Postanowienie z dnia 8 marca 2001 r.
III KKO 2/01

Spór kompetencyjny w rozumieniu art. 190 KPA nie powstaje, gdy sąd
powszechny odrzuci pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, a
organ administracji publicznej drugiej instancji po rozpatrzeniu odwołania
utrzyma w mocy odmowną decyzję organu pierwszej instancji, chociaż w uza-
sadnieniu decyzji ostatecznej przyjęto, że sprawa ma charakter cywilnoprawny
i nie może być rozpoznawana przez organ administracji publicznej.

Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski,
Andrzej Wróbel (sprawozdawca), przedstawiciel Ministerstwa Sprawiedliwości
Barbara Łochowska, przedstawiciel Ministerstwa Finansów Zbigniew Sobecki.

Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym, po rozpoznaniu w dniu 8
marca 2001 r. na posiedzeniu jawnym sprawy z wniosku Państwowego Przedsię-
biorstwa Użyteczności Publicznej ,,P.P." Zakładu Transportu Samochodowego w L. o
rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Urzędem Celnym w B.P. a Sądem
Okręgowym w L. o zwrot należności celnych.

p o s t a n o w i ł:

o d r z u c i ć wniosek.

U z a s a d n i e n i e

Dyrektor Urzędu Celnego w B.P. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec
Spółdzielni Handlowej ,,V." na podstawie tytułu wykonawczego [...] z dnia 27 stycznia
1998 r., którego kopię doręczono Państwowemu Przedsiębiorstwu Użyteczności Pu-
blicznej ,,P.P." Zakładowi Transportu Samochodowego w L. jako gwarantowi egze-
kwowanych należności. PPUP ,,P.P." Zakład Transportu Samochodowego w L. pi-
smem z dnia 24 marca 1998 r. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania
egzekucyjnego. Dyrektor Urzędu Celnego w B.P. decyzją z dnia 1 kwietnia 1998 r.
umorzył postępowanie w sprawie powyższych zarzutów.
Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 3 sierpnia 1998 r. utrzymał w
mocy zaskarżoną odwołaniem PPUP ,,P.P." Zakładu Transportu Samochodowego w
L. powyższą decyzję organu celnego pierwszej instancji. W ocenie Prezesa Główne-
go Urzędu Ceł zobowiązanym do uiszczenia należności celnych i podatków określo-
nych decyzją Dyrektora Urzędu Celnego w T. z dnia 14 listopada 1997 r. jest Spół-
dzielnia Handlowa ,,V.", która dokonała obrotu handlowego z zagranicą. Tytuł wyko-
nawczy [...] z dnia 27 stycznia 1998 r. został prawidłowo wystawiony na tę Spółdziel-
nię, zaś dopisek ,,Skład Celny P.P." oznacza jedynie określenie miejsca składowania
towarów. PPUP ,,P.P." Zakład Transportu Samochodowego w L. nie jest zobowiąza-
nym w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu
egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze
zm.), a zatem zgodnie z art. 32 § 1 tej ustawy nie służy mu prawo wniesienia zarzu-
tów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast w oparciu o
tytuł wykonawczy [...] z dnia 27 stycznia 1998 r. Urząd Celny ma prawo prowadzić
egzekucję z zabezpieczenia złożonego przez PPUP ,,P.P." Zakład Transportu Samo-
chodowego w L. w postaci bonów lokacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie wyrokiem z
dnia 17 grudnia 1999 r. [...] oddalił skargę PPUP ,,P.P." Zakładu Transportu Samo-
chodowego w L. od powyższej decyzji Prezesa Głównego Urzędu Ceł. W ocenie
Sądu przedmiotem rozpoznania jest kwestia dopuszczalności złożenia przez skar-
żącego zarzutów do organu egzekucyjnego w sprawie prowadzonego postępowania
egzekucyjnego. Skarżący nie będąc zobowiązanym w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 2
ustawy nie jest także zobowiązanym z mocy prawa (art. 3 ustawy) do uiszczenia na-
leżności w imieniu podmiotu dokonującego obrotu z zagranicą, z którym łączy go
stosunek zobowiązaniowy wynikający z umowy zlecenia (skarżący jest gwarantem
należności celnych i podatkowych zobowiązanego). Sąd wyraził pogląd, że ,,rozpo-
znanie zarzutów skarżącego dotyczących wygaśnięcia zabezpieczenia złożonego
przez skarżącego na towary objęte tytułem wykonawczym nr W-3/FE/978 nie leży w
kogniacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem z mocy ustawy o NSA nie
jest on uprawniony do wydawania orzeczeń reformatoryjnych. Kwestie te powinny
być rozpatrzone w odrębnym postępowaniu."
Powód - PPUP ,,P.P." Zakład Transportu Samochodowego w L. wniósł w dniu
13 kwietnia 1999 r. o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa, reprezentowanego
przez Urząd Celny w B.P., kwoty 34.090,58 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 12
sierpnia 1998 r. do dnia zapłaty oraz kwoty 3.178,69 zł z ustawowymi odsetkami od
dnia wniesienia powództwa do dnia zapłaty. W uzasadnieniu żądania powód podał,
że dochodzone pozwem 34.090,58 zł stanowi zapłaconą przez powoda kwotę należ-
ności celnych z tytułu poręczenia, zapłaconą bez ważnej podstawy prawnej, zaś
kwota 3.178,69 zł stanowi równowartość utraconego przez powoda oprocentowania
od kwoty 100.000 zł, na które wystawione były bony lokacyjne powoda, przetrzymy-
wane bezpodstawnie przez pozwanego w okresie od dnia 8 lipca do dnia 26 sierpnia
1998 r.
Sąd Okręgowy w Lublinie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2000 r. [...] od-
rzucił pozew w części obejmującej żądanie zapłaty kwoty 34.090,58 zł z ustawowymi
odsetkami od dnia 12 sierpnia 1998 r., a w pozostałej części postępowanie zawiesił.
W ocenie Sądu droga sądowa w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Jest rzeczą
bezsporną, że odpowiedzialność powoda za dług celny Spółdzielni Handlowej
,,V."wynika z ustawy, a ponadto jest konsekwencją udzielonych Urzędowi Celnemu
zabezpieczeń majątkowych, potwierdzonych w dniach 9 czerwca i 27 października
1997 r.; sama zaś zapłata kwoty 34.090,58 zł nastąpiła w roku 1998 r. Okoliczności
te, zdaniem Sądu, wymagają oceny żądania pozwu przy uwzględnieniu zarówno re-
gulacji ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (jednolity tekst: Dz.U. z 1994
r. Nr 71, poz. 312 ze zm.), jak też ustawy z dnia 9 stycznia 1997 r. - Kodeks celny
(Dz.U. Nr 23, poz. 11 ze zm.). W świetle regulacji art. 102 i nast. Kodeksu celnego
skład celny może ponosić odpowiedzialność za dług celny powstały w związku z
wprowadzeniem towaru do składu celnego. W tym zakresie organ celny może żądać
stosownego zabezpieczenia ( art. 95 i nast. Kodeksu celnego). Zgodnie z przepisem
art. 242 § 1 Kodeksu celnego, jeżeli kwota należności nie została uiszczona w termi-
nie, organ celny pokrywa ją ze złożonego zabezpieczenia. Nie może więc budzić
wątpliwości, że niezależnie od tego, w jaki sposób dług celny zostaje zaspokojony
nie zmienia to charakteru tego zobowiązania, które dotyczy należności z tytułu dani-
ny publicznej. W szczególności na istotę tej należności nie wpływa to, że odpowie-
dzialność powoda z tytułu długu celnego ma charakter akcesoryjny. Sąd jest zdania,
że w świetle art. 243 i 246 § 4 Kodeksu celnego zarówno dla postępowania w
przedmiocie zapłaty, jak i zwrotu należności celnych, wynikających z długu celnego,
właściwa jest droga administracyjna. Analogiczna regulacja obowiązywała w po-
przednim stanie prawnym, tj. przed 1 stycznia 1998 r. ( art. 79 ust. 1, art. 83 ust. 2
Prawa celnego).
Dyrektor Urzędu Celnego w B.P. decyzją z dnia 14 kwietnia 2000 r. odmówił
zwrotu PPUP ,,P.P." Zakładowi Transportu Samochodowego w L. kwoty 34.090,58 zł
zapłaconej w dniu 11 sierpnia 1998 r. z tytułu uiszczonego zabezpieczenia majątko-
wego.
Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 29 grudnia 2000 r. utrzymał w
mocy zaskarżoną odwołaniem PPUP ,,P.P." Zakładu Transportu Samochodowego w
L. powyższą decyzję organu celnego pierwszej instancji. W ocenie Prezesa Główne-
go Urzędu Ceł żądanie wydania decyzji stwierdzającej nieistnienie zobowiązania
PPUP ,,P.P." z tytułu gwarancji na zabezpieczenie należności celnych i podatkowych
SH ,,V.", co w konsekwencji z uwagi na wpłatę przez PPUP ,,P.P." kwoty 34.090,58 zł
oznacza żądanie zwrotu tej kwoty, ma charakter roszczenia cywilnoprawnego i nie
może być przedmiotem pozytywnego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyj-
nym przed organami administracji celnej. W przepisach prawa celnego brak jest pod-
staw prawnych do pozytywnego rozstrzygnięcia tego żądania, bowiem przepis art.
246 i nast. Kodeksu celnego oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19
grudnia 1997 r. w sprawie określenia wypadków, w których należności celne przywo-
zowe lub wywozowe są zwracane lub umarzane, oraz trybu i warunków dokonywania
zwrotu lub umorzenia (Dz.U. Nr 158, poz. 1050) nie mają zastosowania w
przedmiotowej sprawie. Prezes Głównego Urzędu Ceł zwrócił uwagę, że organ celny
pierwszej instancji nieprawidłowo powołał się w swojej decyzji na przepisy art. 246 §
1-3 i art. 249 Kodeksu celnego, które nie mają zastosowania w sprawie. PPUP ,,P.P."
Zakład Transportu Samochodowego w L. może, jeżeli dojdzie do przekonania, że
wpłata kwoty 34.090,58 zł na konto bankowe Urzędu Celnego w B.P. jest świadcze-
niem nienależnym, dochodzić zwrotu tej kwoty jedynie w postępowaniu sądowym.
PPUP ,,P.P." Zakład Transportu Samochodowego w L. po uznaniu, że zarów-
no organy administracji publicznej jak i sąd uznały się niewłaściwe do rozstrzygnięcia
żądania zwrotu kwoty bezpodstawnie zapłaconej Skarbowi Państwa z tytułu gwaran-
cji udzielonej przez prowadzącego skład celny, wniosło o rozstrzygniecie negatywne-
go sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 191 § pkt 2 Kodeksu postępowania
administracyjnego.

Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym zważyło,co następuje:

W orzecznictwie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym utrwalił
się pogląd, że spór kompetencyjny powstaje wówczas, gdy w tej samej sprawie, mię-
dzy tymi samymi stronami, sąd powszechny odrzucił pozew z powodu niedopusz-
czalności drogi sądowej, a organ administracji uznał się niewłaściwym w indywidual-
nej sprawie podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej ( np. posta-
nowienie Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 14 maja 1996
r. III PO 10/96- OSNAPiUS 1996 nr 2, poz. 326).
W niniejszej sprawie spełniona została jedynie pierwsza przesłanka, a miano-
wicie Sąd Okręgowy w Lublinie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2000 r. [...] odrzu-
cił pozew PPUP ,,P.P." Zakładu Transportu Samochodowego w L. w części obejmują-
cej żądanie zapłaty kwoty 34.090,58 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 12 sierpnia
1998 r. po przyjęciu niedopuszczalności drogi sądowej; Sąd uznał, że zarówno dla
postępowania w przedmiocie zapłaty, jak i zwrotu należności celnych, wynikających z
długu celnego, właściwa jest droga administracyjna.
Nie została natomiast spełniona druga z wymienionych przesłanek powstania
negatywnego sporu kompetencyjnego, a mianowicie organy administracji celnej nie
uznały się za niewłaściwe do rozpatrzenia sprawy zwrotu zapłaconej przez PPUP
,,P.P." Zakład Transportu Samochodowego w L. kwoty należności celnych. W posta-
nowieniu Kolegium Kompetencyjnego przy Sądzie Najwyższym z dnia 17 stycznia
1995 r. I PO 14/94 (OSNAPiUS 1995 nr 12, poz. 152) przyjęto, że prawidłową formą
uznania się przez organ administracji państwowej za niewłaściwy do załatwienia
sprawy przez wydanie decyzji jest przekazanie wniosku organowi właściwemu ( art.
65 KPA) lub zwrócenie podania wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Tymcza-
sem sprawa niniejsza była przedmiotem merytorycznego rozpatrzenia przez organ
celny pierwszej instancji, który decyzją z dnia 14 kwietnia 2000 r. odmówił zwrotu
PPUP ,,P.P." Zakładowi Transportu Samochodowego w L. kwoty 34.090,58 zł zapła-
conej w dniu 11 sierpnia 1998 r. z tytułu uiszczonego zabezpieczenia majątkowego,
zaś Prezes Głównego Urzędu Ceł decyzją z dnia 29 grudnia 2000 r. utrzymał w mocy
zaskarżoną odwołaniem PPUP ,,P.P." Zakładu Transportu Samochodowego w L. po-
wyższą decyzję organu celnego pierwszej instancji. Okoliczność, że w uzasadnieniu
decyzji ostatecznej organ celny drugiej instancji wskazał na to, iż : ,,żądanie wydania
decyzji stwierdzającej nieistnienie zobowiązania PPUP ,,P.P." z tytułu gwarancji na
zabezpieczenie należności celnych i podatkowych SH ,,V.", co w konsekwencji z
uwagi na wpłatę przez PPUP ,,P.P." kwoty 34.090,58 zł, oznacza żądanie zwrotu tej
kwoty, ma charakter roszczenia cywilnoprawnego i nie może być przedmiotem
pozytywnego rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym przed organami
administracji celnej", jest bez znaczenia prawnego. Należy bowiem stwierdzić, że
negatywny spór kompetencyjny w rozumieniu art. 190 KPA nie powstaje, gdy sąd
powszechny odrzuci pozew z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, a organ
administracji publicznej drugiej instancji po rozpatrzeniu odwołania utrzyma w mocy
odmowną decyzję organu pierwszej instancji, chociaż w uzasadnieniu decyzji osta-
tecznej przyjęto, że sprawa ma charakter cywilnoprawny i nie może być rozpatrywa-
na przez organy administracji publicznej.
Biorąc powyższe pod rozwagę Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyż-
szym postanowiło jak w sentencji.
========================================