Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 22 października 1996 r.
I PZP 18/96

Przewodniczący: Prezes SN Jan Wasilewski, Sędziowie SN: Teresa Flemming-
Kulesza, Józef Iwulski, Andrzej Kijowski (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski
(współsprawozdawca), Janusz Łętowski, Walerian Sanetra.

Sąd Najwyższy, z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Jana Szewczyka,
po rozpoznaniu na posiedzeniu w dniu 22 października 1996 r. wniosku
Ogólnopolskiego Porozumienia Związków Zawodowych skierowanego przez Pierw-
szego Prezesa Sądu Najwyższego do rozpoznania przez skład siedmiu sędziów Izby
Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego o podjęcie
uchwały zawierającej odpowiedź na następujące zagadnienie prawne:

Czy przepis art. 32 ust. 1 cyt. wyżej ustawy o związkach zawodowych ma
zastosowanie w przypadku zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 43 ust. 2 pkt
2 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88,
poz. 400 ze zm.) ?

p o d j ą ł następującą uchwałę:

Przepis art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawo-
dowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.) nie ma zastosowania do rozwiązania
stosunku służbowego z funkcjonariuszem pożarnictwa na podstawie art. 43 ust. 2
pkt 2 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr
88, poz. 400 ze zm.).





U z a s a d n i e n i e

Powołując się na upoważnienie zawarte w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja
1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.), powoływanej dalej
jako "ustawa związkowa" albo "ustawa", Ogólnopolskie Porozumienie Związków
Zawodowych zgłosiło w dniu 14 czerwca 1996 r. wniosek o rozpoznanie przez skład
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego zagadnienia prawnego sformułowanego w
sentencji uchwały, jako budzącego "wątpliwości w praktyce".
W uzasadnieniu powyższego wniosku podniesiono, że nakaz uzyskania przez
pracodawcę uprzedniej zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej na
wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy w czasie trwania oraz w okresie roku od
wygaśnięcia mandatu członka zarządu albo komisji rewizyjnej takiej organizacji
związkowej (art. 32 ust. 1 ustawy), ma na celu usunięcie obaw przed angażowaniem się
pracownika w działalność społeczną, narażającą go na konflikty z pracodawcą.
Wspomniana ochrona obejmuje także działaczy związkowych będących funkcjonariu-
szami Państwowej Straży Pożarnej, co wynika wyraźnie z analizowanych w świetle art.
2 ustawy związkowej przepisów art. 28-49 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o
Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.), powoływanej dalej jako
"ustawa o PSP".
Tymczasem w praktyce stosowania tych przepisów uznaje się, że zgoda zak-
ładowej organizacji związkowej na zwolnienie ze służby strażaka pełniącego związkową
funkcję, jest konieczna jedynie przy zwolnieniu fakultatywnym na podstawie art. 43 ust.
3 ustawy o PSP. Taki pogląd wyrażał niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny.
Natomiast Sąd Najwyższy akcentuje powszechność i bezwzględność szczególnej
ochrony trwałości zatrudnienia działaczy związkowych. Takie jest również stanowisko
wnioskodawcy, który wobec tego uważa, że zgoda zakładowej organizacji związkowej
jest konieczna dla skutecznego ustania stosunku służbowego działaczy związkowych
zatrudnionych w służbie pożarniczej zarówno przy zwolnieniach fakultatywnych, jak i
zwolnieniach obligatoryjnych na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o PSP. O
zbyteczności takiej zgody można by mówić jedynie przy zwolnieniu obligatoryjnym, z
którego żądaniem występuje sam zainteresowany (art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o PSP).
Za pełną ochroną trwałości stosunku służbowego strażaków pełniących funkcje
związkowe przemawia też wniosek, który należy - zdaniem OPZZ - wyprowadzać a
contrario z przepisu art. 6 ust. 2 ustawy związkowej, ograniczającego związkowe
uprawnienia funkcjonariuszy Policji i Straży Granicznej.
Prokurator wniósł, aby na przedstawione zagadnienie prawne udzielić odpowiedzi
twierdzącej.

