Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 27 października 1994 r.
I PZP 40/94


Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Antoni Filcek, Teresa
Flemming-Kulesza, Józef Iwulski (sprawozdawca), Kazimierz Jaśkowski, Walerian Sanetra
(współsprawozdawca), Jadwiga Skibińska-Adamowicz,


Sąd Najwyższy, przy udziale prokuratora Stefana Trautsolta, po rozpoznaniu na
posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 1994 r. wniosku Rzecznika Praw
Obywatelskich skierowanego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania
przez skład siedmiu sędziów Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu
Najwyższego o podjęcie uchwały zawierającej odpowiedź na następujące zagadnienie
prawne:

"Czy do okresu pracy, o którym mowa w art. 21 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 16
października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) wlicza się
okres zatrudnienia na podstawie umowy agencyjnej w b. Przedsiębiorstwie Upowszechniania
Prasy i Książki Robotniczej Spółdzielni Wydawniczej "Prasa-Książka-Ruch?"


p o d j ą ł następującą uchwałę:


Do okresów pracy wymienionych w art. 21 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 16
października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz.U. Nr 106, poz. 457 ze zm.), wlicza
się z mocy art. 1 ust. 2 zdanie drugie tej ustawy okresy zatrudnienia na podstawie
umowy agencyjnej w Przedsiębiorstwie Upowszechniania Prasy i Książki Robotniczej
Spółdzielni Wydawniczej "Prasa-Książka-Ruch".

U z a s a d n i e n i e


Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił rozpatrywane zagadnienie prawne
podnosząc, że art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu
(Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) określając warunki prawne, od których uzależnione jest
prawo do przedłużonego zasiłku dla bezrobotnych, stanowi, iż bezrobotni, którzy do dnia
rejestracji pozostawali w stosunku pracy lub w stosunku służbowym przez co najmniej 25 lat
kobiety i 30 lat mężczyźni, zachowują prawo do zasiłku przez okres 18 miesięcy. Również
art. 21 ust. 5 tej ustawy przewiduje, że prawo do zasiłku, aż do czasu uzyskania uprawnień
emerytalnych (nie więcej niż przez dwa lata), zachowują bezrobotni, którzy pozostawali
m.in. w stosunku pracy lub stosunku służbowym przez okres co najmniej 30 lat kobiety i 35
lat mężczyźni.

Inaczej sformułowany jest art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, w
którym przyznaje się prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzależniając je od pozostawania w
stosunku pracy lub stosunku służbowym albo od podlegania ubezpieczeniu społecznemu z
tytułu innej pozarolniczej działalności, przez co najmniej 180 dni w okresie 12 miesięcy
poprzedzających dzień zarejestrowania.

Różnice w treści tych przepisów są główną przesłanką praktyki urzędów pracy,
sprowadzającej się do wykładni art. 21 ust. 3 i 5 omawianej ustawy, polegającej m.in. na
odmowie zaliczania do stażu pracy zatrudnienia sprzedawców w kioskach "Ruchu" z uwagi
na oparcie go na umowie agencyjnej. Interpretację taką akceptuje także orzecznictwo
Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyrok z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Gd
2176/93.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich jest wątpliwe, czy taka interpretacja jest
prawidłowa, zgodna z innymi przepisami ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, z istotą prawną
zasiłku dla bezrobotnych i zasadami sprawiedliwości społecznej. Rzecznik Praw
Obywatelskich wywodzi, że omawiana ustawa o zatrudnieniu i bezrobociu, zgodnie z jej art.
1 ust. 2 zdanie drugie, stosuje się odpowiednio do podejmujących pracę na podstawie umowy
o pracę nakładczą lub umowy agencyjnej. Wobec daleko posuniętego podobieństwa umowy
agencyjnej, a zwłaszcza takiej umowy wykonywanej na rzecz jednostek gospodarki
uspołecznionej, należy zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, przepisy omawianej ustawy
stosować także do osób, które świadczyły pracę na podstawie umowy agencyjnej w Przedsię-
biorstwie "Prasa-Książka-Ruch".

Za poglądem takim przemawia także, według Rzecznika Praw Obywatelskich, istota
zasiłku dla bezrobotnych, który przysługuje ex lege i jest świadczeniem publiczno-prawnym,
zbliżonym do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Ten charakter szczególnie wyraźnie
występuje w zasiłku przedemerytalnym z art. 21 ust. 5 ustawy o bezrobociu i zatrudnieniu,
gdyż przepis ten ma na celu umożliwienie bezrobotnemu uzyskanie prawa do emerytury w
przypadku posiadania odpowiednio długiego stażu pracy. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 13 lipca 1993 r., P 7/93, przepis art. 21 ust. 5 pkt 1 ustawy o
zatrudnieniu i bezrobociu w zakresie, w jakim pomija bezrobotnych, którzy podlegali
ubezpieczeniu społecznemu z tytułu "innej pozarolniczej działalności", jest niezgodny z art. 1
i 67 ust. 2 Konstytucji.

Biorąc to pod rozwagę, Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że okres zatrudnienia
na podstawie umowy agencyjnej w Przedsiębiorstwie "Prasa-Książka-Ruch" powinien być
zaliczony do stażu, od którego zależy uzyskanie prawa do przedłużonego zasiłku dla
bezrobotnych na podstawie art. 21 ust. 3 i 5 cyt. ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu.

Prokurator wniósł o udzielenie odpowiedzi twierdzącej.


Sąd Najwyższy w składzie powiększonym zważył, co następuje:


Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu prawo do
zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po dniu zarejestrowania we
właściwym rejonowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień
zarejestrowania pozostawał w stosunku pracy albo w stosunku służbowym co najmniej 180
dni lub podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności przez
okres co najmniej 180 dni. Przepis ten wyraźnie więc poleca zaliczyć do stażu, od którego
zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, okres podlegania ubezpieczeniu
społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności, a więc z pewnością także okres
zatrudnienia na podstawie umowy agencyjnej, takiej jak w Przedsiębiorstwie
"Prasa-Książka-Ruch". Natomiast w przepisach art. 21 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 tej ustawy do
stażu, od którego zależy nabycie prawa do określonych nimi przedłużonych zasiłków, zalicza
się okres pozostawania w stosunku pracy lub w stosunku służbowym. Porównanie treści tych
przepisów sugeruje, że okres zatrudnienia na podstawie umowy agencyjnej nie podlega zali-
czeniu do stażu z art. 21 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 omawianej ustawy. Nie jest to bowiem okres ani
pozostawania w stosunku pracy ani w stosunku służbowym. Tego rodzaju rozumowanie
leżało u podstaw rozstrzygnięcia, które zapadło w wyroku Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Gd 2176/93. To proste
wnioskowanie nie jest jednak prawidłowe, gdyż nie uwzględnia treści wszystkich przepisów
omawianej ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, jej funkcji oraz systemu prawa. Pogląd ten
przede wszystkim nie uwzględnia przepisu art. 1 ust. 2 zdanie drugie omawianej ustawy,
który stanowi, że jej przepisy stosuje się odpowiednio do podejmujących pracę na podstawie
umowy o pracę nakładczą lub umowy agencyjnej. W doktrynie, a także w części
orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiany jest słuszny pogląd, że
przepis ten oznacza, iż nakładcy i osoby zatrudnione na podstawie umowy agencyjnej
powinni być w rozumieniu omawianej ustawy traktowani tak jak pracownicy (por. np.
uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 1991 r.
SA/Wr 1025/91, ONSA 1993 z. 1 poz. 7). Między świadczeniem pracy na podstawie umowy
agencyjnej, zwłaszcza na rzecz uspołecznionych jednostek, a zatrudnieniem na podstawie
stosunku pracy, zachodzą tak daleko idące podobieństwa, że odpowiednie stosowanie prze-
pisów ustawy o pracownikach w zakresie obliczania stażu, niezbędnego dla uzyskania
przedłużonego zasiłku do agentów, polega na stosowaniu tych przepisów wprost. Dotyczy to
w szczególności osób zatrudnionych na podstawie umowy agencyjnej w Przedsiębiorstwie
"Prasa-Książka-Ruch" z uwagi na wykazany przez Rzecznika Praw Obywatelskich we
wniosku szczególny charakter tego stosunku prawnego, bardzo zbliżonego do stosunku
pracy, zarówno w treści jak i w skutkach w sferze ubezpieczeń społecznych. Prowadzi to do
wniosku, że o ile w przepisach art. 21 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 cyt. ustawy o zatrudnieniu i
bezrobociu jest mowa o pozostawaniu w stosunku pracy, to należy przez to rozumieć także
świadczenie pracy na podstawie umowy agencyjnej w Przedsiębiorstwie "Prasa-
-Książka-Ruch". Tym samym bez znaczenia jest różnica w sformułowaniach omawianych
przepisów i brzmieniu art. 20 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. O ile bowiem przepis art. 20 ust. 1 pkt 2
przyznaje prawo do zasiłku bezrobotnemu, który podlegał uprzednio ubezpieczeniu
społecznemu z tytułu działalności pozarolniczej, to nie dotyczy to osób świadczących pracę
w charakterze agentów, lecz osób prowadzących inne rodzaje działalności objęte
ubezpieczeniem. Agentów dotyczy bowiem ten przepis już w części odnoszącej się do
pracowników.

Do osób zatrudnionych na podstawie umowy agencyjnej nie odnosi się również
orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lipca 1993 r., P 7/92 (Orzecznictwo TK
1993 cz. II s. 256) w pkt 2, gdyż dotyczy ono zaliczenia okresu prowadzenia działalności
gospodarczej na własny rachunek (wykonywania zawodu taksówkarza) i nie zawiera analizy
sytuacji nakładców oraz agentów, zwłaszcza w świetle art. 1 ust. 2 zd. 2 ustawy. Przede
wszystkim orzeczenia tego nie można odnieść do osób wykonujących pracę na podstawie
umowy agencyjnej, gdyż jak to wyżej wykazano, są one objęte zawartym w art. 21 ust. 3 i
ust. 5 pkt 1 pojęciem "pozostawanie w stosunku pracy". Z tych samych względów bez
znaczenia dla rozstrzyganego problemu jest zmiana analizowanej ustawy dokonana ustawą z
dnia 19 sierpnia 1994 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu oraz o zmianie ustawy
o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 108, poz. 516). Ustawa ta
w art. 21 ust. 3 oraz ust. 5 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu po wyrazach "w stosunku
służbowym" dodała wyrazy "albo podlegali ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej
pozarolniczej działalności". Tym samym w sposób nie budzący wątpliwości do stażu, od
którego zależy przedłużony okres zasiłkowy zaliczono okresy prowadzenia takiej
działalności. Nie zmienia to jednak sytuacji osób wykonujących pracę na podstawie umów
agencyjnych, gdyż jak wyżej wykazano, także poprzednio tego rodzaju świadczenie pracy
było zaliczane do omawianego stażu.

Wobec powyższego Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.
========================================