Postanowienie z dnia 29 marca 1995 r.
III PO 10/94

Sprawa dotycząca zamiany nieruchomości w trybie art. 84 ust. 1 ustawy z
dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (jednolity tekst:
Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196) należy do drogi postępowania sądowego przed
sądem powszechnym.

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski
(sprawozdawca), Janusz Łętowski, Przedstawiciel Ministerstwa Sprawiedliwości:
Tadeusz Szóstakowski, Przedstawiciel Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i
Budownictwa: Henryk Jędrzejewski,

Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym, po rozpoznaniu na posie-
dzeniu jawnym sprawy z wniosku Ryszarda H. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyj-
nego między Sądem Wojewódzkim w W. a Naczelnym Sądem Administracyjnym-
-Ośrodek Zamiejscowy w W. o ustalenie organu właściwego do rozpoznania sprawy o
zamianę działki gruntu.

p o s t a n o w i ł o :

stwierdzić, że właściwy do rozpoznania wniosku Ryszarda H. o zamianę nieru-
chomości położonej w W. przy ul. K. na inną jest Sąd Wojewódzki w W.

U z a s a d n i e n i e

Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 1994 r., [...], Naczelny Sąd Administracyjny-
-Ośrodek Zamiejscowy w W. odrzucił skargę Ryszarda H. na bezczynność Prezydenta
Miasta W. w przedmiocie zamiany nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny
stwierdził, że Ryszard H. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w W. z wnioskiem o zamianę
działki przy ul. Kukułczej we Wrocławiu na inną. Jako podstawę prawną roszczenia
wskazał art. 84 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Właściwy organ administracyjny nie wydał jednak żadnej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy o
ochronie i kształtowaniu środowiska właściciel nieruchomości, w warunkach w tym
przepisie opisanych, może żądać wykupu lub zamiany nieruchomości na inną, jeżeli
korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby związane z istotnymi ograniczeniami
lub utrudnieniami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 84 ustawy o
ochronie i kształtowaniu środowiska jest przepisem uzupełniającym ochronę
cywilnoprawną związaną z art. 81 tej ustawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administra-
cyjny uznał, że żądanie zamiany nieruchomości w oparciu o art. 84 ust. 1 ustawy o
ochronie i kształtowaniu środowiska jest sprawą cywilną. Nie wszczyna się więc postę-
powania administracyjnego i brak jest podstaw do wydania decyzji administracyjnej. W
takiej sytuacji niedopuszczalna jest także skarga na bezczynność organu administracji.
Wobec tego Ryszard H. w dniu 1 września 1994 r. złożył w Sądzie Wojewódzkim
w W. pozew przeciwko Prezydentowi Miasta W., w którym na podstawie art. 84 ust. 1
ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wniósł o zamianę nieruchomości
położonej przy ul. K. w W. na inną.
Postanowieniem z dnia 4 listopada 1994 r., [...], Sąd Wojewódzki w W. odrzucił
pozew. Sąd Wojewódzki uznał, że zgodnie z art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie i
kształtowaniu środowiska w sprawach wykupu i zamiany nieruchomości właściwe są
organy administracyjne, a zatem wyłączona jest droga sądowa do dochodzenia
roszczenia tego rodzaju.
Pismem z dnia 20 listopada 1994 r., adresowanym do Ministra Sprawiedliwości i
nazwanym "zażalenie" Ryszard H. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego,
uważając, że do rozpoznania jego roszczenia właściwy jest organ administracji. Minister
Sprawiedliwości przekazał to pismo Kolegium Kompetencyjnemu przy Sądzie
Najwyższym.

Kolegium Kompetencyjne zważyło, co następuje:

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy w sprawie mamy w rzeczywistości
do czynienia ze sporem kompetencyjnym, skoro jako jego strona został wskazany
Naczelny Sąd Administracyjny. W postanowieniu z dnia 7 lipca 1994 r., III PO 5/94
(OSNAPiUS 1994 nr 7 poz. 118) Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym
stwierdziło bowiem, że niedopuszczalny jest spór kompetencyjny w rozumieniu art.
190-195 k.p.a. pomiędzy Naczelnym Sądem Administracyjnym a organizacją społeczną
nie powołaną z mocy prawa do załatwiania spraw indywidualnych, rozstrzyganych w
drodze decyzji administracyjnych. Pogląd ten należy podzielić. Mimo to należy uznać,
że w niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z negatywnym sporem
kompetencyjnym w rozumieniu art. 192 § 1 pkt 2 k.p.a., którego stroną nie jest jednak
Naczelny Sąd Administracyjny lecz Prezydent Miasta W. jako organ administracji oraz
Sąd Wojewódzki w W. Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie rozpoznawał
bowiem jedynie skargę na bezczynność organu administracji, do którego złożony był
wniosek o zamianę nieruchomości. Stroną negatywnego sporu kompetencyjnego są
więc Prezydent Miasta W. oraz Sąd Wojewódzki w W., które w tej samej sprawie uznały
swą niewłaściwość (por. postanowienie Kolegium Kompetencyjnego z dnia 13 czerwca
1991 r., III PO 7/91, OSNCP 1992 z. 6 poz. 113).
Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowa-
niu środowiska (jednolity tekst: Dz. U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196) właściciel nierucho-
mości położonej w strefie ochronnej lub na obszarze objętym ochroną, albo na terenach
zieleni miejskiej lub w obrębie parku wiejskiego może żądać wykupu lub zamiany
nieruchomości na inną, jeżeli korzystanie z niej w sposób dotychczasowy byłoby
związane z istotnymi ograniczeniami lub utrudnieniami. Według art. 84 ust. 2 tej ustawy
w sprawach wykupu lub zamiany takiej nieruchomości właściwy jest terenowy organ
administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami i
wywłaszczania nieruchomości stopnia podstawowego. Brzmienie przepisu art. 84 ust. 2
omawianej ustawy faktycznie mogłoby sugerować, że sprawy dotyczące zamiany
nieruchomości w omawianym trybie zostały przekazane na drogę postępowania
administracyjnego. Głębsza analiza problemu prowadzi jednak do odmiennego wniosku.
Zamiana jako umowa nazwana tworzy z istoty stosunek cywilnoprawny (art.
603-604 kodeksu cywilnego). Sprawy o roszczenia dotyczące zamiany, a w szczegól-
ności o realizację roszczenia o samo dokonanie zamiany są więc co do zasady spra-
wami ze stosunków z zakresu prawa cywilnego. Należą więc do drogi postępowania
przed sądami powszechnymi (art. 1 kodeksu postępowania cywilnego). Aby sprawy te
wyłączyć z tej drogi musiałby istnieć wyraźny przepis przekazujący takie sprawy do
właściwości innych organów (art. 2 § 3 k.p.c.). Za taki przepis nie może być uznany
wspomniany art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Przepis ten
bowiem wyznacza jedynie zadania organu administracji państwowej, a nie wskazuje, że
organ ten rozstrzyga indywidualną sprawę w drodze wydania decyzji administracyjnej.
W tym zakresie ważne jest nie tylko to, że w przepisie tym brak jest wyraźnego
wskazania o rozstrzygnięciu sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, ale także
należy zwrócić uwagę na brak jakichkolwiek wskazań na władcze, nadrzędne
rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy. Inaczej mówiąc przepis ten wskazuje jedynie
jednostkę organizacyjną, do której należy zwracać się o zamianę nieruchomości, a nie
przekazuje sprawę na drogę postępowania administracyjnego.
W tym zakresie należy zwrócić uwagę na sformułowania innych przepisów działu
IV ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, w których znajdują się wyraźne
przekazania spraw cywilnych na drogę postępowania administracyjnego. W szcze-
gólności zgodnie z art. 82 ust. 2 tej ustawy terenowy organ administracji państwowej
stopnia wojewódzkiego może ustalić w drodze decyzji zakres i sposób wykonania
działań mających na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na
środowisko, a zgodnie z art. 83 ust. 1 wojewódzki inspektor ochrony środowiska podej-
muje decyzję nakazującą wstrzymanie działalności pogarszającej stan środowiska do
czasu wykonania czynności zabezpieczających.
Przeciwko uznaniu, że art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środo-
wiska przekazuje roszczenie z istoty o charakterze cywilnoprawnym, na drogę postępo-
wania administracyjnego przemawia także wyznaczenie zadań w zakresie wykupu lub
zamiany nieruchomości organom właściwym do spraw gospodarki gruntami i
wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r.,
Nr 30, poz. 127 ze zm.) gospodarka gruntami stanowiącymi własność Skarbu Państwa
należy do właściwości wojewodów i rejonowych organów rządowej administracji
ogólnej, a gruntami stanowiącymi własność gminy - do właściwości rad gmin i zarządów
gmin, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 2 ust. 2 tej
ustawy wywłaszczanie nieruchomości należy do właściwości rejonowych organów
rządowej administracji ogólnej. Przepisy te są więc zbliżone w treści do analizowanego
art. 84 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Mimo to, na tle ustawy o
gospodarce gruntami przyjmuje się, że aby wyłączyć drogę sądową w przypadku
czynności o charakterze cywilnoprawnym, niezbędne jest wyraźne przekazanie sprawy
na drogę postępowania administracyjnego (por. w szczególności uchwałę Sądu
Najwyższego z dnia 21 kwietnia 1994 r., III CZP 36/94, OSNCP 1994 z. 11 poz. 209 i
cyt. w niej orzecznictwo). Wśród przepisów ustawy o gospodarce gruntami
stwierdzających wyraźnie o wydawaniu decyzji w postępowaniu administracyjnym
można przykładowo wymienić art. 10 ust. 5 dotyczący wydzielenia gruntu pod budowę
ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem; art. 21 ust. 4 dotyczący
zmiany wielkości udziałów właścicieli poszczególnych lokali we współwłasności domu
po dokonaniu przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy; art. 33 ust. 2 dotyczący
uzyskania zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne nie posiadające
osobowości prawnej; czy wreszcie art. 47 i 69 dotyczące wywłaszczenia i zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości. Jak z powyższego wynika samo wyznaczenie w art. 2
ustawy o gospodarce gruntami zadań określonych organów administracji w zakresie
wywłaszczania i gospodarowania gruntami nie oznacza przekazania spraw cywilnych
na drogę postępowania administracyjnego. W tym zakresie konieczne są przepisy
wyraźnie określające, że konkretna sprawa jest rozstrzygana przez wydanie decyzji
administracyjnej.
Skoro więc brak jest przepisu stanowiącego, że sprawa dotycząca zamiany
nieruchomości w trybie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska
załatwiana jest przez wydanie decyzji administracyjnej, to należy uznać, iż realizacja
tego roszczenia następuje w drodze postępowania przed sądem powszechnym,
zgodnie z ogólną zasadą art. 1 i 2 § 1 k.p.c.
Dodatkowo należy zauważyć, że droga postępowania przed sądem powszech-
nym lepiej zabezpiecza interesy występującego z żądaniem. W przypadku bowiem
drogi administracyjnej, w razie odmowy realizacji roszczenia Naczelny Sąd Administra-
cyjny nie mógłby orzekać merytorycznie, a w konsekwencji realizacja roszczenia
mogłaby być, przy negatywnym stosunku organów administracji utrudniona. W przy-
padku przyjęcia drogi sądowej przed sądami powszechnymi ewentualne uwzględnienie
powództwa spowoduje, zgodnie z art. 64 kodeksu cywilnego i art. 1047 kodeksu
postępowania cywilnego, że prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające obowiązek
złożenia oświadczenia woli (przeniesienia własności nieruchomości w drodze zamiany),
zastąpi to oświadczenie woli.
Kierując się tymi przesłankami Kolegium Kompetencyjne orzekło jak w sentencji.

========================================