Sąd Najwyższy rozważył, co następuje:

Przepisy powołane we wniosku wzbudzają rzeczywiście szereg wątpliwości, więc
konieczne jest wyinterpretowanie z nich norm prawnych, które byłyby wzajemnie spójne i
miały zarazem aksjologiczne uzasadnienie w systemie wartości, które w demokratycznym
państwie prawnym można przypisywać racjonalnemu ustawodawcy.
Za punkt wyjścia należy przyjąć przepisy ustawy związkowej. Przepis art. 32 ust.
1 tej ustawy stanowi, że pracodawca nie może bez zgody zarządu zakładowej
organizacji związkowej wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z pracownikiem
będącym członkiem zarządu lub komisji rewizyjnej zakładowej organizacji związkowej w
czasie trwania mandatu oraz w okresie roku po jego wygaśnięciu. To kategoryczne
sformułowanie odnosi się jednak expressis verbis tylko do ustania stosunku pracy w
następstwie zmierzających do takiego skutku jednostronnych czynności prawnych, a
one są w powszechnym prawie pracy przedmiotem uprawnień (kompetencji)
pracodawcy, nie połączonych z nakazem czynienia z nich użytku. Z przepisu art. 32 ust.
1 ustawy związkowej wynika zatem jedynie to, że pracodawca mogący skądinąd
wypowiadać i rozwiązywać stosunki pracy, "nie może" tego wobec pracownika
pełniącego funkcje związkowe uczynić bez zgody zarządu zakładowej organizacji
związkowej. Innymi słowy, chodzi tu "tylko" o ograniczenie swobody rozwiązania
stosunku pracy, chociaż nieuzyskanie wspomnianej zgody wyklucza legalność takiego
rozwiązania w czasie trwania związkowego mandatu i w okresie roku po jego ustaniu.
Cytowany przepis ustawy związkowej nie dotyczy natomiast ustania stosunku
pracy przez jego wygaśnięcie (np. wskutek ukończenia pracy, dla wykonania której
umowa była zawarta - art. 30 § 1 pkt 5 KP, określający takie ustanie mianem "roz-
wiązania umowy"). Zdarzenie takie powoduje bowiem ustanie stosunku pracy ex lege,
zaś pracodawca co najwyżej ewidencjonuje taki skutek, po czym spełnia wynikające zeń
obowiązki (np. w zakresie wydania świadectwa pracy - art. 97 § 1 KP).
W świetle uregulowań powszechnego ustawodawstwa pracy nie rodzi się zatem
pytanie, czy przepis art. 32 ust. 1 ustawy związkowej ma zastosowanie również w
sytuacji, w której rozwiązanie stosunku pracy jest dla pracodawcy przedmiotem jego
prawnego obowiązku. Kwestia ta aktualizuje się natomiast na gruncie przepisów
licznych pragmatyk pracowniczych, normujących stosunki pracy nawiązywane na
podstawie aktu mianowania. Ustawodawca przewiduje w nich bowiem często nie tylko
fakultatywne, ale również obligatoryjne rozwiązanie stosunku pracy, które oddziela też
niekiedy od instytucji wygaśnięcia stosunku pracy. Wprawdzie w przeciwieństwie do
zdarzeń powodujących wygaśnięcie stosunku pracy, do jego ustania nie prowadzą
zdarzenia aktualizujące nakaz rozwiązania, ale dla rozpatrywanego tu problemu
stosowania art. 32 ust. 1 ustawy związkowej jest to bez znaczenia.
Ocenę taką uzasadnia świadomość, że kwalifikowanie zdarzeń do kategorii
powodującej wygaśnięcie, względnie aktualizującej obowiązek rozwiązania stosunku
pracy, nie opiera się na jakimś ogólnym kryterium porządkującym, a próby jego wyinter-
pretowania z konkretnej regulacji prawnej prowadzą do wniosków ryzykownych, jeśli nie
wręcz przypadkowych. Można natomiast uznać, że w każdej z tych kategorii chodzi o
zdarzenia, w świetle których kontynuowanie stosunku pracy jest niemożliwe lub
niecelowe. Są to wreszcie zdarzenia całkowicie oderwane od działalności związkowej,
więc bez względu na ewentualnie pełnioną funkcję związkową powinny powodować
jednakowy skutek wobec ogółu zatrudnionych, chyba że ustawodawca stanowi
wyraźnie, iż nawet obligatoryjność rozwiązania nie może naruszać szczególnej ochrony
pracownika w zakresie wypowiedzenia i rozwiązania stosunku, jak to np. wynika z art.
44 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 89, poz. 402).
Analogiczne postanowienie zawiera też przepis art. 16 ustawy z dnia 16 września 1982
r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. Nr 31, poz. 214 ze zm.).
Problem zakresu zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy związkowej wydaje się
natomiast prima facie bezprzedmiotowy wobec strażaków, którzy nie pozostają w
stosunku pracy, gdyż ustawa o PSP przewiduje zatrudnienie ich w stosunku służbowym.
Spośród takich osób ustawa związkowa obejmuje jedynie funkcjonariuszy Policji i Straży
Granicznej, stanowiąc w art. 2 ust. 6, że jej przepisy stosuje się wobec nich
odpowiednio oraz z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw.
Sugestia o pozbawieniu strażaków uprawnień związkowych jest jednak bezpodstawne.
Zostały one bowiem w trzy miesiące po uchwaleniu ustawy związkowej uregulowane w
art. 58 ustawy o PSP, postanawiającym, że strażacy mogą się zrzeszać w związkach
zawodowych na zasadach określonych w ustawie o związkach zawodowych.
Cytowany przepis jest sformułowany nieprecyzyjnie. Jego redakcja akcentuje
bowiem wobec strażaków wolność koalicji związkowej, ale nie ogranicza się do niej i
odsyła do ustawy związkowej w całym zakresie jej normowania. Odesłanie nie zawiera
też ograniczeń charakterystycznych dla funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych, co
świadczy o doniosłości przywiązywanej przez ustawodawcę do faktu, że jako formacja
umundurowana, nie została straż pożarna wyposażona w broń, tylko w specjalistyczny
sprzęt do walki z pożarami, klęskami żywiołowymi i innymi miejscowymi zagrożeniami
(art. 1 ust. 1 ustawy o PSP).
Ustawa związkowa mogłaby zatem być wobec związkowych uprawnień stra-
żaków stosowana wprost i w całej rozciągłości, nie wyłączając uregulowań o szczegól-
nej ochronie działaczy związkowych. Brak generalnego ograniczenia w zastosowaniu
ustawy związkowej wobec funkcjonariuszy PSP nie oznacza jednak, że nie istnieją one
wobec żadnego z jej przepisów, a więc, że art. 32 ust. 1 ustawy związkowej dotyczy
każdego przypadku rozwiązania stosunku służbowego strażaków. Prawodawca
zakładał, że nie zawsze będzie to możliwe i dlatego prawo zrzeszania się strażaków w
związkach zawodowych odniósł w art. 58 ustawy o PSP nie tyle do przepisów ustawy
związkowej, ile do zawartych w nich "zasad", a więc reguł ogólnych, dopuszczających
odstępstwa usprawiedliwione konstrukcją stosunku służbowego, charakteryzującego się
władczym zwierzchnictwem przełożonego nad podwładnym.
Ustawa o PSP stanowi w art. 43 ust. 1, że zwolnienie ze służby następuje w
drodze rozwiązania stosunku służbowego, zaś w ust. 2 i 3 tego przepisu wymienia
taksatywnie przyczyny zwolnienia obligatoryjnego i zwolnienia fakultatywnego. Zgodnie
z art. 43 ust. 2 ustawy strażaka "zwalnia się ze służby" w przypadkach: orzeczenia
trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską (pkt 1); nieprzydatności do służby,
stwierdzonej w opinii służbowej w okresie przygotowawczym (pkt 2); wymierzenia kary
dyscyplinarnej wydalenia ze służby (pkt 3); skazania prawomocnym wyrokiem sądu za
przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego (pkt 4); zgłoszenia przez
niego pisemnego żądania zwolnienia - w terminie do 3 miesięcy (pkt 5).
Wnioskodawca uważa, że zgoda zakładowej organizacji związkowej na zwol-
nienie jej działacza jest zbędna tylko wtedy, gdy on sam tego żąda, z czym nie sposób
polemizować. Jest jednak znamienne, że zakres pytania nie obejmuje pozostałych
sytuacji określonych w art. 43 ust. 2 ustawy i ogranicza się do przypadków wskazanych
w pkt 2 i 3. Pominięcie orzeczonej przez komisję lekarską trwałej niezdolności do służby
oraz prawomocnego skazania przez sąd za przestępstwo umyślne, ścigane z
oskarżenia publicznego pozwala przypuszczać, że sytuacje te również nie są według
wnioskodawcy objęte zakresem zastosowania art. 32 ust. 1 ustawy związkowej, choć
obligatoryjne zwolnienie działacza związku zawodowego pozostaje wówczas poza
zasięgiem jego woli.
Znaczyłoby to, że pozostałe przyczyny obligatoryjnego zwolnienia ze służby
pożarniczej, tj. zwolnienia na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 1 - 4 ustawy o PSP, dzieli
wnioskodawca z punktu widzenia art. 32 ust. 1 ustawy związkowej na dwie grupy,
różniące się zakresem wpływu władzy służbowej na zaistnienie przyczyny obligatoryj-
nego rozwiązania stosunku służbowego. Wnioskodawca dopuszcza wyłączenie art. 32
ust. 1 ustawy związkowej, jeżeli wpływ taki jest praktycznie wykluczony (art. 43 ust. 2
pkt 1 i 4 ustawy o PSP), a w przeciwnym razie wpływ ten chciałby zmajoryzować
obowiązkiem uzyskiwania zgody związkowej, której brak wykluczałby rozwiązanie
stosunku służbowego.
Wnioskodawca nie twierdzi jednak, iżby przedmiotem opinii służbowych,
względnie przedmiotem deliktu dyscyplinarnego mogły być zachowania funkcjonariusza
bezpośrednio związane z realizowaniem statutowych zadań zakładowej organizacji
związkowej. Taka ewentualność nawet pośrednio wydaje się nad wyraz abstrakcyjna.
Pod nieprawdziwymi zarzutami o merytorycznej nieprzydatności do służby stałej bądź
naruszenia dyscypliny służbowej lub popełnienia przestępstwa albo wykroczenia,
należałoby bowiem ukryć faktyczny odwet przełożonego za związkową aktywność
danego funkcjonariusza, i to w warunkach aktywnej jego obrony, wspieranej przez
zarząd zakładowej organizacji związkowej.
Postępowanie w sprawie opiniowania służbowego i postępowanie dyscyplinarne
nie toczą się zresztą według swobodnego uznania, gdyż są szczegółowo unormowane
w aktach wykonawczych do ustawy o PSP. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw
Wewnętrznych z dnia 11 czerwca 1992 r. w sprawie postępowania dyscyplinarnego w
stosunku do strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 52, poz. 243), jak też
przepisy zarządzenia nr 34 tego Ministra z dnia 19 marca 1992 r. w sprawie świadectw
służby i opinii funkcjonariuszy pożarnictwa Państwowej Straży Pożarnej (Dz. Urzęd.
MSW Nr 1, poz. 29), uwzględniają przy tym prawa zainteresowanego w stopniu
przyjmowanym de lege lata jako standard dla zatrudnienia w stosunku służby militarnej
lub paramilitarnej w ogólności.
Nadmienić jednak trzeba, że na posiedzeniu Sądu Najwyższego w niniejszej
sprawie pełnomocnik wnioskodawcy oświadczył, iż wobec jednoosobowego opiniowania
służbowego i karania dyscyplinarnego standardy te w odniesieniu do strażaków
pełniących związkowe funkcje okazały się już w praktyce niewystarczające. Obli-
gatoryjne zwolnienie ze służby w związku z jednoosobowym orzeczeniem o nieprzy-
datności do niej, dotyczy jednak okresu przygotowawczego, który "z natury rzeczy"
charakteryzuje się niestabilnością zatrudnienia i nie sprzyja piastowaniu związkowych
funkcji. Inaczej wolno oceniać przyjętą w art. 121 ustawy o PSP koncepcję jednooso-
bowego wykonywania przez służbowego przełożonego władzy dyscyplinarnej, ze sto-
sowaniem kary wydalenia ze służby włącznie. Jest bowiem wątpliwe, czy dobro służby
pożarniczej wymaga rezygnacji z komisji dyscyplinarnych, ale kwestię tę można
rozważać jedynie na płaszczyźnie de lege ferenda i w odniesieniu do wszystkich
strażaków.
Dlatego przyjęcie wykładni proponowanej we wniosku byłoby de lege lata nie tyle
stosowaniem prawa, ile próbą jego poprawiania w kierunku uprzywilejowania niektórych
funkcjonariuszy pożarnictwa tylko z powodu uzyskania formalnego mandatu do
pełnienia związkowej funkcji. Tymczasem nie ma racjonalnych powodów, aby ochrona
działaczy związkowych pozostających w służbie pożarniczej była szersza, niż dla
pracowników poddanych ogólnemu reżimowi umów o pracę, czy też szczególnym
uregulowaniom pragmatyk o stosunkach pracy na podstawie aktu mianowania. Na rzecz
takiej konkluzji przemawia też fakt, że ustawa o PSP nie zna instytucji wygaśnięcia
stosunku zatrudnienia służbowego, a przynajmniej niektóre ze zdarzeń objętych jej
przepisem art. 43 ust. 2, można by kwalifikować jako równoważne przesłankom
wygaśnięcia, przy którym problem uzyskiwania związkowej zgody staje się
bezprzedmiotowy.
Z wyżej podanych względów na przedstawione zagadnienie prawne Sąd
Najwyższy udzielił odpowiedzi, jak w sentencji uchwały.

========================================