko "na
prawach stron" (art. 202 § 2 k.p.a.), bowiem ich praw dotyczyć będzie wynik
postępowania sądowo-administracyjnego (A. Bromer: Pozycja prawnoustrojowa
Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego,
Wrocław 1989, str. 73). Powyższe należy zatem odnieść także do sytuacji, gdy skargę
na decyzję inspektora sanitarnego wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego posz-
kodowany, a zakład pracy wziął udział w tym postępowaniu na prawach strony.
W postępowaniu przed sądem pracy bądź sądem ubezpieczeń społecznych
inspektor sanitarny nie jest stroną; stroną jest poszkodowany oraz zakład pracy lub
organ rentowy.
W świetle powyższego uzasadniony jest zatem pogląd o braku tożsamości stron.
Przy rozważaniu mocy wiążącej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego
można również wskazać na brak tożsamości roszczeń, która zachodzi wówczas, gdy
identyczny jest nie tylko przedmiot, ale i podstawa sporu. W postępowaniu przed
organem inspekcji sanitarnej, a następnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym,
chodzi tylko o stwierdzenie choroby zawodowej lub jej braku. Natomiast gdy idzie o sąd
pracy oraz sąd pracy i ubezpieczeń społecznych, to roszczeniem objęte jest żądanie
przyznania świadczenia z ubezpieczenia społecznego lub świadczeń od zakładu pracy.
Jak zaś zasadnie wywiódł Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały w sprawie II PZP
4/94, dla celów świadczeń z ubezpieczenia społecznego czy też świadczeń odsz-
kodowawczych, samo stwierdzenie choroby zawodowej nie jest wystarczające. Istotne
jest bowiem ustalenie, czy choroba ta stanowi przyczynę inwalidztwa lub czy
spowodowała ona uszczerbek na zdrowiu lub śmierć. Decyzja inspektora sanitarnego
stwierdzająca chorobę zawodową nie będzie miała wpływu na odmowę przyznania
przez sąd jednorazowego odszkodowania lub renty inwalidzkiej czy rodzinnej, jeżeli
postępowanie dowodowe wykaże, że choroba ta nie była przyczyną uszczerbku na
zdrowiu, inwalidztwa czy śmierci.
Konkludując należy więc przyjąć, że ewentualny wyrok sądu administracyjnego,
zapadły w postępowaniu ze skargi na decyzję inspektora sanitarnego w przedmiocie
stwierdzenia choroby zawodowej, lub braku podstaw do jej stwierdzenia, nie ma powagi
rzeczy osądzonej w postępowaniu przed sądem powszechnym o roszczenia z tego
tytułu. Nie wiąże on też stron tego postępowania, a tym samym nie wyklucza
poczynienia odmiennych ustaleń i ocen . Wyrok taki będzie miał jedynie walor
dokumentu urzędowego, wyposażonego w domniemanie prawdziwości i autentyczności
(art. 244 i 252 k.p.c.). Domniemania te mogą być obalane. Należy ponadto dodać, że
końcowym efektem postępowania administracyjnego oraz sądowo administracyjnego
jest decyzja administracyjna a nie orzeczenie sądu administracyjnego. Taka sytuacja
występuje także wtedy, gdy sąd administracyjny wyda wyrok oddalający skargę na
decyzję stwierdzającą chorobę zawodową lub brak podstaw do jej stwierdzenia.
Pozostaje wtedy w mocy decyzja ostateczna inspektora sanitarnego. Nadanie przez
doktrynę decyzji waloru "prawomocności" z uwagi na poddanie jej kontroli sądu
administracyjnego, nie nadaje takiej decyzji przymiotu prawomocności oraz
wynikających stąd skutków, o których mowa w k.p.c.
c) W świetle powyższego nie może mieć istotnego znaczenia, że badanie legalności
decyzji administracyjnej w praktyce jest rozumiane i stosowane szeroko i obejmuje to,
co określa się jako kontrolę zasadności. Na tak szerokie w orzecznictwie NSA
rozumienie badania legalności zwrócił uwagę A. Zieliński w powołanej w pytaniu
prawnym glosie (PiP 1992 z. 6 str. 112 i nast.). Autor glosy podniósł, iż w doktrynie pos-
tępowania cywilnego wyróżnia się w ramach kontroli sprawowanej przez sąd rewizyjny
dwa pojęcia: kontrolę legalności (czy nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa
materialnego i procesowego) oraz kontrolę zasadności orzeczenia (czy sąd I instancji
ustalił wszystkie okoliczności sprawy zgodnie z zebranym materiałem i czy z ustaleń
tych wyciągnął trafne logicznie wnioski, a w konsekwencji, czy wydał orzeczenie zgodne
z prawdą obiektywną).
Zdaniem autora glosy, pojęciom kontroli "naruszenia prawa materialnego" i
"naruszenia przepisów postępowania administracyjnego" z art. 207 § 2 k.p.a. nadać
należy sens szerszy, obejmując nimi także to, co określa się jako kontrolę zasadności.
Zamieszczenie w niektórych orzeczeniach wzmianki o kontroli zgodności z prawem ma
zaś na celu jedynie podkreślenie, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie wkracza w sferę
celowości wydania określonej decyzji (nie wypowiada się o trafności wyboru jednego z
kilku dopuszczalnych przez prawo rozwiązań), nie zaś że ogranicza się do kontroli
jedynie formalnej, pomijając kwestie merytoryczne.
Powołana glosa dotyczy uchwały Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 1991 r., I PZP
9/91 (OSNCP 1992 nr 2 poz. 27), w której stwierdzono, że asesorowi sądowemu
zwolnionemu ze służby przysługuje odwołanie do sądu pracy, a więc odnosi się do
postępowania przed sądem pracy dla rozpoznawania spraw o rozwiązanie stosunku
pracy.
Aprobując treść tezy autor glosy podkreślił, że o większej przydatności pos-
tępowania przed sądem pracy w tego rodzaju sprawach decydują jednak wyłącznie
potrzeby dowodowe. Postępowanie poprzedzające zwolnienie pracownika mianowa-
nego ze służby nie jest - mimo wszystko - typowym postępowaniem administracyjnym.
Jeżeli więc pracownik kwestionuje prawidłowość zwolnienia, konieczne jest
przeprowadzenie postępowania dowodowego, nierzadko w postaci przesłuchania
świadków. Sądy są lepiej przygotowane do gromadzenia materiału dowodowego i
dokonywania ustaleń faktycznych. Większe możliwości ujawnienia prawdy w postę-
powaniu dowodowym daje też dwuinstancyjne postępowanie sądowe. Sąd rewizyjny w
sprawach pracowniczych ma zresztą także - i to szerzej niż w innych sprawach (por. art.
4774 i 4775 k.p.c.) - możliwość uzupełnienia dowodów oraz dokonania nowych ustaleń.
Stwierdzenie istnienia choroby zawodowej, choć z istoty oparte na stosunku
cywilno-prawnym, zostało z mocy przepisu szczególnego (art. 2 § 3 k.p.c.) przekazane
na drogę postępowania administracyjnego. Wprawdzie w świetle art. 75 § 1 k.p.a.
inspektor sanitarny może jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do
wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (w szczególności dowodem mogą
być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny), to jednak praktyka
dowodzi, że inspektorzy sanitarni nie prowadzą tak szerokiego postępowania
dowodowego; w szczególności - gdy chodzi o opinię biegłych. Jeżeli się zaś uwzględni,
że - jak to podkreślił autor omawianej glosy - wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny
może też uzupełnić dowody oraz dokonać nowych ustaleń, ale tylko w takich samych
granicach, jak sąd powszechny orzekający w zwykłym postępowaniu cywilnym, to
uzasadniony jest wniosek, że sąd pracy, wojewódzki sąd pracy i ubezpieczeń
społecznych mają większe możliwości ujawnienia prawdy obiektywnej w postępowaniu
dowodowym, dokonywania ustaleń faktycznych i wydania wyroku co do istoty sprawy
(por. art. 4774, 4775 § 1 oraz art. 47714 § 2 i 47715 k.p.c.).
Zgodnie z art. 211 k.p.a. (in fine) rozpoznanie skargi następuje według przepisów
k.p.c. o postępowaniu rewizyjnym. W doktrynie podkreślono (J. Borkowski: Komen-
tarz..., str. 352) , że należy wszakże mieć na względzie, iż między istotą postępowania
rewizyjnego a istotą postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zacho-
dzą bardzo poważne różnice. Po pierwsze, przepisy k.p.c. zakładają istnienie dwóch
instancji sądowych, natomiast postępowanie przed Naczelnym Sądem Ad-
ministracyjnym jest jednoinstancyjne. Po drugie, system rewizyjny zawiera zarówno
pewne elementy apelacyjne (dopuszczenie możliwości orzekania przez sąd odwoław-
czy co do istoty sprawy), jak i kasacyjne (dopuszczenie jedynie możliwości uchylenia
zaskarżonego orzeczenia), natomiast system postępowania przed Naczelnym Sądem
Administracyjnym jest typowym systemem kasacyjnym, którego elementy zostały
szczegółowo uregulowane w k.p.a. Ogranicza to w istotny sposób zakres stosowania
przepisów o postępowaniu rewizyjnym. W razie stwierdzenia niezgodności z prawem
zaskarżonego aktu (decyzji, postanowienia), sąd ten albo go uchyla, albo stwierdza
jego nieważność lub niezgodność z prawem. Z tą chwilą rola sądu administracyjnego
kończy się, a sprawa wraca do organów administracji publicznej, które albo wykonują
akt utrzymany w mocy, albo też podejmują czynności zmierzające do ponownego
rozstrzygnięcia sprawy.
W świetle powyższych wywodów nie jest trafne stanowisko Prezesa Naczelnego
Sądu Administracyjnego, że decyzja inspektora sanitarnego korzystająca z przymiotu
"prawomocności" powinna stanowić prejudykat dla sądu ubezpieczeń społecznych nie
tylko z powodu powagi rzeczy osądzonej, ale również ze względu na ekonomię
procesową.
3. Przechodząc do pkt 2 pytania prawnego należy podkreślić, iż Sąd Najwyższy
zajął już w tym przedmiocie stanowisko w pkt 2 uchwały z 16 czerwca 1994 r., II PZP
4/94, w którym stwierdził, iż: "Sąd powszechny rozpoznający sprawę o świadczenia z
tytułu choroby zawodowej, nie jest związany decyzją inspektora sanitarnego". Uchwale
tej nie nadano mocy zasady prawnej.
Nie można zgodzić się z poglądem, iż ostateczna decyzja inspektora sanitar-
nego, nie zaskarżona do sądu administracyjnego, wiąże sąd powszechny, mimo, iż w
odniesieniu do takiej decyzji - jak to podkreślono w uzasadnieniu pytania prawnego - nie
występuje powaga rzeczy osądzonej w rozumieniu przepisów k.p.c.
Oczywiście, rozważenia należy odnosić do sytuacji, gdy ostateczna decyzja
inspektora sanitarnego nie jest dotknięta nieważnością bezwzględną.
Ostateczna decyzja administracyjna nie stanowi tzw. "prejudykatu" dla sądu
powszechnego, czyli że nie wiąże go w ścisłym tego słowa znaczeniu. Podstawowym
argumentem w tym przedmiocie jest brak przepisu przewidującego związanie; takiego
przepisu, jakim dla prawomocnych skazujących wyroków karnych jest art. 11 k.p.c.
Przepis ten stanowi wyjątek od zasady samodzielnego ustalania okoliczności
faktycznych i ich prawnej oceny w postępowaniu cywilnym, gdy chodzi o ustalenia
wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa. Jako przepis wyjątkowy nie może
być interpretowany rozszerzająco, a w związku z czym nie dotyczy orzeczenia innego
niż wyrok w postępowaniu karnym.
Wobec stanowiska Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż decyzja
inspektora sanitarnego powinna stanowić prejudykat dla sądu powszechnego, należy
podkreślić, iż według przeważającego stanowiska doktryny, sąd powszechny jest zwią-
zany ostateczną decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym, tj. tworzącą
stan prawny, który sąd musi uwzględnić jako element stanu faktycznego; natomiast gdy
chodzi o decyzję deklaratoryjną, to związanie ma miejsce wówczas, gdy decyzja ta
została wydana w kwestii "z istoty" należącej do drogi postępowania administracyjnego
(tj. dotyczy stosowania normy administracyjnoprawnej). Należy zatem przyjąć, iż sąd
powszechny nie jest związany ostateczną decyzją administracyjną, jeżeli jest to decyzja
deklaratoryjna i dotyczy stosunku "z istoty" cywilnoprawnego, a jedynie mocą przepisu
szczególnego przekazanego do rozpoznania na drogę postępowania
administracyjnego.
Decyzja inspektora sanitarnego - jak to słusznie podkreślił Sąd Najwyższy w
uchwale II PZP 4/94 - ma niewątpliwie charakter deklaratoryjny. Stwierdza ona bowiem
u poszkodowanego istnienie określonego w wykazie chorób zawodowych schorzenia i
na podstawie domniemania jego związek z wykonywaną pracą. Nie tylko więc nie
tworzy ona nowego stanu prawnego, lecz wręcz jest tylko dowodem zaistnienia okreś-
lonego stanu faktycznego. Nie jest zatem uzasadniony pogląd wyrażony w
uzasadnieniu pytania prawnego, jakoby decyzja taka stwarzała stan prawny. Odnosi się
to również do decyzji negatywnej.
Istnienie choroby zawodowej jest przesłanką roszczenia odszkodowawczego. "Z
istoty" jest więc to sprawa cywilna, jedynie skierowana do rozpoznania na drogę
postępowania administracyjnego. W tej sytuacji należy uznać, że decyzja taka (zarówno
pozytywna jak i negatywna) nie "wiąże" sądu powszechnego. Stanowisko Sądu
Najwyższego zaprezentowane w uchwale nie nasuwa zatem żadnych zastrzeżeń.
4. Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji
uchwały.

========================================
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IA] II PZP 9/09   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2010/1-2/2
2009-08-12 
[IA] II PZP 6/09   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2009/21-22/275
2009-06-09 
[IA] II PZP 2/09   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2009/19-20/249
2009-04-08 
[IA] II PZP 1/09   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2009/17-18/220
2009-04-08 
[IA] II PZP 14/08   Uchwała SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2009/17-18/218
2009-02-04 
  • Adres publikacyjny: