Postanowienie SN - III KKO 5/00
Izba:Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych
Sygnatura:III KKO 5/00
Typ:Postanowienie SN
Opis:Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych 2002/5/128
Data wydania:2001-03-08

Postanowienie z dnia 8 marca 2001 r.
III KKO 5/00

Do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wy-
płacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierp-
nia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr
46, poz. 543), właściwy jest sąd powszechny.

Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca), przedstawiciel Ministerstwa Sprawiedliwości
Barbara Łochowska, przedstawiciel Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administra-
cji Izabela Zaniewska-Różycka.

Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym, po rozpoznaniu w dniu 8
marca 2001 r. na posiedzeniu jawnym sprawy z wniosku Bazylego P. o rozstrzygnię-
cie sporu kompetencyjnego o właściwości między Sądem Okręgowym w Białymstoku
a Gminą Miejską w H. o zapłatę,

p o s t a n o w i ł o:

u z n a ć, że właściwym do rozpoznania sprawy jest Sąd Okręgowy w Białym-
stoku.

U z a s a d n i e n i e

Sąd Okręgowy w Białymstoku postanowieniem z dnia 23 listopada 1999 r. [...]
odrzucił pozew Bazylego P. o zapłate Sąd ustalił, że Kierownik Urzędu Rejonowego
w H. decyzją z dnia 21 marca 1995 r. dokonał podziału nieruchomości powoda, w
wyniku którego doszło do wydzielenia części gruntu pod drogi dojazdowe. Starosta
Powiatowy w H. decyzją z dnia 8 czerwca 1999 r. ustalił wartość działek wydzielo-
nych pod drogi dojazdowe na kwotę 29.620 zł i zobowiązał Gminę Miejską w H. do
wypłacenia na rzecz powoda wyżej wymienionej kwoty.
W ocenie Sądu z przepisu art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o
gospodarce nieruchomościami wynika, że przy wypłacie odszkodowania za przejście
działek gruntu na własność gminy stosuje się zasady tożsame z zasadami obowią-
zującymi przy wywłaszczaniu nieruchomości, co ma zastosowanie w rozpoznawanej
sprawie. Roszczenie o odsetki jest roszczeniem akcesoryjnym w stosunku do rosz-
czenia o odszkodowanie, gdyż obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obo-
wiązku zapłaty sumy głównej odszkodowania. ,,Obowiązek zapłaty odszkodowania
powstaje na tle stosunku administracyjnego charakteryzującego się cechami wyraź-
nie administracyjnymi, takimi jak nierówność stron, podporządkowanie jednej z nich,
zaliczenie świadczenia z nim związanego do zarządzającej i wykonawczej działalno-
ści organu administracji. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na
tle stosunku administracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od te-
goż odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Uregulowanie zawarte w
ustawie o gospodarce nieruchomościami, zawierające odesłanie do Kodeksu cywil-
nego, nie zmienia charakteru stosunków prawnych, które ze swej istoty są adminis-
tracyjne. Regulacja art. 138 pkt 2 ustawy nie stwarza generalnego domniemania
drogi sądowej dla wszystkich roszczeń powstających na tle przedmiotowego przepi-
su. W związku z powyższym roszczenie o odsetki od świadczenia administracyjno-
prawnego jakim jest odszkodowanie za przejście własności działek, przeznaczonych
na drogi w myśl art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na rzecz gminy, nie
ma charakteru cywilnego, lecz administracyjnoprawny, a spory powstałe na tle od-
setek nie są sporami cywilnymi i do ich rozpatrywania nie są powołane sądy pow-
szechne, lecz organy administracji. Pogląd, iż roszczenie o odsetki od świadczeń
administracyjnoprawnych nie ma charakteru cywilnego, lecz administracyjny został
wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 18 grudnia 1992 r., III AZP 27/92".
Sąd Apelacyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 3 lutego 2000 r. [...]
uchylił zaskarżone - zażaleniem powoda - powyższe postanowienie w części doty-
czącej żądania zapłaty kwoty 90 zł i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego
rozpoznania Sądowi Rejonowemu w Bielsku Podlaskim; w pozostałym zakresie za-
żalenie oddalił. W ocenie Sądu zasadnie uznał Sąd Okręgowy, że orzekanie o odset-
kach za opóźnienie w zapłacie odszkodowania przyznanego w trybie art. 132 ust. 1
w związku z art.. 98 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy do
organu administracyjnego. Powołane przez Sąd pierwszej instancji orzeczenia Sądu
Najwyższego zapadły wprawdzie w okresie obowiązywania innego stanu prawnego,
lecz pogląd w nich wyrażony zachował pełną aktualność. Poza tym skarżący w za-
żaleniu nie przytoczył żadnych argumentów, które mogłyby skłaniać do przyjęcia
odmiennego poglądu.
Podanie Bazylego P. o wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie
odsetek ustawowych od odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi Staro-
stwo Powiatowe w H. pismem z dnia 41 kwietnia 2000 r. przekazało Urzędowi Miejs-
kiemu w H., wskazując jako podstawę prawną przepis art. 65 § 1 KPA.
W odpowiedzi na skargę Bazylego P., że sprawa o ,,opóźnienie w wywłasz-
czeniu i wypłacie odszkodowania" należy do Starostwa Powiatowego w H., a nie do
Gminy H., która jest stroną, P. Urząd Wojewódzki w piśmie z dnia 17 maja 2000 r.
stwierdził, że z przepisów art. 128 ust. 1 i art. 132 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu
nieruchomościami wynika, że skoro decyzja ustalająca odszkodowanie uprawomoc-
niła się 28 czerwca 1999 r., zaś odszkodowanie zostało wypłacone 7 lipca 1999 r., to
nie nastąpiło ,,przedawnienie w wypłacie odszkodowania". Stanowisko to P. Urząd
Wojewódzki w B. podtrzymał w kolejnym piśmie z dnia 7 czerwca 2000 r.
Ponowne podanie Bazylego P. o wszczęcie postępowania administracyjnego
o ustalenie odsetek ustawowych od odszkodowania za działki wyodrębnione w wyni-
ku podziału nieruchomości Urząd Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismem z dnia 27
lipca 2000 r. przekazał Starostwu Powiatowemu w H. na podstawie art. 65 § 1 KPA
ze wskazaniem na pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w orzecze-
niu z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99, że roszczenia o odsetki od należności ustalo-
nych decyzją administracyjną należą do właściwości sądu cywilnego.
Bazyli P. złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w sprawie o
ustalenie odsetek ustawowych od odszkodowania za działki wyodrębnione w wyniku
podziału nieruchomości, przedstawiając w uzasadnieniu wniosku dotychczasowy
przebieg sprawy.
Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym postanowieniem z dnia 17
listopada 2000 r., III KKO 2/00, odrzucił wniosek uznając, że nie została spełniona
jedna z przesłanek powstania negatywnego sporu kompetencyjnego w rozumieniu
art. 190 § 1 w związku z art. 192 § 1 pkt 2 KPA, a mianowicie organy administracji
publicznej nie uznały się niewłaściwe do załatwienia sprawy w drodze decyzji admi-
nistracyjnej. Bazyli P. ponownie złożył wniosek o rozpoznanie sporu kompetencyjne-
go w sprawie ,,o odsetki ustawowe od odszkodowania za działki wyznaczone decyzją
o podziale"; do wniosku dołączył kopie pisma Starosty Powiatowego w H. z dnia 25
sierpnia 2000 r., w którym stwierdzono w szczególności, że roszczenia o odsetki z
należności ustalonych decyzja administracyjną należą do właściwości sądu cywilne-
go.

Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym zważyło, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy w sprawie o odsetki z tytułu zwłoki
lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego (decyzją administracyjną) na
podstawie art. 98 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomo-
ściami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) właściwa jest droga postępowania przed są-
dem powszechnym czy też droga postępowania administracyjnego. W związku z tym
należy stwierdzić, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy za działki gruntu wydzielone pod
drogi publiczne w trybie ust. 1 tego przepisu przysługuje odszkodowanie w wysoko-
ści uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym
organem, jeżeli zaś do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i
wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Z
użytego w tym ostatnim przepisie zwrotu, iż ,,odszkodowanie ustala się i wypłaca
według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" wynika w
szczególności, że ustalenie odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art.
98 ust. 1 ustawy, powinno mieć formę decyzji administracyjnej, skoro taką formę
ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przewiduje art. 129 ust. 1
tej ustawy. Należy ponadto przyjąć, że odnośnie do skutków zwłoki lub opóźnienia w
zapłacie odszkodowania za działki gruntu przejęte w trybie art. 98 ust. 1 ustawy sto-
suje się przepis art. 132 ust. 2 tej ustawy, który nakazuje odpowiednie stosowanie
przepisów Kodeksu cywilnego.
Zagadnienie prawne, czy dopuszczalna jest droga sądowa dla dochodzenia
przez byłego właściciela gruntu wydzielonego pod budowę ulic odsetek za opóźnie-
nie się przez gminę z zapłatą odszkodowania, było wyjaśniane przez Sąd Najwyższy
na tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia
12 maja 1993 r., III CZP 50/93 (OSNC 1993 z. 12, poz. 221) stwierdził, że: ,,Niedo-
puszczalna jest droga sądowa do dochodzenia odsetek za opóźnienie się gminy z
zapłatą odszkodowania przewidzianego w art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia
1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jednolity tekst: Dz.U.
z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)." W uzasadnieniu Sąd Najwyższy podniósł w
szczególności, że źródłem wątpliwości jest ugruntowany pogląd o samodzielności
bytu roszczenia o odsetki - zarówno w sferze materialnoprawnej jak i procesowej
(por. między innymi: uzasadnienie uchwały SN z dnia 8 maja 1990 r., III CZP 20/90,
OSNCP 1991 z. 1, poz. 6; uchwała SN z dnia 5 kwietnia 1991 r., III CZP 20/91,
OSNCP 1991 z. 10-12, poz. 120; wyrok SN z dnia 19 stycznia 1990 r., IV CR 294/89,
OSP 1991 nr 6, poz. 146). Jednakże powyższe orzeczenia, akcentując samodzielny
byt roszczenia o odsetki, dotyczą sytuacji, w których świadczenia główne miały bez-
spornie cywilny charakter, a ponadto wyrażają równie stanowczo inną cechę odse-
tek, mianowicie ich akcesoryjność, co oznacza, że powstanie i zakres roszczenia o
odsetki zależy od powstania i zakresu żądania głównego. Obowiązek świadczeń pie-
niężnych może wynikać ze stosunków prawnych należących do różnych działów
prawa. Fakt powstania takiego obowiązku nie przesądza jednak o istnieniu i zakresie
roszczenia o świadczenia uboczne, które powstają wówczas, gdy tak stanowi przepis
prawa albo umowa. Ze względu na zróżnicowanie źródeł tego roszczenia nie można
stwierdzić, że ze swej natury ma ono określony charakter (np. cywilny), podobnie jak
nie ma reguły, która pieniężnym świadczeniom głównym nadawałaby właśnie cywil-
noprawny charakter. O tym, że świadczenie jest uregulowane przez prawo adminis-
tracyjne decyduje norma prawna kształtująca treść stosunku prawnego, określająca
adresatów oraz formę ich działania, a także tryb rozstrzygania sporów. Regulacja
prawna określająca jako adresata organ administracji państwowej, upoważniająca do
władczego kształtowania sytuacji prawnej innego podmiotu i przewidująca, że rozs-
trzygnięcie co do istoty nastąpi w formie decyzji, powoduje w ocenie Sądu Najwyż-
szego, że obowiązek i odpowiadające mu uprawnienie ma charakter administracyj-
noprawny. W odniesieniu do należności pieniężnych dotyczy to zarówno świadczenia
głównego, jak i ubocznego, jeżeli jego źródłem jest norma należąca do dziedziny
prawa administracyjnego. Sąd Najwyższy przyjął ponadto, że skoro odszkodowanie z
tytułu wywłaszczania, to nie budzi wątpliwości, że orzekanie należy do postępowania
administracyjnego, przy czym ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieru-
chomości określa również organ właściwy do orzekania (art. 2 ust. 3). W odniesieniu
zaś do odszkodowania za grunty wydzielone pod budowę ulic ustalanego według
zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 10 ust. 5 ustawy),
Sąd Najwyższy przyjął, iż zastosowanie mają między innymi przepisy art. 53 ust. 1
cyt. ustawy, wymieniającego przykładowo (,,w szczególności") elementy decyzji, oraz
art. 55 i 56 ustawy zawierające przesłanki ustalania tego odszkodowania i sposób
jego wypłacania. Artykuł 55 adresowany do organu administracji rządowej wymienia
składniki świadczenia należnego byłemu właścicielowi gruntu. Są to: świadczenie
należne z powodu utraty wartości pieniądza (rewaloryzacja) i świadczenie należne za
zwłokę lub opóźnienie w wypłacie. Odpowiednie odesłanie do przepisów Kodeksu
cywilnego oznacza, że powstanie roszczenia o odsetki wynika z normy o charakterze
administracyjnym i w takim postępowaniu jest ono realizowane, natomiast konkrety-
zacja odnośnie do wymagalności, wysokości, biegu i przedawnienia roszczenia nas-
tępować będzie przy zastosowaniu wskazanego Kodeksu. Odmienne rozwiązanie,
zgodnie z którym opóźnienie z zapłatą przez gminę odszkodowania prowadziłoby do
powstania stosunku cywilnoprawnego, byłoby zdaniem Sądu Najwyższego
sprzeczne z art. 481 § 1 KC, który ustanawia podstawę żądania odsetek w stosun-
kach cywilnoprawnych (art. 1 KC), a ponadto w takim razie zbędny byłby omawiany
przepis art. 55 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,
skoro ogólne odesłanie w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie do przepisów
Kodeksu cywilnego znajduje się w jej art. 7.
