Postanowienie z dnia 13 grudnia 2002 r.
III KKO 11/02

1. Kierownik urzędu państwowego, który pozostaje w błędnym przeko-
naniu, że pracownik nie jest zatrudniony na podstawie mianowania i dlatego
składa mu oświadczenie woli o wypowiedzeniu umowy o pracę, nie działa jako
organ administracji publicznej, lecz jako strona stosunku pracy i dlatego nie
wydaje decyzji w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy, co oznacza, że art.
38 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych
(jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.) nie ma zastosowania.
2. Dla dochodzenia roszczeń dotyczących rozwiązania stosunku pracy
pracownika służby cywilnej, który zachował niektóre uprawnienia wynikające z
mianowania na podstawie ustawy o pracownikach urzędów państwowych, wła-
ściwa jest droga przed sądem powszechnym - sądem pracy.

Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Józef Iwulski (spra-
wozdawca), Jerzy Kwaśniewski, przedstawiciel Ministra Spraw Wewnętrznych i Ad-
ministracji Sławomir Pyźlak, przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości Małgorzata
Kosicka.

Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym, po rozpoznaniu na roz-
prawie w dniu 13 grudnia 2002 r. sprawy z wniosku Janusza M. o rozstrzygnięcie
sporu o właściwość pomiędzy Sądem Rejonowym-Sądem Pracy w Zielonej Górze, a
Wojewodą L. o przywrócenie do pracy.

u z n a ł, że właściwym do rozpoznania sprawy jest Sąd Rejonowy-Sąd Pracy
w Zielonej Górze.

U z a s a d n i e n i e

Janusz M. wniósł na podstawie art. 190 § 1 w związku z art. 192 § 2 k.p.a. o
rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Sądem Rejonowym-Sądem Pracy w
Zielonej Górze a organami administracji państwowej w sprawie o przywrócenie do
pracy. Wywiódł, że był zatrudniony na podstawie aktu mianowania na stanowisku
starszego inspektora w L. Wojewódzkim Inspektoracie Skupu i Przetwórstwa Artyku-
łów Rolnych w Z.G. W dniu 3 marca 2000 r. otrzymał pismo rozwiązujące umowę o
pracę za wypowiedzeniem wraz z pouczeniem, iż służy od niego odwołanie do Sądu
Pracy w Zielonej Górze. W ustawowym terminie złożył odwołanie do Sądu.
Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2001 r. [...] Sąd Rejonowy-Sąd Pracy w
Zielonej Górze stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i przekazał sprawę Głów-
nemu Inspektorowi Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych jako organowi właści-
wemu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd uznał, iż podstawą stosunku pracy powo-
da jest mianowanie oraz że jest on członkiem korpusu służby cywilnej w rozumieniu
art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. Nr
49, poz. 483 ze zm.). Z dniem 1 czerwca 1983 r. powód na podstawie art. 4 ustawy z
dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (obecnie jednolity
tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.) został mianowany na stanowisko star-
szego inspektora Okręgowej Delegatury Państwowej Inspekcji Skupu i Przetwórstwa
Artykułów Rolnych w S. Z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 54 ustawy z
dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące admini-
strację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) powód stał się z mocy prawa pra-
cownikiem Wojewódzkiego Inspektoratu Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych w
G. z siedzibą w Z.G. Zgodnie z art. 58 ust. 4 pkt 1 tej ustawy powód w okresie przej-
ściowym do dnia 15 czerwca 1999 r. zachował uprawnienia pracownicze wynikające
z aktu mianowania. Na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
pracodawca zaproponował powodowi nowe warunki pracy, które powód przyjął. Zda-
niem Sądu Rejonowego w wyniku tych czynności nie doszło do przekształcenia pod-
stawy stosunku pracy i powód nadal był pracownikiem mianowanym. ,,Odpowiada to"
uregulowaniom ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, która objęła po-
woda, gdyż zgodnie z jej art. 2 ust. 1 pkt 5 korpus służby cywilnej tworzą pracownicy
zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w inspektoratach stanowiących aparat
pomocniczy kierowników inspekcji. Powód z dniem wejścia w życie tej ustawy stał się
z mocy prawa pracownikiem służby cywilnej, a zgodnie z art. 137 ust. 1 tej ustawy
mianowanie pozostało podstawą jego stosunku pracy, a więc stosowało się do niego
art. 10 ust. 1a, 1b i 5, art. 13-16 oraz art. 27 ust. 3 ustawy o pracownikach urzędów
państwowych (art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej).
Powód do dnia rozwiązania stosunku pracy był więc mianowanym pracownikiem
służby cywilnej. Zdaniem Sądu Rejonowego wynika z tego, że powód nie tylko za-
chował uprawnienia wynikające ze wskazanych przepisów ustawy o pracownikach
urzędów państwowych, ale "także uprawnienia procesowe jako pochodne i koniecz-
ne do obrony swych praw". Według Sądu do powoda ma więc zastosowanie art. 38
ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, a więc
odwołanie od decyzji w sprawie wypowiedzenia ,,umowy o pracę" rozpoznaje kierow-
nik organu nadrzędnego nad urzędem, w którym powód był zatrudniony, a nie sąd
powszechny.
Powód wprawdzie zaskarżył postanowienie Sądu Rejonowego, ale uprawo-
mocniło się ono wskutek prawomocnego odrzucenia zażalenia. Następnie Główny
Inspektor Skupu i Przetwórstwa Artykułów Rolnych pismem z dnia 29 stycznia 2002
r. przekazał sprawę Wojewodzie L., a ten z kolei pismem z dnia 4 marca 2002 r.
przekazał sprawę Ministrowi Spraw Wewnętrznych.
Minister Spraw Wewnętrznych pismem z dnia 26 czerwca 2002 r. również
uznał, że nie jest właściwy do rozpoznania sprawy, ponieważ do Janusza M. nie ma
zastosowania art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, a stosuje się
art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej. Na podstawie art. 2
ust. 5 tej ustawy pracownicy wojewódzkich inspektoratów skupu i przetwórstwa arty-
kułów rolnych są członkami korpusu służby cywilnej. Według jej art. 138 w związku z
art. 137 do pracowników zatrudnionych na podstawie mianowania zgodnie z przepi-
sami ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych sto-
suje się wyłącznie art. 10 ust. 1a, 1b i 5, art. 13-16 oraz art. 27 ust. 3 tej ustawy. Wy-
mienione przepisy dotyczą uprawnień wynikających z aktu mianowania i należy je
pojmować jako zapewniające stabilizację zatrudnienia, którym odpowiada ze strony
urzędu ograniczenie możliwości wypowiedzenia stosunku pracy, swobody przenie-
sienia na inne stanowisko, dopuszczalności rozwiązania stosunku pracy bez wypo-
wiedzenia itp. Zakresem uprawnień pracowniczych nie jest natomiast objęta droga
dochodzenia roszczeń ze stosunku pracy przed określonym organem. Z chwilą uzy-
skania przez mianowanego pracownika urzędu państwowego statusu członka korpu-
su służby cywilnej organem uprawnionym do rozpoznania sporu o jego roszczenia
wynikłe ze stosunku pracy staje się sąd pracy. Do tej grupy pracowników, od czasu
wejścia w życie z dniem 1 lipca 1999 r. ustawy o służbie cywilnej, nie stosuje się art.
38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, a to oznacza, że ma do nich za-
stosowanie art. 7 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej stanowiący, iż spory o roszczenie
ze stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej rozpatrywane są przez sądy
pracy.

Kolegium Kompetencyjne zważyło, co następuje:

Podstawą rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego był art. 464 § 1 k.p.c., który w
sposób szczególny reguluje przypadek stwierdzenia niedopuszczalności drogi sądo-
wej w sprawach o roszczenia pracownika z zakresu prawa pracy. Podstawową prze-
słanką zastosowania art. 464 § 1 k.p.c. jest więc stwierdzenie niedopuszczalności
drogi sądowej. Zgodnie z art. 1 k.p.c. Kodeks ten reguluje postępowanie sądowe
między innymi z zakresu prawa pracy. Nie może budzić żadnych wątpliwości, że
sprawa, w której pracownik kwestionuje zgodność z prawem rozwiązania z nim sto-
sunku pracy jest sprawą z zakresu prawa pracy, a ściślej ze stosunku pracy (art. 476
§ 1 pkt 1 k.p.c.). Zasadą jest więc, że dla takich roszczeń otwarta jest droga ich do-
chodzenia przed sądem powszechnym-sądem pracy (por. art. 242 § 1 k.p., a także
domniemanie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy powszechne z art.
177 Konstytucji RP i ograniczenie kompetencji sądów administracyjnych w tym za-
kresie do kontroli działalności administracji publicznej - art. 184 Konstytucji RP). Do
rozpoznawania spraw cywilnych powołane są co do zasady sądy powszechne (art. 2
§ 1 k.p.c.). Mianowanie jest podstawą nawiązania stosunku pracy (art. 2 k.p.). Wyni-
ka z tego zasada, że sprawa ze stosunku pracy (także z mianowania) należy do drogi
postępowania przed sądem powszechnym-sądem pracy. Wprawdzie zgodnie z art. 2
§ 1 i 3 k.p.c. sprawy cywilne (ze stosunku pracy) mogą być przekazane do właściwo-
ści innych organów i sądów szczególnych, ale musi to wynikać z wyraźnego przepisu
ustawowego, interpretowanego ściśle i w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami spra-
wowania wymiaru sprawiedliwości. W razie wątpliwości zawsze należy oddać pierw-
szeństwo domniemaniu drogi sądowej przed sądem powszechnym (patrz przykłado-
wo uzasadnienie uchwały z dnia 25 czerwca 1993 r., I PZP 26/93, OSNCP 1994 r. z.
1, poz. 12; postanowienie NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 136/95, ONSA 1996 r. z.
1, poz. 38; postanowienie kolegium kompetencyjnego z dnia 4 października 1996 r.,
III KKO 1/96, OSNAPiUS 1997 r. nr 10, poz. 179, Pal. 1997 r. nr 7-8, s. 207 z glosą
K.W. Barana; uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 22 października 1996 r., III AZP
3/96, OSNAPiUS 1997 r. nr 5, poz. 60, OSP 1997 r. z. 5, poz. 102 z glosą K.W. Ba-
rana). Sąd Rejonowy przyjął, że do wnioskodawcy miał zastosowanie art. 38 ustawy
o pracownikach urzędów państwowych. Zgodnie z tym przepisem od decyzji w spra-
wach wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym
mianowanym, przeniesienia albo zlecenia mu wykonywania innej pracy, przeniesie-
nia na niższe lub inne stanowisko bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków urzęd-
nik ten może, w terminie siedmiu dni, wnieść odwołanie do kierownika organu nad-
rzędnego nad urzędem, w którym jest zatrudniony. Od takich decyzji mianowanemu
urzędnikowi państwowemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z przepi-
su tego wynika, że dotyczy on tylko mianowanych urzędników państwowych objętych
tą ustawą. Nie można więc na jego podstawie formułować ogólnej zasady dotyczącej
innych mianowanych pracowników. Przede wszystkim należy jednak zauważyć, że
przepis ten dotyczy sytuacji, gdy w stosunku do mianowanego urzędnika państwo-
wego zostaje podjęta decyzja o rozwiązaniu stosunku pracy. Nie wystarczy więc
stwierdzenie, że pracownik był zatrudniony na podstawie mianowania. Niezbędne
jest, żeby tak tę sytuację oceniał pracodawca, który w związku z tym rozwiązał sto-
sunek pracy przez wydanie decyzji w tym przedmiocie. Inaczej mówiąc, jeżeli praco-
dawca traktuje określonego pracownika jako zatrudnionego na podstawie umowy o
pracę i wobec tego składa mu oświadczenie woli o wypowiedzeniu tej umowy, to nie
są spełnione przesłanki tego przepisu. W przedmiocie rozwiązania stosunku pracy
nie zostaje bowiem podjęta decyzja, od której można odwołać się do kierownika or-
ganu nadrzędnego. Kierownik urzędu państwowego, który składa pracownikowi
oświadczenie woli o wypowiedzeniu umowy o pracę (dlatego, że przyjmuje taką pod-
stawę zatrudnienia) nie działa jako organ administracji publicznej, lecz jako strona
stosunku cywilnoprawnego (stosunku pracy) i dlatego nie wydaje decyzji w przed-
miocie rozwiązania stosunku pracy. To jest istotne z punktu widzenia drogi docho-
dzenia roszczeń przez pracownika, a nie to czy obiektywnie był on zatrudniony na
podstawie umowy o pracę, czy też mianowania. Oczywiście ta ostatnia kwestia ma
podstawowe znaczenie, ale dla oceny, czy rozwiązanie stosunku pracy było zgodne z
prawem (a więc dla oceny zasadności roszczeń). Z reguły pracodawca, który traktuje
pracownika zatrudnionego na podstawie mianowania (obiektywnie) jako zatrudnione-
go na podstawie umowy o pracę, narusza szczególne przepisy dotyczące rozwiązy-
wania stosunku pracy z pracownikami mianowanymi. Jest to jednak kwestia zasad-
ności roszczeń, a nie drogi ich dochodzenia. Taka wykładnia jest ugruntowana w
orzecznictwie Sądu Najwyższego i Kolegium Kompetencyjnego. W szczególności w
postanowieniu Kolegium Kompetencyjnego z dnia 3 kwietnia 1996 r., III PO 7/96
(OSNAPiUS 1996 r. nr 19, poz. 294), stwierdzono, że w sprawie mianowanego pra-
cownika Najwyższej Izby Kontroli o przywrócenie do pracy i wynagrodzenie za okres
pozostawania bez pracy właściwy jest sąd pracy, jeżeli nie było decyzji o rozwiązaniu
stosunku pracy. Skoro więc wnioskodawcy złożono oświadczenie woli o wypowie-
dzeniu umowy o pracę, ponieważ pracodawca traktował go jako zatrudnionego na
takiej podstawie, to dla dochodzenia jego roszczeń właściwa była droga przed sądem
powszechnym-sądem pracy, niezależnie od tego jaka w rzeczywistości była podsta-
wa jego stosunku pracy.
Niezależnie od tego należy stwierdzić, że sądowa droga dochodzenia rosz-
czeń wnioskodawcy wynika też z prawidłowej wykładni przepisów dotyczących jego
statusu pracowniczego jako mianowanego pracownika służby cywilnej. Sąd Rejono-
wy przyjął bowiem, że wnioskodawca jako pracownik służby cywilnej zachował
uprawnienia wynikające z ustawy o pracownikach urzędów państwowych, w tym
zwłaszcza dotyczące ochrony wynikającej z reglamentacji przyczyn wypowiedzenia
stosunku pracy. Uznał, że powoduje to także zachowanie uprawnień procesowych
(rozumianych jako wskazanie drogi dochodzenia roszczeń), które są "pochodne i
konieczne do obrony" uprawnień materialnoprawnych. Rozumowanie to jest błędne.
Droga dochodzenia roszczeń nie jest "uprawnieniem procesowym", lecz jest wyzna-
czona przez wyżej wskazane regulacje prawne. Droga administracyjna i sądowo-
administracyjna jest przy tym dla dochodzenia przez pracownika roszczeń pod wie-
loma względami mniej korzystna niż droga przed sądem pracy (por. choćby uzasad-
nienie uchwały z dnia 3 kwietnia 2001 r., III ZP 5/01, OSNAPiUS 2001 r. nr 17, poz.
528; OSP 2002 r. z. 4, poz. 47 z glosą A. Dubowik i glosą K.W. Barana lub uzasad-
nienie uchwały z dnia 26 kwietnia 1991 r., I PZP 9/91, OSNCP 1992 r. z. 2, poz. 27;
PiP 1992 r. nr 6, s. 112 z glosą A. Zielińskiego). Taka droga dochodzenia roszczeń
nie jest też pochodna i konieczna dla realizacji roszczeń pracownika mianowanego.
Wręcz odwrotnie, jak wyżej wykazano, zasadą dochodzenia roszczeń ze stosunku
pracy nawiązanego na podstawie mianowania jest droga przed sądem pracy. Poglą-
dy podobne do wykładni prezentowanej przez Sąd Rejonowy wyrażane są w orzecz-
nictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W szczególności w wyroku z dnia 24
maja 1999 r., II SA/Wr 540/99 (Orzecznictwo w sprawach samorządowych 1999 r. nr
3, poz. 82), NSA stwierdził, że skoro - zgodnie z art. 58 ust. 4 ustawy z 13 październi-
ka 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną -
mianowani pracownicy dotychczasowych urzędów państwowych, stający się pracow-
nikami wskazanych jednostek samorządowych, zachowują w okresie przejściowym
uprawnienia pracownicze wynikające z nominacji, nie wyłączając uprawnień proce-
sowych, to w sprawach rozwiązania z nimi stosunku pracy, wyraźnie przekazanych,
na podstawie art. 38 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, na drogę
szczególną, obowiązuje administracyjno-sądowy (przed NSA) tryb rozpatrywania
sporów. Sąd Najwyższy takiej interpretacji nie podziela i dlatego słusznie w postano-
wieniu z dnia 25 maja 2000 r., I PKN 230/00 (OSNAPiUS 2001 r. nr 22, poz. 669),
stwierdza, że mianowani pracownicy dotychczasowych urzędów wojewódzkich, któ-
rzy na podstawie art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wpro-
wadzające ustawy reformujące administrację publiczną stali się z dniem 1 stycznia
1999 r. pracownikami samorządowymi, zachowują do upływu czasu określonego w
art. 58 ust. 4 tej ustawy uprawnienia pracownicze wynikające z aktów mianowania,
przewidziane w ustawie z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów pań-
stwowych. Jednak od chwili uzyskania przez nich statusu mianowanych pracowników
samorządowych organem uprawnionym do rozpoznawania ich sporów ze stosunku
pracy jest sąd pracy. Kolegium Kompetencyjne podziela ten pogląd i odnosząc go do
stanu faktycznego sprawy, stwierdza że do pracowników służby cywilnej, którzy za-
chowują niektóre uprawnienia wynikające z mianowania na podstawie ustawy o pra-
cownikach urzędów państwowych, stosuje się tylko przepisy wyraźnie wskazane w
ustawie o służbie cywilnej. Nie wymieniono wśród nich art. 38 ustawy o pracownikach
urzędów państwowych. Przepis ten nie ma więc do nich zastosowania ani wprost, ani
przez analogię (bo taki jest w istocie sposób rozumowania Sądu o pochodnym cha-
rakterze drogi dochodzenia roszczeń). Zgodnie z wyraźnym art. 7 ust. 2 ustawy o
służbie cywilnej spory o roszczenia ze stosunku pracy członka korpusu służby cywil-
nej (także mianowanego lub zachowującego częściowo i czasowo uprawnienia z
uprzedniego mianowania) rozpatrywane są przez sądy pracy. Przepis ten zresztą ma
tylko charakter porządkujący, gdyż taka droga dochodzenia roszczeń wynika wprost
z art. 1 i 2 § 1 w związku z art. 476 § 1 pkt 1 k.p.c. oraz w związku z art. 2 i 242 § 1
k.p.
Z tych przyczyn Kolegium Kompetencyjne orzekło jak w sentencji.
========================================