Postanowienie z dnia 24 września 1997 r.
III RN 41/97

Na uchwałę rady gminy w sprawie określenia zasad gospodarki nieru-
chomościami służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie
art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym
(jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 16, poz. 95 ze zm.).

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Janusz Łętowski,
Andrzej Wasilewski (sprawozdawca).

Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 24 września 1997 r. na posiedzeniu
jawnym sprawy ze skargi Elżbiety i Bolesława S. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia
14 lipca 1993 r. [...] w przedmiocie określenia zasad gospodarki nieruchomościami, na
skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego w
Warszawie [...] od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z
dnia 6 marca 1997 r. [...]

p o s t a n o w i ł:

u c h y l i ć zaskarżone postanowienie.

U z a s a d n i e n i e

Rada Miejska w O. podjęła w dniu 14 lipca 1993 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt
9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95
ze zm.) i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych
warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995
oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 103, poz. 446) uchwałę [...] w sprawie
określenia zasad gospodarki nieruchomościami. W załączniku do tej uchwały (§ 1
uchwały) ustalone zostały szczegółowe ?Zasady gospodarki nieruchomościami@, które
określają: I. Zasady gospodarki gruntami, II. Tryb zbywania i wydzierżawiania gruntów,
III. Sprzedaż lokali mieszkalnych, IV. Sprzedaż lokali użytkowych, V. Gospodarkę
garażami.
Elżbieta i Bolesław S., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie terytorial-
nym, zaskarżyli w dniu 8 stycznia 1997 r. powyższą uchwałę Rady Miejskiej w O. do
Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nie-
ważności. W uzasadnieniu swej skargi zarzucili, że uchwała ta stanowi jedynie, iż
sprzedaż i oddawanie gruntów w użytkowanie wieczyste następuje w trybie przetargo-
wym i bezprzetargowym, ale nie określa dokładnie, które grunty i w jakim trybie są
zbywane lub oddawane w użytkowanie wieczyste oraz jak powinna przebiegać proce-
dura ich zbywania lub oddawania w użytkowanie wieczyste. Brak takiej regulacji w
uchwale pozwala, zdaniem skarżących, na dużą dowolność przy podejmowaniu stosow-
nych decyzji i może powodować naruszenie uprawnień osób trzecich zainteresowanych
uzyskaniem praw do gruntów stanowiących własność gminy. Skarżący podnieśli, że
sami byli zainteresowani nabyciem jednej z działek stanowiących własność gminy, która
została jednak oddana w użytkowanie wieczyste innej osobie w trybie
bezprzetargowym, i w ten sposób pozbawiono ich możliwości ubiegania się o tę działkę.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 marca 1997 r. [...]
odrzucił skargę jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny
Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samo-
rządzie terytorialnym wnosić może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały
naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy ?w sprawie z zakresu administracji
publicznej@. Tymczasem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod
uwagę podstawę prawną zaskarżonej uchwały, dotyczy ona spraw majątkowych gminy i
reguluje zasady gospodarki gruntami, a są to sprawy, które nie podlegają kognicji sądu
administracyjnego, bowiem: ?tak zakreślony przedmiot uchwały oraz zaskarżenia nie
stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej@.
Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył rewizję nadzwyczajną od
tego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego [...], zarzucając mu rażące
naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 1 i art. 3 ust. 1
przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konsty-
tucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą
ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie teryto-
rialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.) i art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 1995 r. o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) oraz wnosząc o
uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Adminis-
tracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadz-
wyczajnej podniesiono w szczególności, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konsty-
tucyjnego (uchwały TK z dnia 14 września 1994 r., W.5/94, OTK 1994 r. część II, poz.
44 oraz uchwały TK z dnia 27 września 1994 r., W.10/93, OTK 1994 r. część II, poz. 46)
wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym
znaczeniu, że służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych; dotyczy to także czynności
organów gminy podejmowanych w imieniu gminy jako właściciela mienia komunalnego.
Analogiczny pogląd prezentowany jest również w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w
którym przyjmuje się, że w istocie cała działalność komunalna wykonywana w formach
publicznoprawnych ma na celu wykonywanie zadań publicznych, a tym samym należy
do zakresu administracji publicznej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1996
r., III ARN 45/96, OSNAPiUS 1997 nr 8 poz. 125). Oznacza to, że także zaskarżona
uchwała Rady Miejskiej w O. dotyczy sprawy "z zakresu administracji publicznej@.
Natomiast postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego odrzucające skargę w
niniejszej sprawie rażąco narusza art. 1 i art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych
utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października
1992 r. poprzez pozbawienie skarżących prawa do rozpoznania ich sprawy przez
niezawisły sąd.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Rewizja nadzwyczajna jest uzasadniona.
W świetle przepisów ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o
wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej
Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.), samorząd
terytorialny jest podstawową formą organizacji lokalnego życia publicznego, a jednostki
samorządu terytorialnego posiadają osobowość prawną jako istniejące z mocy prawa
wspólnoty mieszkańców danego terytorium (art. 70 ust. 1 i ust. 2). Powołane są one do
wykonywania zadań publicznych, które realizują za pośrednictwem swoich organów w
imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, ale zawsze w celu zaspakajania
potrzeb mieszkańców (art. 71 ust. 2 i ust. 4). Także wedle ustawy z dnia 8 marca 1990
r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.)
gminy z mocy prawa stanowią wspólnotę samorządową (art. 1), posiadającą
osobowość prawną i wykonującą zadania publiczne w imieniu własnym i na własną
odpowiedzialność (art. 2), za pośrednictwem swoich organów, w tym w szczególności
także za pośrednictwem rady gminy, która jest organem stanowiącym i kontrolnym
gminy (art. 11 ust. 1 oraz art. 15). Wynika stąd, że gminy jako jednostki samorządu
terytorialnego powołane zostały wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych. W
sensie normatywnym całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na
celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu
administracji publicznej (por. także: uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 27 września
1994 r., W.10/93, OTK 1994 r., część II, poz. 46 oraz postanowienie Sądu Najwyższego
z 26 września 1996 r., III ARN 45/96, OSNAPiUS 1997 nr 8 poz. 125). Co więcej, skoro
przewidziana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym skarga na uchwałę
podjętą przez organ gminy ?w sprawie z zakresu administracji publicznej@ stanowić
ma jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa
prawnego oraz zasady praworządności (art. 1 i art. 3 przepisów Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 ustawy
konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą
Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym), to należy konsekwentnie
przyjąć, że rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi
sądowoadministracyjnej na podstawie tego przepisu winny być zawsze interpretowane
na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym na rzecz prawa do sądu (in dubio
pro actione - por. także uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r.,
W.5/94, OTK 1994 r., część II, poz. 44).
Wskazane wyżej dyrektywy interpretacyjne oraz zasady postępowania, które
dotyczą w szczególności także należących do wyłącznej właściwości rady gminy i
załatwianych w formie uchwał rady gminy spraw majątkowych gminy, które przekra-
czają zakres zwykłego zarządu (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie
terytorialnym), zostały w oczywisty sposób naruszone zaskarżonym postanowieniem
Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym odrzucenie skargi na uchwałę Rady
Miejskiej w O. z 14 lipca 1993 r. wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o
samorządzie terytorialnym, wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 tej ustawy uzasadniono
tym, że sprawa ta nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ zaskarżona
uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Tym samym w
rozpatrywanej sprawie odmówiono stronie realizacji przysługującego jej prawa do sądu,
a więc doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 57 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o
Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd Najwyższy na podstawie art. 10 ustawy z 1
marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta
Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu
postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych
oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189) w związku z art. 39313 § 1 KPC
orzekł jak w sentencji.

========================================