Pogląd o stosowaniu jednego - administracyjnego - postępowania zarówno do
orzekania o odszkodowaniu, jak i o rewaloryzacji i odsetkach należnych z tytułu wy-
właszczania wyraził już Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7
kwietnia 1993 r., III AZP 3/93 (OSNCP 1993 z. 10, poz. 174), dotyczącej wykładni
art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464), regulującego w podobny spo-
sób, jak w art. 55 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości,
skutki niewypłacenia odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone przed dniem 5
grudnia 1990 r. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy stwierdził między innymi:
,,Roszczenie o odsetki ,,za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania", o któ-
rym mowa w omawianym przepisie art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r., powinno
być potraktowane podobnie. Roszczenie o odsetki jest bowiem roszczeniem akceso-
ryjnym. Obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głów-
nej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku admini-
stracyjnoprawnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tegoż odszkodowania
zachowuje administracyjny charakter. Odesłanie do zasad Kodeksu cywilnego za-
warte w omawianym przepisie nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszcze-
nia. Pozwala ono jedynie na posługiwanie się pojęciami i instrumentami zawartymi w
Kodeksie cywilnym na użytek rozpoznawania sprawy administracyjnej. Możliwość
taka - podobnie jak omawiane wyżej generalne odesłanie do Kodeksu cywilnego za-
warte w art. 7 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - wyni-
ka ze wskazanej tendencji do stosowania instrumentów cywilnoprawnych w miejsce
administracyjnoprawnych. Regulacja taka nie zmienia jednak stosunków prawnych
ze swej istoty administracyjnych na cywilne ani też nie stwarza generalnego do-
mniemania drogi sądowej dla wszystkich roszczeń powstających na tle omawianego
przepisu lub - odpowiednio - przepisów ustawy o gospodarce gruntami.Pogląd, że
roszczenie o odsetki od świadczeń administracyjnoprawnych nie ma charakteru
cywilnego, lecz administracyjny, został już wyrażony przez Sąd Najwyższy w
uchwale z dnia 18 grudnia 1992 r. (III AZP 27/92, ,,Rejent" 1993 nr 2, s. 162), wyda-
nej na tle stosowania ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa. Roszczenie o odsetki w
określonym zakresie nabiera pewnej niezależności, np. w zakresie jego przedawnie-
nia (por. np. uchwałę SN z dnia 5 kwietnia 1991 r.). Niezależność ta nie idzie jednak
tak daleko, by roszczenie o odsetki nabierało odmiennego charakteru prawnego od
roszczenia głównego."
W orzecznictwie Sądu Najwyższego ukształtował się ogólniejszy pogląd, że po
pierwsze - prawo do odsetek z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie świadczenia
wynikającego ze stosunku administracyjnoprawnego przysługuje tylko wówczas, gdy
stanowi tak wyraźny przepis ustawy ustanawiający taki stosunek, a zatem niewyko-
nanie lub nienależyte wykonanie obowiązku wynikającego ze stosunku administra-
cyjnoprawnego nie jest zdarzeniem cywilnoprawnym rodzącym obowiązek świadcze-
nia pieniężnego w postaci odsetek, po wtóre - jeżeli prawo do uposażenia i innych
świadczeń pieniężnych oraz należności pieniężnych wraz z prawem do odsetek są
przewidziane w ustawie i wynikają ze stosunku administracyjnoprawnego, to dla roz-
patrzenia tych spraw właściwa jest droga postępowania administracyjnego, a nie
droga przed sądami powszechnymi przewidziana dla spraw cywilnych (np. uchwała
Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1995 r., I PZP 13/95 - OSNAPiUS 1995 nr 23,
poz. 286, w której stwierdzono, że droga sądowa do dochodzenia przez funkcjona-
riusza Policji przed sądem powszechnym uposażenia i innych świadczeń pienięż-
nych przewidzianych w rozdziale 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz.U.
Nr 30, poz. 179 ze zm., wraz z odsetkami, jest niedopuszczalna; postanowienie Sądu
Najwyższego z dnia 17 stycznia 1997 r., I PKN 66/96 - OSNAPiUS 1997 nr 20, poz.
401, w którym przyjęto, że: ,,Funkcjonariuszowi policji nie przysługują odsetki od nie-
terminowo wypłaconego uposażenia)."
Zagadnienie drogi dochodzenia odsetek z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wy-
płacie należności administracyjnoprawnych stało się sporne, gdy Trybunał Konstytu-
cyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., W 14/94 (OTK 1995 nr 1, poz. 19)
stwierdził, że: ,,Niewypłacenie uposażenia: funkcjonariuszowi Policji zgodnie z art.
105 w związku z art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. Nr 30, poz.
179 ze zm.), funkcjonariuszowi Urzędu Ochrony Państwa zgodnie z art. 92 w
związku z art. 65 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa
(Dz.U. Nr 30, poz. 180 ze zm.) oraz funkcjonariuszowi Straży Granicznej zgodnie z
art. 109 w związku z art. 82 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicz-
nej (Dz.U. Nr 78, poz. 462 ze zm.), stanowi opóźnienie się ze spełnieniem świadcze-
nia pieniężnego, uzasadniające na podstawie art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego żąda-
nie odsetek przed sądem powszechnym." W ocenie Trybunału Konstytucyjnego bez-
sporne jest, że stosunki służbowe funkcjonariuszy wymienionych służb mają cha-
rakter administracyjnoprawny, mieszczą się bowiem w określonej grupie stosunków
prawnych specyficznie regulowanych. Ta specyficzność nie oznacza jednak całko-
witej odrębności od zasad ogólnych, a jedynie takie odstępstwo i w takim zakresie, w
jakim ustawodawca uznał to za konieczne ze względu na szczególne potrzeby dane-
go stosunku służbowego. Zawierają one szereg elementów typowych dla stosunku
pracowniczego, a równocześnie szereg elementów specyficznych dla stosunków
służbowych funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa i Straży Granicznej.
Szczególny charakter zatrudnienia w drodze nominacji odnosi się przede wszystkim
do szczególnych warunków tego zatrudnienia, jego czasu pracy, szczególnej podle-
głości i dyspozycyjności. W takim zakresie jednak, w jakim pragmatyki te nie zawie-
rają szczególnej regulacji, mają zastosowanie powszechnie obowiązujące zasady i
przepisy. Według Trybunału Konstytucyjnego ustawowo nałożony obowiązek płatno-
ści uposażeń zasadniczych i dodatków "z góry" rodzi skutki prawne. W razie opóź-
niania się dłużnika ze spełnieniem świadczenia pieniężnego wierzycielowi przysłu-
guje roszczenie o odsetki za czas opóźnienia (art. 481 § 1 KC). Jeżeli stopa odsetek
za opóźnienie nie była z góry oznaczona, należą się odsetki ustawowe (art. 481 § 2
KC). Odsetki za zwłokę przysługują także z tytułu zobowiązań podatkowych, których
administracyjnoprawny charakter nie budzi wątpliwości. W razie nadpłaty podatku,
ceł, czy innych zobowiązań publicznoprawnych, można dochodzić zwrotu na drodze
cywilnoprawnej, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Na tym tle wyłącze-
nie drogi cywilnoprawnej dla dochodzenia roszczeń z tytułu nieterminowego spełnie-
nia świadczenia - zapłaty uposażenia - byłoby niezrozumiałe.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w pragmatykach służbowych pewnych
grup pracowników mianowanych (między innymi sędziów i prokuratorów) określona
jest wyraźnie droga sądowa dla dochodzenia roszczeń ze stosunku służbowego (np.
art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1993 r. o prokuraturze - jednolity tekst: z
1994 r., Dz.U. Nr 19, poz. 70 ze zm.; art. 48 ustawy z dnia 20 września 1984 r. o Są-
dzie Najwyższym - jednolity tekst z 1994 r., Dz.U. Nr 13, poz. 48 ze zm.; art. 69 § 2
ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych - jednolity
tekst z 1994 r., Dz.U. Nr 7, poz. 25 ze zm.). Ustawodawca nie określił tej drogi w
pragmatykach dotyczących służb tzw. mundurowych. U podstaw każdej wykładni
przepisu prawnego tkwić winno założenie racjonalności ustawodawcy. Interpretator
natomiast powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które by tworzyło spójny z
prakseologicznego punktu widzenia system. Gdyby zatem z braku regulacji o do-
puszczalności drogi sądowej dla dochodzenia przez funkcjonariuszy Policji, Urzędu
Ochrony Państwa i Straży Granicznej ich roszczeń wyciągać wniosek, że ustawo-
dawca chciał w ten sposób, nie wyrażając jednak swojej woli wprost, potraktować tę
grupę nierówno w stosunku do innych grup pracowników mianowanych, to trzeba
byłoby domniemywać niezgodną z aksjologią ustrojową intencję ustawodawcy.
Przemawia to za poglądem, że brak pozytywnego przepisu (określenia drogi sądo-
wej) w tak ważnej dziedzinie stosunków społecznych, jaką jest ochrona konstytucyj-
nego prawa do zatrudnienia za wynagrodzeniem, nie może być rozumiane jako wy-
łączenie powszechnie obowiązujących zasad. Jak to już Trybunał Konstytucyjny
wielokrotnie podkreślał, prawo do sądu jest jednym z fundamentalnych założeń de-
mokratycznego państwa prawnego, wynika więc z ustrojowej aksjologii Rzeczypo-
spolitej Polskiej. Płynie z tego wniosek, że brak wypowiedzi ustawodawcy w tym
względzie nie może być rozumiany jako wyłączenie drogi sądowej. Milczenie bowiem
ustawy nie może być interpretowane w sposób sprzeczny z konstytucyjną zasadą
prawa do sądu (orzeczenie TK z dnia 25 lutego 1992 r., K. 3/91, OTK 1992 r. cz. I, s.
34). W praktyce legislacyjnej przykładem potwierdzającym taki stosunek ustawodaw-
cy jest jego reakcja na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 1992
r., K. 8/91, stwierdzające niekonstytucyjność (niezgodność z zasadą równości i za-
sadą demokratycznego państwa prawnego) art. 36 ustawy o Straży Granicznej. Za-
kwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis wyłączający drogę sądową dla
dochodzenia roszczeń z tytułu przenoszenia i zwalniania funkcjonariuszy został
przez ustawodawcę zmieniony na rzecz drogi sądowej dla dochodzenia roszczeń w
tych sprawach (ustawa z 4 września 1992 r. o zmianie ustawy o Straży Granicznej -
Dz.U. z 1993 r. Nr 12, poz. 52).
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego w państwie prawnym prawo do sądu nie
może być rozumiane jedynie formalnie, jako dostępność drogi sądowej w ogóle, lecz
i materialnie, jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej.
Jakkolwiek nie ma podstaw, aby ustawodawcy zwykłemu całkowicie odmawiać moż-
liwości wyboru sądów powszechnych bądź szczególnych przy kształtowaniu drogi
sądowej, to zawsze jednak konieczne jest, by sądowa ochrona miała rzeczywisty
charakter. Ów rzeczywisty charakter oznacza między innymi prawo dochodzenia
przez uprawnionych ochrony ich interesów przed sądem wyposażonym w kompe-
tencję rozpoznania sprawy ze skutkiem zapewniającym realizację ich roszczeń.
Według Trybunału Konstytucyjnego nieterminowość spełnienia świadczenia
pieniężnego w postaci uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia o cha-
rakterze stałym stanowi w takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilno-
prawnym. Dla dochodzenia roszczeń z tego tytułu droga sądowo-administracyjna nie
byłaby wystarczająca, bowiem sąd administracyjny sprawuje kontrolę o charakterze
zasadniczo kasacyjnym i nie dysponuje środkami pozwalającymi na realizację rosz-
czeń o charakterze cywilnoprawnym. Uznanie w drodze wykładni, że w takich spra-
wach zachodzi właściwość NSA, pozbawiałoby uprawnionych rzeczywistej (material-
nej) ochrony sądowej. Konstytucyjna zasada prawa do sądu nakazuje więc przyjęcie
wykładni odmiennej i uznanie właściwości sądów powszechnych. Wskazać zresztą
należy, że rozwiązanie takie nie jest obce procedurze sądowo-administracyjnej. Gdy
np. NSA stwierdzi nieważność zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 156 § 1
KPA, dochodzenie odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę następuje w
postępowaniu przed sądem powszechnym (§ 3 art. 215 KPA). Dlatego także w za-
kresie, w jakim zachodzi potrzeba dochodzenia roszczeń z tytułu nieterminowego
spełnienia świadczenia pieniężnego, właściwą - bowiem jedynie skuteczną - ochronę
sądową może stanowić postępowanie przed sądem powszechnym.
Z kolei w pkt 1 wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. SK 12/99 (OTK 2000 nr 5, poz.
143) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż: ,,Art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. -
Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296; zm.: z 1965 r. Nr 15, poz.
113; z 1974 r. Nr 27, poz. 157, Nr 39, poz. 231; z 1975 r. Nr 45, poz. 234; z 1982 r.
Nr 11, poz. 82, Nr 30, poz. 210; z 1983 r. Nr 5, poz. 33; z 1984 r. Nr 45, poz. 241 i
242; z 1985 r. Nr 20, poz. 86; z 1987 r. Nr 21, poz. 123; z 1988 r. Nr 41, poz. 324; z
1989 r. Nr 4, poz. 21, Nr 33, poz. 175; z 1990 r. Nr 14, poz. 88, Nr 34, poz. 198, Nr
53, poz. 306, Nr 55, poz. 318, Nr 79, poz. 464; z 1991 r. Nr 7, poz. 24, Nr 22, poz.
92, Nr 115, poz. 496; z 1993 r. Nr 12, poz. 53; z 1994 r. Nr 105, poz. 509; z 1995 r.
Nr 83, poz. 417; z 1996 r. Nr 24, poz. 110, Nr 43, poz. 189, Nr 73, poz. 350, Nr 149,
poz. 703; z 1997 r. Nr 43, poz. 270, Nr 54, poz. 348, Nr 75, poz. 471, Nr 102, poz.
643, Nr 117, poz. 752, Nr 121, poz. 769 i 770, Nr 133, poz. 882, Nr 139, poz. 934, Nr
140, poz. 940, Nr 141, poz. 944; z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 117, poz. 757; z 1999
r. Nr 52, poz. 532; z 2000 r. Nr 22, poz. 269 i 271, Nr 48, poz. 552 i 554), rozumiany
w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszcze-
nia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administra-
cyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypo-
spolitej Polskiej."
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej wyni-
ka, że prawo do sądu obejmuje "sprawy" dotyczące jednostek i innych podmiotów
tego prawa. Ustawodawca konstytucyjny nie zdefiniował pojęcia "sprawy", którym
posłużył się kształtując prawo do sądu; brak też jednoznacznego określenia tego
pojęcia i w orzecznictwie. Konstytucyjne pojęcie "sprawy" ma - przynajmniej w pew-
nej mierze - znaczenie autonomiczne (por. wyrok z 10 maja 2000 r., K. 21/99, OTK
ZU Nr 4/2000, poz. 109). Termin "sprawa" należy odnosić niewątpliwie do sporów
prawnych między osobami fizycznymi i prawnymi; obejmuje on spory wynikające ze
stosunków cywilnoprawnych, administracyjnoprawnych oraz rozstrzyganie o zasad-
ności zarzutów karnych. Jego znaczenie nie wyczerpuje się jednak na tym katalogu;
generalnie chodzi o "rozstrzyganie o prawach danego podmiotu". Do kategorii praw,
o których rozstrzyga sąd sprawujący wymiar sprawiedliwości należą więc "wszelkie
inne prawa, których istnienie wynika z całokształtu obowiązujących regulacji prawa
materialnego". Prawo do sądu nie obejmuje natomiast sporów, w które nie jest uwi-
kłany choćby jeden podmiot prawa prywatnego (K. 28/97, OTK ZU Nr 4/1998, poz.
50, s. 300). Trybunał wyraził też pogląd o charakterze ogólnym, iż "prawo do sądu
oznacza dla ustawodawcy obowiązek ustanowienia regulacji prawnej, która zapewni
rozpatrzenie sprawy przez sąd, na żądanie zainteresowanego." Prawo do sądu przy-
sługuje niezależnie od tego, czy podmioty pozostające w sporze rzeczywiście są
związane stosunkiem materialnoprawnym, czy też - wbrew twierdzeniu jednej ze
stron - w konkretnym przypadku żaden stosunek prawny ich nie łączy.
Trybunał Konstytucyjny przyjął, że z takim rozumieniem konstytucyjnego poję-
cia sprawy i - w konsekwencji - przedmiotowego zakresu prawa do sądu należy
skonfrontować treść zaskarżonych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Art.
1 KPC głosi, iż Kodeks "normuje postępowanie sądowe w sprawach ze stosunków z
zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również
w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których
przepisy tego Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne)". Z
kolei art. 2 w § 1 KPC stanowi, że do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są
sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych,
oraz Sąd Najwyższy. Zgodnie z art. 2 § 3 KPC w postępowaniu sądowym nie są roz-
poznawane sprawy cywilne przekazane przepisami szczególnymi do właściwości
innych organów.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego decydująca dla oceny konstytucyjności
tych przepisów jest interpretacja pojęcia "sprawa cywilna". Wobec wyliczenia w po-
wołanym art. 1 KPC kilku konkretnych dziedzin prawa objętych drogą sądową (ro-
dzinne, opiekuńcze, prawo pracy, ubezpieczeń społecznych), największe znaczenie
ma ustalenie, co należy rozumieć przez sprawy "z zakresu prawa cywilnego". Analiza
tego pojęcia nie może mieć charakteru teoretycznego. Nie wystarczy też skupić się
na literalnym brzmieniu zaskarżonych przepisów. Konieczne jest prześledzenie ich
interpretacji dokonywanej w doktrynie i orzecznictwie oraz zbadanie, jak są one od-
czytywane w praktyce. Zabieg ten jest konieczny tym bardziej, że w ostatnich latach
stanowisko orzecznictwa, a zwłaszcza Sądu Najwyższego, co do znaczenia art. 1 i 2
KPC ulegało pewnym zmianom. Trybunał Konstytucyjny sięgnął do poglądów doktry-
ny na temat przedmiotu procesu cywilnego. Poglądy te kształtowały się i ewoluowały
w toku rozwoju historycznego. Obecnie uznaje się, że przedmiotem procesu jest tzw.
roszczenie procesowe, oderwane od materialnoprawnego "usprawiedliwienia"
roszczenia zgłaszanego w pozwie (por. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne. Zarys
Wykładu, Warszawa 1987, s. 164-165; K. Korzan, Roszczenie procesowe jako
przedmiot postępowania cywilnego w kontekście prawa dostępu do sądu i prawa do
powództwa, Księga Pamiątkowa ku czci Profesora W. Broniewicza, Łódź 1998, s.
184 oraz powołana tam literatura polska i zagraniczna). Roszczenie procesowe to
sama możliwość wniesienia sprawy do sądu i żądania ochrony. Roszczenie proce-
sowe jest instytucją czysto procesową, czasem nie mającą odzwierciedlenia w pra-
wie cywilnym materialnym. Obowiązkiem sądu jest zajęcie się roszczeniem proceso-
wym i to niezależnie od tego, czy jest ono merytorycznie uzasadnione. W chwili, gdy
pozew wpływa do sądu, sąd dokonuje jego oceny według treści żądania. Przedmio-
tem oceny na tym etapie postępowania jest bowiem wyłącznie roszczenie proceso-
we, a zatem twierdzenie powoda o istnieniu albo niestnieniu określonej normy indy-
widualno-konkretnej przedstawione sądowi celem wiążącego ustalenia tego istnienia
albo nieistnienia" (W. Broniewicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1996,
s. 147, szerzej: H. Pietrzkowski, Prawo do sądu, Przegląd Sądowy 1999, nr 11-12, s.
11, 12). Jeśli według twierdzeń powoda zawartych w pozwie, między nim a pozwa-
nym istnieje stosunek cywilnoprawny, droga sądowa jest dopuszczalna i pozew nie
może być odrzucony z powodu jej braku. Proces przed sądem ma dopiero wykazać,
czy twierdzenie będące jego przedmiotem znajduje podstawę w przepisach prawa
materialnego. "Posiadanie zatem prawa, którego ochrony się żąda, potrzebne jest
nie do wszczęcia, lecz do wygrania procesu" (K. Korzan, op.cit., s. 186). Ujmując tę
kwestię inaczej, formułuje się tezę, że "sprawa cywilna to nic innego jak abstrakcyjny
stosunek prawny z zakresu prawa cywilnego"; proces ma na celu wiążące ustalenie
istnienia albo nieistnienia konkretnego stosunku cywilnoprawnego między powodem i
pozwanym.
Przedstawiciele doktryny piszący współcześnie o przedmiocie procesu cywil-
nego podkreślają związek zachodzący między jego ujęciem a konstytucyjnym pra-
wem do sądu. Stanowisko w kwestii przedmiotu procesu determinuje bowiem zakres
tzw. "prawa do powództwa". To prawo jest z kolei środkiem, za pomocą którego
obywatele realizują przysługujące im prawo dostępu do sądu. Konstytucja z 1997 r.,
zdaniem przedstawicieli doktryny, nadała koncepcji prawa do powództwa nowy wy-
miar (por. K. Korzan, op.cit., s. 181). Zwrócono przy tym uwagę na zależność między
ustrojem politycznym i społeczno-gospodarczym a tendencjami w zakresie ujmowa-
nia przedmiotu procesu. W okresie realnego socjalizmu lansowana była teoria tzw.
rzeczywistego przedmiotu procesu, która nakładała na sąd obowiązek badania sto-
sunków występujących poza ramami procesu w realiach prawno-społecznych. Kon-
sekwencją tej teorii była "opcja materialno-prawna przy określaniu przedmiotu proce-
su" (K. Korzan, op.cit., s. 185). W krańcowym przypadku oznacza ona upoważnienie
sądu do merytorycznej analizy żądania pozwu w celu ustalenia dopuszczalności
drogi sądowej.
Przemiany polityczno-ustrojowe i społeczno-gospodarcze, jakie dokonały się
w Polsce po 1989 r., a także treść przepisów obowiązującej Konstytucji, nakazują
zdecydowane odejście od tych teorii przedmiotu procesu przyjmowanych w poprzed-
nim okresie, które - poprzez dopuszczenie niejako wstępnego badania merytorycznej
zasadności zgłaszanych roszczeń - ograniczały prawo do powództwa. Właściwe uję-
cie przedmiotu procesu, tj. traktowanie go jako twierdzenia powoda o istnieniu lub
nieistnieniu prawa, gwarantuje podmiotom daleko idącą możliwość występowania z
powództwem. Szeroka dostępność powództwa jest "poważnym orężem w walce o
przestrzeganie w demokratycznym państwie prawa zasady, że państwo jako organi-
zacja polityczna pełni funkcję służebną wobec obywateli, co wyklucza traktowanie ich
jak wasali" (K. Korzan, op.cit., s. 182). O dopuszczalności drogi sądowej sąd musi
zatem decydować kierując się jedynie treścią pozwu, powołanymi w nim przepisami,
a nie oceną zasadności żądania. Dopuszczalność drogi sądowej nie zależy bowiem
ani od wykazania istnienia roszczenia, ani też od stosunku prawnego między stro-
nami. Za takim ujęciem, uzasadnianym dotąd argumentami natury prawno-proceso-
wej, przemawia dziś dodatkowo w treść art. 177 Konstytucji, zgodnie z którym "sądy
powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem
spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów". Trybunał Konstytu-
cyjny w swym orzecznictwie przyjmuje, że "ustawa zasadnicza wprowadza swoiste
domniemanie drogi sądowej" (por. wyrok z 9 czerwca 1998 r., K. 28/97, OTK ZU Nr
4/1998, poz. 50, s. 300). Gwarancja prawa do sądu oznacza, że ustawodawcy zwy-
kłemu pozostaje jedynie swoboda wyboru właściwej drogi sądowej - przed sądem
powszechnym lub administracyjnym W braku wskazania, iż w konkretnej sprawie, z
którą zainteresowany zwrócił się do sądu powszechnego, kompetentny jest inny sąd
- sąd powszechny powinien sprawę rozpoznać merytorycznie. Tak należy rozumieć
konsekwencje konstytucyjnego domniemania ustanowionego w art. 177 ustawy za-
sadniczej.
Trybunał Konstytucyjny analizował następnie, czy przedstawione poglądy
doktryny znajdują odzwierciedlenie w orzecznictwie. W ostatnim okresie zapadło
kilka doniosłych orzeczeń Izby Cywilnej Sądu Najwyższego dotyczących dopusz-
czalności drogi sądowej. Tak więc teza postanowienia z 22 kwietnia 1998 r. (I CKN
1000/97, OSN 1999 nr 1, poz. 6) brzmi: "droga sądowa jest dopuszczalna, jeżeli po-
wód opiera swoje roszczenia procesowe na zdarzeniach prawnych, które mogą sta-
nowić źródło stosunków cywilnoprawnych". To sformułowanie zwraca uwagę przede
wszystkim na fakt, że na etapie podejmowania decyzji w sprawie dopuszczalności
drogi sądowej sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania o zasadności roszczenia po-
woda; nawet gdy sąd jest przekonany o braku podstaw materialno-prawnych do za-
sądzenia powództwa, ma obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy, jeśli tylko
w pozwie sformułowane są żądania opierające się na normach cywilnoprawnych. W
uzasadnieniu podkreślono ponadto, że sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 KPC
są nie tylko sprawy ze stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu cy-
wilnego. Działaniem lub zaniechaniem, którego skutki mogą być rozpoznawane na
drodze sądowej są nie tylko zdarzenia cywilnoprawne regulowane w Kodeksie cywil-
nym, takie jak czynność prawna czy też czyn niedozwolony, ale także akty adminis-
tracyjne wywołujące skutki w zakresie prawa cywilnego. Droga sądowa jest dopusz-
czalna zawsze wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych,
z których takie skutki mogą wynikać. Jej dopuszczalność w żadnym razie nie zależy
od wykazania istnienia roszczenia, ani też stosunku prawnego między stronami. Za-
daniem sądu rozpatrującego sprawę jest dopiero zbadanie prawdziwości i zasadno-
ści roszczeń powoda. Podobne sformułowania znajdujemy w postanowieniu Sądu
Najwyższego z 10 marca 1999 r., II CKN 340/98 (OSN 1999 nr 9, poz. 161). W tezie
podkreślono, że "dopuszczalność drogi sądowej zależy od okoliczności faktycznych
przytoczonych przez powoda jako podstawa roszczenia, nie jest natomiast warunko-
wana wykazaniem istnienia tego roszczenia; nie jest także uzależniona od zarzutów
pozwanego ani zastosowanego przez niego sposobu obrony."
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że w stanach faktycznych będących pods-
tawą obu rozstrzygnięć chodziło o skutki działań władczych administracji publicznej.
Sąd Najwyższy rozpatrywał więc kwestię dopuszczalności drogi sądowej w sprawach
dotyczących roszczeń nie mających swego źródła w stosunkach cywilnoprawnych.
Wręcz przeciwnie, w obu przypadkach chodziło o skutki działań władczych organów
państwa. Mimo to, dopuszczalność drogi sądowej przed sądem cywilnym została
uznana. W uzasadnieniu postanowienia z 6 kwietnia 2000 r., II CKN 285/2000 (dotąd
niepublikowane) Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na konstytucyjny walor zakresu do-
puszczalności drogi sądowej. Na szczególne podkreślenie zasługuje sformułowanie,
iż "wątpliwości dotyczące przedmiotowego zakresu prawa do sądu powinny być wy-
jaśnione przy założeniu konstytucyjnego domniemania prawa do sądu".
Trybunał Konstytucyjny podkreśla za Sądem Najwyższym, że zaprezentowane
stanowisko Izby Cywilnej w kwestii dopuszczalności drogi sądowej nawiązuje do linii
orzecznictwa zarysowanej jeszcze pod rządem Kodeksu postępowania cywilnego z
1930 r. Z drugiej, strony Sąd Najwyższy słusznie zwrócił uwagę na "pewną nieprzy-
stawalność do współczesnych realiów" wpisanej do księgi zasad prawnych uchwały
Sądu Najwyższego z 20 kwietnia 1970 r., III CZP 4/70 (OSN 1970 nr 9, poz. 146),
zgodnie z którą droga sądowa nie jest dopuszczalna, gdy z twierdzeń powoda lub
przytoczonych przez niego okoliczności wynika w sposób oczywisty, że między po-
wodem i pozwanym nie istnieje żaden stosunek prawny, który mógłby stanowić pod-
stawę żądania pozwu (uzasadnienie uchwały z 10 marca 1999, OSN 1999 nr 9, s.
58, 59).
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w ostatnim okresie Sąd Najwyższy od-
rzuca wąskie rozumienie sprawy cywilnej i "wstępną kontrolę" zasadności powódz-
twa, o czym świadczą powołane wyżej orzeczenia Izby Cywilnej. Praktyka orzeczni-
cza w tym względzie nie jest jednak jednolita.
Trybunał Konstytucyjny w pełni podzielił przedstawione wyżej stanowisko
Sądu Najwyższego i doktryny, przyjmujące dopuszczalność drogi sądowej zawsze
wtedy, gdy powód opiera swoje roszczenie na zdarzeniach prawnych, które mogą
stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych. O dopuszczalności drogi sądowej de-
cyduje bowiem samo istnienie hipotetycznego roszczenia, roszczenia "twierdzonego"
przez powoda. W konsekwencji, "każdy może wytoczyć powództwo, jakie uzna za
słuszne" (H. Pietrzkowski, op.cit., s. 12). Zadaniem sądu jest weryfikacja twierdzeń
powoda. Na tle stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy Trybunał Konstytucyjny
uważa jednak za niezbędne szczególne podkreślenie faktu, iż w zakresie pojęcia
"sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych,
których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności - roszczenia o odsetki
od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Za takim rozumieniem
sprawy cywilnej przemawiają argumenty dwojakiego rodzaju.
Po pierwsze, są to wynikające z prawa cywilnego materialnego argumenty
merytoryczne. Trybunał zwraca uwagę, że wśród zdarzeń cywilnoprawnych, tj. ta-
kich, które powodują powstanie, zmianę lub ustanie stosunku cywilnoprawnego, cy-
wiliści wyróżniają akty administracyjne (por. S. Grzybowski [w:] System Prawa Cywil-
nego, t. I, Wrocław 1985, s. 194 i n.; A. Wolter, Prawo cywilne - zarys części ogólnej,
Warszawa 1996, s. 109 i n.; Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa
1997, s. 182). Podkreślenia wymaga, że choć w doktrynie prawa cywilnego ciągle nie
osiągnięto zgodności poglądów co do katalogu i podziału zdarzeń cywilnoprawnych,
nigdy nie było wątpliwości co do tego, że akty (decyzje) administracyjne mogą
stanowić źródło stosunków cywilnoprawnych; wraz z orzeczeniami sądowymi o cha-
rakterze konstytutywnym oraz oświadczeniami woli tworzą one kategorię czynności.
Na tle tych poglądów za błędne należy uznać stanowisko, które niejako z góry wyklu-
cza możliwość powstania stosunku cywilnoprawnego między podmiotami związa-
nymi stosunkiem administracyjno-prawnym. Roszczenia cywilnoprawne wynikają
bowiem z tak różnych źródeł, iż nie sposób przyjąć, że źródło przesądza o charakte-
rze stosunku prawnego. Także zatem między osobami pozostającymi w stałym sto-
sunku cechującym się brakiem równorzędności (np. stosunek służbowy, stosunek
między organem administracji reprezentującym państwo a obywatelem) może dojść
do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status. Trybunał Kon-
stytucyjny podkreślił już w swym orzecznictwie, że kategorię spraw z zakresu podle-
głości służbowej, których zasadniczo prawo do sądu nie obejmuje, należy ujmować
wąsko, "ponieważ szereg elementów kształtujących sytuację prawną podmiotu znaj-
dującego się w relacji podległości służbowej podlega kognicji sądu" (por. wyrok z 10
maja 2000 r., K. 21/99, OTK ZU 2000 Nr 4, poz. 109, s. 29). W szczególności nie
można wykluczyć, że roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyj-
noprawnego ma charakter cywilnoprawny, a spór dotyczący jego wykonania należy
zakwalifikować jako sprawę cywilną.
Zdaniem Trybunału konieczne jest szczególne podkreślenie, że w systemie
prawa polskiego ocena należytego wykonania zobowiązania i określenie skutków
jego niewykonania bądź nienależytego wykonania stanowi domenę prawa cywilnego.
Zagadnienia te są regulowane przez art. 471 i następne Kodeksu cywilnego. Choć
odpowiedzialność dłużnika, o której traktują te przepisy, nawiązując do tradycji po-
tocznie określa się mianem "kontraktowej", nie ulega wątpliwości, że polski ustawo-
dawca (inaczej niż np. ustawodawca francuski) nie ograniczył stosowania przepisów
o odpowiedzialności za niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zo-
bowiązań wynikających z umów. Przyjmuje się powszechnie, że odpowiedzialność ta
obejmuje zobowiązania wynikające z czynności prawnych jedno- i dwustronnych,
aktów administracyjnych, z czynów niedozwolonych, z bezpodstawnego wzbogace-
nia, z negotiorum gestio oraz z innych zdarzeń, z którymi ustawa łączy powstanie
zobowiązania (por. T. Pajor, Odpowiedzialność dłużnika za niewykonanie zobowią-
zania, Warszawa 1982, s. 43; A. Ohanowicz, J. Górski, Zarys prawa zobowiązań,
Warszawa 1970, s. 158; W. Popiołek [w:], Kodeks cywilny, Komentarz, t. I, Warsza-
wa 1997, s. 954). Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobo-
wiązania, niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w Ko-
deksie cywilnym. W odniesieniu do zobowiązań pieniężnych może to być - obok
sankcji ogólnych - obowiązek płacenia odsetek. Stosownie do art. 359 § 1 KC, "od-
setki od sumy pieniężnej należą się tylko wtedy, gdy to wynika z czynności prawnej
albo z ustawy, z orzeczenia sądu lub z decyzji innego właściwego organu". Najważ-
niejszym przepisem ustawowym przewidującym obowiązek płacenia odsetek jest
właśnie przepis wprowadzający sankcję nienależytego wykonania zobowiązania pie-
niężnego, a mianowicie art. 481 KC, który w § 1 stanowi: "Jeżeli dłużnik opóźnia się
ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas
opóźnienia..." Obowiązek ten powstaje niezależnie od źródła, z którego zobowiąza-
nie zapłaty wynika. Za dopuszczalnością drogi sądowej do dochodzenia odsetek w
razie nieterminowego spełnienia świadczenia pieniężnego, którego źródłem był sto-
sunek służbowy, Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się już uchwale z 25 stycznia
1995 r. (W. 14/94, OTK w 1995 cz. I, poz. 19). W uzasadnieniu uchwały wyraźnie
podkreślono konieczność rozróżnienia elementów administracyjnoprawnych danego
stosunku prawnego od skutków opóźnienia w wykonaniu świadczeń pieniężnych wy-
nikających z tego stosunku. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż "owa nieterminowość
stanowi w takim wypadku zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym". Trybu-
nał Konstytucyjny w pełni podzielając taką ocenę, stoi na stanowisku, że przepisy
prawa cywilnego uzasadniają w wyżej wymienionym wypadku objęcie zakresem
"sprawy cywilnej" roszczeń o zapłatę odsetek od świadczenia pieniężnego ustalone-
go decyzją administracyjną.
Po drugie, za takim rozumieniem tego pojęcia przemawiają też argumenty
natury konstytucyjno-prawnej. Trybunał zwraca bowiem uwagę, że w przypadku wy-
kluczenia drogi do dochodzenia tych roszczeń przed sądami powszechnymi, osoba
uprawniona do świadczenia nie dysponuje żadną możliwością realizacji prawa.
Przyjęty w Polsce model sądownictwa administracyjnego nie dopuszcza bowiem ba-
dania przez Naczelny Sąd Administracyjny cywilnoprawnych skutków niewykonania
lub nienależytego wykonania legalnej i niewadliwej decyzji administracyjnej. Wska-
zuje na to zestawienie przepisów art. 16, 20 ust. 3 i art. 31 ust. 4 ustawy z 11 maja
1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Wyłączenie analizowanych spraw z
kategorii "spraw cywilnych", a tym samym - wyłączenie ochrony przed sądem pow-
szechnym, jest więc równoznaczne z całkowitym zamknięciem drogi sądowego do-
chodzenia ewentualnych roszczeń związanych ze świadczeniami pieniężnymi mają-
cymi swe źródło w decyzji administracyjnej. W konsekwencji oznaczałoby to naru-
szenie konstytucyjnego prawa do sądu. Trybunał Konstytucyjny, nawiązując do po-
glądu wyrażonego w wyżej powołanej uchwale z 25 stycznia 1995 r., jeszcze raz
podkreśla, że prawo do sądu oznacza materialną, rzeczywistą możliwość poszuki-
wania ochrony sądowej w każdej sprawie, a nie tylko formalną dostępność drogi są-
dowej w ogóle. W świetle tak rozumianego prawa do sądu, wzmocnionego obecnie
domniemaniem ustanowionym w art. 177 Konstytucji, brak pozytywnego przepisu
przewidującego drogę sądową dla dochodzenia danej kategorii spraw, nie może być
odczytywany jako wyłączenie w stosunku do tych spraw zasad powszechnie obowią-
zujących w państwie prawnym. Milczenie ustawodawcy nie może być traktowane
jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej (por. W. 14/94). Taka interpretacja
byłaby bezzasadna tym bardziej, że ustawodawca w Kodeksie cywilnym ustanowił
ogólne zasady odpowiedzialności za nieterminowe spełnienie świadczeń pienięż-
nych.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zgodzie z art. 45 ust. 1 Konstytucji po-
zostaje tylko takie rozumienie "sprawy cywilnej", które nie wyklucza z jej zakresu
możliwości dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych tylko z tej przyczyny, że ich źró-
dłem jest decyzja administracyjna ustalająca obowiązek spełnienia określonego
świadczenia pieniężnego na rzecz konkretnej osoby. W ocenie Trybunału za
sprzeczne z Konstytucją należy uznać stosowanie przez sądy swoistego automaty-
zmu: jeśli źródłem powstałego stosunku prawnego jest decyzja administracyjna (akt
administracyjny), to stosunek ten nie może mieć charakteru cywilnoprawnego i - w
konsekwencji - droga sądowa jest niedopuszczalna. Jak wykazano wyżej, takie ro-
zumowanie nie znajduje uzasadnienia prawnego i prowadzi do całkowitego pozba-
wienia ochrony sądowej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 45 ust. 1
Konstytucji.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego pojęcie sprawy cywilnej sensu largo jest
najszerszym, ogólnym sformułowaniem, którym ustawodawca posłużył się dla wy-
znaczenia właściwości sądów powszechnych. Sformułowanie kompletnego wykazu
"spraw cywilnych" jest na tyle utrudnione, że z góry można założyć, iż każda próba
spotkałaby się z zarzutem pominięcia jakiegoś elementu tego pojęcia (choćby w
nowo pojawiających się typach stosunków prawnych). Drogą zapewnienia prawa do
sądu w zakresie wynikającym z Konstytucji jest więc właściwa interpretacja pojęcia
"sprawy cywilnej". Praktyka stosowania art. 1 KPC, jak wskazują powołane przykła-
dy, nie zapewnia jednak w dostatecznym stopniu realizacji prawa do sądu, gdy cho-
dzi o roszczenia wynikłe z aktu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyj-
nego w orzecznictwie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych występują rozbież-
ności interpretacyjne w kwestii dopuszczalności drogi sądowej w sprawach o rosz-
czenia cywilnoprawne, wynikające ze stosunków o charakterze administracyjno-
prawnym. Rozbieżności tych nie zdołano usunąć w drodze zastosowanej przez Try-
bunał wykładni w zgodzie z Konstytucją. W powołanej wyżej uchwale Trybunału
Konstytucyjnego z 25 stycznia 1995 r. jednoznacznie stwierdzono, iż w sprawach o
roszczenia cywilne, powstałe w wyniku zdarzeń związanych z realizacją stosunków
administracyjno-prawnych, droga sądowa jest dopuszczalna. Pomimo to, w później-
szym orzecznictwie nadal przyjmowano wykładnię całkowicie odmienną. W tej sytua-
cji, Trybunał Konstytucyjny, aby zapobiec wyprowadzaniu w drodze wykładni z treści
art. 1 KPC normy o charakterze niekonstytucyjnym, uznał za konieczne wyelimino-
wanie występujących nieprawidłowości w sposób odmienny od przyjętej wykładni w
zgodzie z Konstytucją. Drogą prowadzącą do tego celu jest stwierdzenie, że art. 1
KPC rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się
mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decy-
zja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Kon-
stytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podzielając co do zasady powyższą argumentację
Trybunału Konstytucyjnego, a zwłaszcza pogląd o konieczności interpretacji przepisu
art. 1 KPC w zgodzie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, Kolegium Kompetencyjne przy
Sądzie Najwyższym stwierdza, że do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóź-
nienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy
o gospodarowaniu nieruchomościami, właściwy jest sąd powszechny.
Biorąc powyższe pod rozwagę Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyż-
szym orzekło jak w sentencji.
========================================
Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych - inne orzeczenia:
dokumentdata wyd.
[IA] III KKO 4/03   Postanowienie SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2004/18/325
2003-11-28 
[IA] III KKO 16/02   Postanowienie SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2004/6/109
2003-02-25 
[IA] III KKO 11/02   Postanowienie SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2004/1/14
2002-12-13 
[IA] III KKO 9/02   Postanowienie SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2003/24/604
2002-11-07 
[IA] III KKO 8/02   Postanowienie SN
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Zbiór Urzędowy Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych 2003/24/606
2002-12-13 
  • Adres publikacyjny: